CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: ÉDGAR RENÉ URREA URREA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por la apoderada judicial del demandante contra el auto de 23 de julio de 2025, proferido por la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. El señor Edgar René Urrea Urrea1 en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19972, presentó demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, cuyas pretensiones son las siguientes: “[…] 1. Declarar la nulidad del Artículo Segundo de la Resolución # 5410 del 16 de noviembre de 2023 proferida por EL INTITUTO (sic) DE DESARROLLO URBANO - IDU […] mediante la cual fijó como valor del precio indemnizatorio de la expropiación del inmueble ubicado en la Kra. 77K #59-49 Sur de Bogotá, de propiedad de mi poderdante Doctor ÉDGAR URREA URREA y sus hermanos, la suma de mil quinientos cincuenta y cuatro millones setecientos treinta mil cincuenta y cinco pesos moneda corriente ($1.554’730.055), valor que comprende: […] 2.

Declarar la nulidad del parágrafo primero del Artículo Segundo de la Resolución #5410 del 16 de noviembre de 2023 expedida por el IDU, mediante el cual se estableció que el valor del precio indemnizatorio del inmueble de la Kra. 77K #59-49 Sur de Bogotá para efectos del cálculo del impuesto de registro (beneficencia) es la suma de mil cuatrocientos cuarenta y cuatro millones ciento seis mil seiscientos veinte pesos ($1.444’106.620) por concepto de Avalúo Comercial de Terreno y Construcción, […]. 3.

Declarar la nulidad del parágrafo segundo del Artículo Segundo de la Resolución #5410 del 16 de noviembre de 2023 mediante el cual el IDU a título de indemnización por concepto de Daño Emergente reconoce la suma de cuarenta y cuatro millones 1 A través de apoderada judicial. 2 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea quinientos nueve mil doscientos veintiseis (sic) pesos moneda corriente ($44’509.226) y la suma de sesenta y seis millones ciento catorce mil doscientos nueve pesos moneda corriente ($66’114.209) por concepto de Lucro Cesante […]. 4.

Declarar la nulidad de la parte del ARTÍCULO TERCERO - FORMA DE PAGO donde dice MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS TREINTA MIL CINCUENTA Y CINCO PESOS ($1.554’730.055). 5. Declarar la nulidad de la Resolución #5803 del 13 de diciembre de 2023 mediante la cual se resolvió el Recurso de Reposición confirmando en todas sus partes la recurrida Resolución #5410 del 16 de noviembre de 2023 por medio de la cual se ordenó la expropiación por vía administrativa RT-52144B […] 6.

Que a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se ordene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU, el pago a mi poderdante de las siguientes sumas de dinero como indemnización por la expropiación de su inmueble ubicado en la Kra. 77K #59-49 Sur de Bogotá por justo precio, así: AVALÚO DE INDEMNIZACIONES: A. DAÑO EMERGENTE 1. Avalúo Comercial del Inmueble………………………………………$2.173’536.500 2.

Notariado y Registro………………………………………………………$75’355.520 3. Desmontaje, Embalaje, Traslado y Montaje de Bienes Muebles…….$36’050.000 4. Suspensión de Servicios Públicos………………………………………….$585.330 5. Arrendamiento y/o Almacenamiento Provisional………………………………….$0 6. Impuesto Predial…………………………………………………………………… $0 7. Adecuación de Áreas Remanentes……………………………………………… $0 8.

Perjuicios Derivados de la Terminación de Contratos………………..$81’652.098 TOTAL AVALÚO DAÑO EMERGENTE…………………… $2.367’179.447 B. LUCRO CESANTE 1. Pérdida por utilidad de renta (Arrendamiento)………………………$156.576.695 2. Pérdida de utilidad por otras actividades económicas…………………………..$0 TOTAL AVALÚO LUCRO CESANTE…………………………..$156’578.695 C. AVALÚO DE INDEMNIZACIÓN TOTAL AVALÚO DE INDEMNIZACIÓN (DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE) $2.523’758.142 […]” (negrilla del texto). 2.

El magistrado sustanciador del proceso en primera instancia a través de auto de 22 de mayo de 2025 admitió la demanda y ordenó que se surtieran los trámites y notificaciones de ley. 3. La apoderada judicial de la entidad demandada presentó recurso de reposición contra el auto admisorio, al considerar que: i) operó la caducidad del medio de control; y ii) no se agotó el trámite de la conciliación extrajudicial.

II. PROVIDENCIA APELADA 4. El tribunal de primera instancia en auto de 23 de julio de 2025 resolvió: 3 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea “[…] Primero. REPONER la decisión contenida en el auto de 22 de mayo de 2025, que admitió la demanda. Segundo. RECHAZAR la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. […]” (negrilla del texto). 5.

Adujo que no operó la caducidad del medio de control porque la demanda se presentó dentro del término previsto en el literal d) del numeral 2. del “[…] artículo 162 (sic) […]” de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113. 6. Indicó que, según el numeral 1.4 del artículo 161 de la Ley 1437 y el artículo 92 de la Ley 2220 de 30 de junio de 20225, el trámite de la conciliación extrajudicial constituye un presupuesto de procedibilidad para presentar esta demanda, por cuanto se formularon pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho con contenido económico. 7.

Señaló que de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado6, los actos administrativos relacionados con expropiación por vía administrativa tienen un contenido económico consistente en el precio indemnizatorio y el reconocimiento de sumas de dinero por concepto de daño emergente y lucro cesante producto de dicha expropiación. 8.

Sostuvo que el demandante no acreditó el cumplimiento del referido requisito de procedibilidad y, por lo tanto, procedía el rechazo de plano de la demanda conforme con el artículo 92 de la Ley 2220 y la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado. III. RECURSO DE APELACIÓN 9. La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 23 de julio de 2025, por las siguientes razones: 10.

Manifestó que el tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta que intentó conciliar con el IDU dentro del trámite de expropiación administrativa, pero dicha solicitud fue rechazada mediante la Resolución núm. 5803 de 13 de diciembre de 20237, en la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 5410 de 16 de noviembre de 20238. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Modificado por el artículo 34 de la Ley de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 5 “[…] Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones […]”. 6 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 17 de junio de 2022. Radicación núm.: 50001-23-33-000-2018-00324-01. MP. Nubia Margoth Peña Garzón y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Providencia de 16 de marzo de 2012. Radicación núm.; 2010-00089-01. MP. María Elizabeth García González. 7 “[…] POR LA CUAL SE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA LA RESOLUCIÓN 5410 DEL 16 DE NOVIEMBRE DE 2023 POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA RT 52144B […]”. 8 “[…] POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA […]”. 4 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea 11.

Sostuvo que “[…] existe prueba documental de que la renuencia y la falta de conciliación dentro de los diferentes oficios allegados con la demanda inicial ante el IDU fue un impedimento para llegar a un acuerdo […]”. 12. Indicó que “[…] una imperativa legal no puede ser sujeto de conciliación, pues la normativa establece un procedimiento específico para hacer la enajenación voluntaria, y no puede por el hecho de presentarse el concepto del avaluó (sic) de las indemnizaciones decirse que al ser de contenido económico debía haberse agotado la conciliación, pues la presentación de dicho avaluó (sic) se hacían para revisar la competencia del juez y hacer un abrebocas de lo que se pretende perseguir en el proceso, sin embargo se reconoce que es decisión exclusiva del juez reconocer un valor equitativo para las partes […]”. 13.

Alegó que el a quo incurrió en una decisión ultra petita al rechazar la demanda por no acreditarse el trámite de la conciliación extrajudicial, por cuanto el IDU en el recurso de reposición presentado contra el auto que admitió la demanda, únicamente solicitó que se declarara la caducidad del medio de control. IV. TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN 14.

El magistrado sustanciador en primera instancia mediante proveído de 14 de agosto de 2025 concedió el recurso de apelación y remitió el expediente al Consejo de Estado. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia y oportunidad 15. Esta Sala de Decisión en virtud de lo previsto en el literal g)9 del numeral 2. del artículo 12510 de la Ley 1437 y en el numeral 1.11 del artículo 24312 ibidem, es competente para resolver el recurso de apelación presentado contra el auto de 23 de julio de 2025. 16.

El auto objeto de impugnación fue notificado mediante estado el 28 de julio de 202513, por lo que el recurso de apelación instaurado el 30 del mismo mes y año14, fue presentado oportunamente15. 9 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. […]”. 10 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080. 11 “[…] Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 1.

El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]”. 12 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 13 Cfr. Índice 29 del expediente digital de primera instancia. 14 Cfr. Índice 30 del expediente digital de primera instancia. 15 De acuerdo con lo establecido en el numeral 3. del artículo 244 de la Ley 1437, cuando la decisión es notificada mediante estado, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. 5 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea V.2.

Caso concreto 17. Corresponde determinar si había lugar o no a rechazar la demanda por no haberse agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Como consecuencia de lo anterior, si se confirma, modifica o revoca el auto de 23 de julio de 2025. 18. En el auto impugnado se rechazó la demanda por cuanto los actos demandados son de contenido económico y, por lo tanto, el demandante debía agotar el trámite de la conciliación extrajudicial. 19.

La apoderada judicial del demandante apeló la anterior decisión, al estimar que: i) intentó conciliar con el IDU dentro de la actuación administrativa; ii) el a quo incurrió en una decisión ultra petita, en razón a que en el recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda no alegó la falta del mencionado requisito de procedibilidad; y iii) las sumas de dinero reclamadas por concepto de indemnización lo que permiten es establecer la competencia del juez del conocimiento del asunto. 20.

Para efectos de resolver, según lo disponen el numeral 1. del artículo 161 de la Ley 1437 y el artículo 92 de la Ley 2220, la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales, siempre y cuando el asunto debatido sea conciliable. 21.

El artículo 89 de la Ley 2220 establece que serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley. 22. De igual manera, el anotado artículo 89 prevé que “[…] Cuando medie acto administrativo de carácter particular, podrá conciliarse sobre los efectos económicos del mismo […]”. 23.

El artículo 92 ibidem dispone que “[…] La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. […]”. 24. Con sustento en las normas mencionadas en precedencia, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en aquellos asuntos que no se encuentren expresamente prohibidos por la ley y su inobservancia conduce al rechazo de la demanda. 25.

Además, en cuanto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho requisito de procedibilidad es obligatorio cuando estén en discusión los efectos económicos del acto demandado16. 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 30 de abril de 2026. Radicación núm. 25000-23-41-000-2026-00263-01.

C.P. Carlos Fernando Mantilla Navarro y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 16 de marzo de 2023. Radicación núm. 25000-23-41-000- 2022-00072-01 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 6 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea 26. En el sub lite se pretende la nulidad parcial de la Resolución 5410 de 2023 y la nulidad de la Resolución 5803 de 2023, por medio de las cuales el IDU ordenó la expropiación por vía administrativa de un inmueble y fijó el valor del precio indemnizatorio en la suma de mil quinientos cincuenta y cuatro millones setecientos treinta mil cincuenta y cinco pesos ($1.554.730.055). 27.

Como restablecimiento del derecho se solicitó el reconocimiento de la “[…] indemnización por la expropiación de su inmueble […]”, por la suma de dos mil quinientos veintitrés millones setecientos cincuenta y ocho mil ciento cuarenta y dos pesos ($2.523.758.142). 28. Así las cosas, el demandante a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho controvierte actos administrativos con contenido económico, por lo que, según las normas y jurisprudencia citadas supra, era obligatorio agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 29.

En ese sentido se ha pronunciado esta Sección al indicar que: “[…] en los procesos en los cuales se controvierten actos administrativos relacionados con la expropiación por vía administrativa y, en particular, con el precio indemnizatorio reconocido, la controversia reviste un contenido eminentemente económico en tanto se dirige a cuestionar o modificar el valor de una compensación patrimonial derivada de la transferencia forzada del derecho de propiedad. 61.

Conforme al referido criterio jurisprudencial este tipo de controversias son conciliables, en la medida en que involucran derechos de carácter patrimonial susceptibles de transacción, desistimiento o arreglo directo entre las partes. […]”17. (Negrilla fuera del texto). 30. Por consiguiente, en consideración a que en el presente asunto no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, se configuró la causal de rechazo prevista en el artículo 92 de la Ley 2220. 31.

En cuanto al argumento del apelante según el cual intentó conciliar con la entidad demandada dentro de la actuación administrativa, se precisa que el agotamiento del trámite de la conciliación extrajudicial debe llevarse a cabo de acuerdo con lo señalado en la ley. 32. De conformidad con el artículo 95 de la Ley 2220 “[…] Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo serán adelantadas ante los agentes del Ministerio Público, de acuerdo con las reglas de reparto que defina el Procurador General de la Nación, las cuales no estarán sujetas, necesariamente, al factor de competencia territorial definido para los jueces de conocimiento y deberán brindar garantías de reparto equitativo de la carga y 17 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de abril de 2026. Radicación núm.: 25000-23-41-000-2017-00199-02. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de febrero de 2026. Radicación núm. 25000-23-41-000-2017-00698-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón;

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de mayo de 2024. Radicación núm. 05001-23-31-000-2012-00175-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 21 de mayo de 2015. Radicación núm. 25000-23-41-000-2018-00690-01.

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea asegurar la imparcialidad y neutralidad frente al asunto de conciliación […]” (negrilla fuera del texto). 33. Por lo tanto, la propuesta de conciliación realizada por el demandante dentro de la actuación administrativa no cumple con los requisitos legales para entender acreditado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, puesto que, por expresa disposición legal esta debe tramitarse ante un agente del Ministerio Público. 34.

El recurrente señaló que debe revocarse el auto impugnado porque el tribunal de primera instancia incurrió en una decisión ultra petita, toda vez que el IDU en el recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda no argumentó el incumplimiento de la conciliación extrajudicial. 35. Al respecto, se evidencia que, contrario a lo afirmado por el demandante, en el referido recurso de reposición se señaló que: “[…] en este caso no se agoto (sic) el requisito de procedibilidad solicitando conciliacion (sic) prejudicial, antes de acudir a la Jurisdiccion (sic) Contenciosa […]”. 36.

Adicionalmente, esta Corporación ha precisado que, “[…] la determinación de los requisitos y anexos que deben cumplirse con la presentación de una demanda, así como la consecuencia procesal de su inobservancia, es un asunto de competencia del legislador […] de manera que al momento de estudiar la admisibilidad de una demanda el Juez debe ajustar su raciocinio a los parámetros que señalen tales normas […]”18. 37.

Por lo tanto, aún en el evento de que en el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda no se hubiera alegado la ausencia del trámite de la conciliación extrajudicial, el a quo estaba facultado para rechazar la demanda por ser este un presupuesto procesal previsto en la ley y de obligatorio cumplimiento. 38. Finalmente, respecto del argumento atinente a que las sumas de dinero reclamadas por concepto de indemnización únicamente son relevantes para establecer la competencia del juez que debe conocer del asunto, se reitera que, conforme con las normas y jurisprudencia citadas en precedencia, el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial es obligatorio cuando se pretende la nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos administrativos con contenido económico, como es el caso de los que ordenan una expropiación por vía administrativa y fijan el correspondiente precio indemnizatorio. 39.

Por lo expresado, se confirmará el auto de 23 de julio de 2025. 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia de 24 de septiembre de 2012. Radicación núm. 50001-23-31-000-2011-00586-01(44050). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Auto de Sala de 23 de noviembre de 2023. Radicación núm. 25000-23-41-000-2016-00278-02. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 8 Radicación núm.: 25000-23-41-000-2025-00328-01 Demandante: Édgar René Urrea Urrea En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 23 de julio de 2025.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.