Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 Demandante: ALFRANIO JOSÉ PALOMINO CADENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Tema: Tutela contra providencia judicial – Defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente – Ampara SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Alfranio José Palomino Cadena, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 7 de diciembre de 2022, el señor Alfranio José Palomino Cadena, a través de apoderada, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial y de seguridad jurídica.
Las referidas garantías las estimó vulneradas por la autoridad judicial en mención con la sentencia de segunda instancia de 8 de octubre de 20201, que confirmó la decisión del Juzgado Octavo (8.º) Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, que había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, identificada con el radicado N.º 50001-33-33-008-2019-00131- 00/012. 1 Notificada en debida forma, luego de que se declarara una nulidad procesal, el 12 de agosto de 2022. 2 Se destaca que, según el material probatorio que se aportó con la solicitud de amparo, la sentencia de primera instancia se profirió en audiencia inicial concentrada, junto con el proceso N.º Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones “1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales invocados y que están siendo vulnerados por el H. Tribunal Administrativo del Meta, al proferir la sentencia de fecha 8 de octubre de 2020 en virtud de la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en lo relativo al reconocimiento y pago del subsidio familiar que debió devengar el actor en su asignación salarial mensual con fundamento en las disposiciones del artículo 11 del decreto 1794 de 2000. 2.
Que como consecuencia de la tutela de los derechos fundamentales invocados se declare la NULIDAD de la sentencia en mención, en cuanto negó el reconocimiento del subsidio familiar en la cuantía establecida en el artículo 11 del decreto 1794 de 2000. 3. Que una vez declarada la nulidad solicitada, se ordene a la autoridad judicial accionada, Tribunal Administrativo del Meta, a que profiera nueva sentencia en la declare lo establece el artículo 11 del decreto 1794 de 2000 desde la fecha en que el actor consolidó el derecho objetivo de reconocimiento de tal prestación. 4.
Que se advierta a las entidades tuteladas, sobre las consecuencias que conlleva el incumplimiento de la providencia que su Despacho profiera”. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los supuestos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: • El señor Alfranio José Palomino Cadena estuvo vinculado como soldado profesional en el Ejército Nacional, oportunidad en la que se le reconoció un subsidio familiar con fundamento en el Decreto 1161 de 20143. • En la actualidad, el señor Palomino percibe una asignación de retiro, la cual se le concedió mediante la Resolución N.º 3819 de 10 de mayo del 20174. • Por su parte, se resaltó que el señor Palomino y su compañera permanente conviven desde el año 2004, como se da cuenta en el acto administrativo 20183112240961-MDN-CGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 con fecha 16 de noviembre de 20185. 5001-33-33-008-2019-00170-00/01.
Sin embargo, se advierte que el fallo de segundo grado, que hoy se controvierte, fue emitido de forma independiente y a través de providencia escrita. 3 Con la Orden Administrativa de Personal N.º 1699 del 30 de junio de 2015 y en un porcentaje del 25%. 4 Al entonces SLP Alfranio José Palomino Cadena le fue reconocida una asignación de retiro a partir del 30 de junio de 2017; en cuantía del 70% del salario mensual adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad (artículo 16 del Decreto 4433 de 2004) y el 25% del subsidio familiar devengado en actividad, como lo dispone el artículo 5 del Decreto 1161 de 2014. 5 El 27 de febrero de 2009 el señor Palomino y la Señora Rosa Elvira Sánchez Moreno declararon la existencia de su unión marital, a través de escritura pública No. 840.
Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Señaló que el 8 de junio de 2017, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la nulidad del Decreto 3770 de 20096 con efectos ex tunc7. • El 28 de septiembre de 2018, el señor Palomino Cadena solicitó al Ejército Nacional el reconocimiento del subsidio familiar, según el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000; pero esta petición le fue negada el 16 de noviembre del 2018. • Por todo lo anterior, refirió que presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo negativo, asunto que le correspondió al Juzgado Octavo (8.º) Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, autoridad que el 28 de noviembre de 2019 negó lo pretendido, al considerar que: “(…) resultaría procedente considerar en principio que el demandante como soldado profesional, con unión marital de hecho entre compañeros permanentes, tendría derecho a percibir subsidio familiar como prestación social en servicio activo, desde la fecha en que la demanda en la escritura pública 840 del 27 de febrero de 2009, esto es desde el 16 de noviembre 2004, sin embargo, no se encuentra acreditado en el expediente, el cumplimiento del presupuesto de información o reporte del cambio del estado civil a la entidad demandada conforme lo requiere el inciso 2 del artículo 11 de la ley 1794 de 2000, (…)”.
(Destacado por la Sala) • El 8 de octubre de 2020, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó lo dispuesto por el a quo, con los mismos argumentos del juez de primer grado. Al respecto destacó: “Es del caso resaltar que entre el -27 de febrero de 2009- fecha en la que el demandante y su compañera permanente declararon la existencia de la unión marital de hecho y la fecha de entrada en vigencia del Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, transcurrieron aproximadamente siete meses, plazo en el cual bien pudo la parte actora haber informado a la entidad sobre el cambio de su estado civil, a efectos que le reconocieran dicha prestación; pues es claro que el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, le imponía el deber al beneficiario, de poner en conocimiento de la entidad el cambio del estado civil.
( ) La Sala pone de presente que la parte demandante, no hizo ningún esfuerzo probatorio para acreditar la fecha en la cual había enterado a la entidad sobre su estado civil, requisito indispensable para obtener la prestación, (…)” (Destacado por la Sala) 6 “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 8 de junio de 2017, expediente N.º 11001-03-25-000-2010-00065-00, M.P. César Palomino Cortés. Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • La providencia que puso fin al proceso fue notificada en debida forma, luego de que se declarara una nulidad procesal, el 12 de agosto de 2022 y la acción de tutela de la referencia fue radicada el 7 de diciembre de 2022. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo al no aplicar el Decreto 1794 de 2000 en la resolución de su caso, así como un desconocimiento del precedente, al desatender lo dispuesto en la sentencia dictada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 8 de junio de 20178, la cual declaró “con efectos ex tunc, la nulidad total del Decreto 3770 de 2009, “por el cual se deroga el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Gobierno Nacional”.
Lo anterior, con fundamento en que la autoridad judicial accionada no interpretó de manera sistemática las normas que regulan el caso concreto, en concordancia con la sentencia proferida el 8 de junio de 2017 “(…), lo que conllevó a que el ad quem diera validez a la aplicación de una norma que pese a estar vigente no es la que regula el caso en concreto y por ende no es la aplicable a la situación concreta del accionante.
Con todo lo expuesto se concluye que la norma que reguló el caso del accionante es el artículo 11 del decreto 1794 de 2000”. 1.5. Trámite de la acción de tutela Con auto de 12 de diciembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo del Meta. En calidad de terceros con eventual interés en las resultas del proceso, se dispuso la vinculación del Juzgado Octavo (8.º) Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y del Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.
Finalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado, y se reconoció personería a la abogada Carmen Ligia Gómez López, como apoderada del extremo accionante. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, no se presentaron informes. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 8 de junio de 2017, expediente N.º 11001-03-25-000-2010-00065-00, M.P. César Palomino Cortés. Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la secretaria del Juzgado Octavo (8.º) Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio remitió copia digital del expediente N.º 50001-33-33-008- 2019-00131-00/01. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Alfranio José Palomino Cadena, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia de 8 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por presuntamente incurrir en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11. 9 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica.
Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 11 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia y a los principios de prevalencia del derecho sustancial y seguridad jurídica.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de las garantías alegadas por el accionante, en tanto que a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal.
En este orden de ideas, resulta pertinente destacar que la parte actora expuso las razones por las cuales consideró que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un vicio judicial, al negar el reconocimiento del subsidio familiar al dar prelación a un requisito formal -informar sobre el cambio de estado civil- sobre el sustancial -variación del estado civil-, lo que a su juicio tiene la virtualidad de modificar la decisión controvertida. 2.4.2.
La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia reprochada fue dictada el 8 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Meta, notificada en debida forma, luego de que se declarara una nulidad procesal, el 12 de agosto de 2022 y la solicitud de amparo se presentó el 7 de diciembre de 12 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022, razón por la cual, sin que sea necesario establecer la fecha de notificación y de ejecutoria de la referida decisión, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, es decir, antes de transcurridos 6 meses.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el proveído que se cuestiona es el proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual confirmó la decisión de primer grado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que negó las pretensiones, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario y los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.5.
Generalidades de los defectos alegados 2.5.1. La Corte Constitucional15, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”16. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 16 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras.
Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente17 o porque ha sido derogada18, es inexistente19, inexequible20 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador21. b) No se hace una interpretación razonable de la norma22. c) La disposición aplicada es regresiva23 o contraria a la Constitución24. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición25. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma26. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 2.5.2.
Referente al desconocimiento del precedente, resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sintetiza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentido…”.27 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos28 explicó que el 17 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 22 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 28 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.
Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.6.
Caso concreto 2.6.1. La parte actora consideró que el Tribunal Administrativo del Meta vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial y seguridad jurídica, al incurrir en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente en el fallo de 8 de octubre de 2020.
Lo anterior, por cuanto la autoridad reprochada desconoció que la Nación – Ministerio de Defensa Nacional- Ejército Nacional debió acceder a reliquidar y ajustar el subsidio familiar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, porque convive con su compañera permanente desde el año 2004 y en el año 2009 declararon su unión marital a través de escritura pública, esto es, en vigencia de la referida norma, comoquiera que esta cobró efectos legales nuevamente a partir de la sentencia del 8 de junio de 2017 del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del Decreto 3770 de 2009 con efectos ex tunc. 2.6.2.
En este punto del debate, se precisa que el estudio de los defectos se hará de forma conjunta, al contener un fundamento similar, en el entendido de que con ambos se busca la implementación del Decreto 1794 de 2000. Aclarado ello, se recuerda que la judicatura censurada puso de presente que: “[N]o desconoc[ía] que en virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 3770 de 2009, el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000 recobra vigencia hasta el 30 de junio de 2014, día anterior a la entrada de vigencia del Decreto 1163 del 1 de julio de 2014, por lo que resultaría procedente en principio considerar que el demandante tendría derecho a percibir subsidio familiar como prestación social en servicio activo, con fundamento en dicha disposición. Así mismo, le asiste razón a la apoderada de la parte demandante, que para la fecha en la cual el demandante y su compañera permanente declararon la existencia de la unión marital mediante la escritura pública No. 840 del 27 de febrero de 2009, estaba vigente el artículo 11 de Decreto Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1794 de 2000; sin embargo, no se encuentra acreditado en el plenario que en dicha data el demandante haya solicitado el reconocimiento de esa prestación. Ahora, la parte demandante tampoco acreditó la fecha en la cual informó a la entidad el cambio del estado civil a efectos de obtener el pago de la prestación social –subsidio familiar- pues de acuerdo con lo señalado en el acto administrativo demandado, la prestación se reconoció mediante la orden administrativa de personal No. 1699 del 30 de junio de 015, con novedad fiscal de fecha 18 de abril de 2015, lo que hace suponer que, desde esa fecha, el demandante informó el cambio de estado civil en la entidad.”.
(Destacado por la Sala). En este orden ideas el tribunal aseguró que el Decreto 3770 de 2009 fue declarado nulo con la sentencia de 8 de junio de 2017 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con efectos ex tunc. No obstante, adujo que, debido a que la pretensión del demandante consistía en que le fuera reliquidado el subsidio de acuerdo con lo señalado en la norma ejusdem, porque a su juicio era la que le regulaba su situación jurídica, era necesario que, para la consolidación del referido derecho, además de que se efectuara el matrimonio o la unión marital de hecho, tenía que cumplir el requisito sine qua non de informar al comando el cambio del estado civil o, elevar una reclamación de la prestación como lo indica el parágrafo 2.° del artículo1° del Decreto 1161 de 2014.29 En ese sentido, resaltó que, aun cuando el tutelante “y su compañera permanente declararon la existencia de la unión marital mediante la escritura pública No. 840 del 27 de febrero de 2009, [cuando] estaba vigente el artículo 11 de Decreto 1794 de 2000”, lo cierto es que no informó sobre su cambio de estado civil.
Luego, destacó que transcurrieron aproximadamente siete meses desde que declararon la existencia de la unión marital de hecho y la fecha de entrada en vigencia del Decreto 3770 del 30 de septiembre de 2009, “plazo en el cual bien pudo la parte actora haber informado a la entidad sobre el cambio de su estado civil, a efectos 29 “Artículo 1º.
Subsidio Familiar para soldados profesionales e infantes de marina profesionales. Créase, a partir del 1° de julio del 2014, para los soldados profesionales e infantes de marina profesionales de las Fuerzas Militares en servicio activo, que no perciben el subsidio familiar regulado en los decretos 1794 de 2000 y 3770 de 2009, un subsidio familiar que se liquidará y reconocerá mensualmente sobre su asignación básica, así: a. Para los soldados profesionales e infantes de marina profesionales casados o con unión marital de hecho vigente, tendrán derecho a percibir por subsidio familiar el veinte por ciento (20%) de la asignación básica por la cónyuge o compañera permanente, más los porcentajes a que se pueda tener derecho por los hijos conforme al literal c. de este artículo.
(…) Parágrafo 2. Para los efectos previstos en este artículo los soldados profesionales e infantes de marina profesionales de las Fuerzas Militares a partir del 01 de Julio de 2014, podrán elevar al Comando de Fuerza la solicitud de reconocimiento del subsidio familiar previsto en el presente decreto, y el reconocimiento tendrá efectos fiscales a partir de la fecha de presentación de la solicitud de que trata el presente parágrafo, siempre y cuando cumplan con los requisitos para su reconocimiento y pago.” Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que le reconocieran dicha prestación; pues es claro que el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, le imponía el deber al beneficiario, de poner en conocimiento de la entidad el cambio del estado civil”.
Finalmente, advirtió que tampoco era posible acceder a lo pretendido, habida cuenta que no es viable percibir el subsidio familiar bajo los parámetros del Decreto 1794 de 2000, teniendo en cuenta que tal beneficio le fue reconocido con fundamento en el Decreto 1161 de 2014. 2.6.3. Al analizar lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Meta, esta Colegiatura advierte la configuración del defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente planteado en la solicitud de tutela formulada por el actor.
En consonancia con el criterio de esta Sala30, reiterado el 7 de abril de 202231 y 28 de julio de 202232, que señala que la autoridad censurada omitió lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, comoquiera que para el momento en que resolvió la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (8 de octubre de 2022) ya se había declarado la nulidad del Decreto 3770 de 2009, en consecuencia, el Decreto 1794 de 2000 nuevamente hacía parte del ordenamiento jurídico y, en ese orden, el día en que el señor Palomino formalizó su unión marital de hecho coincide con la vigencia de esta última norma.
Que el accionante no hubiese reportado su nuevo estado civil antes del 24 de junio de 2014, cuando entró a regir el Decreto 1161 de 2014, requisito de orden formal contenido en el inciso 2.° del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, deviene llanamente de la inexistencia en la vida jurídica de tal norma, razón suficiente para que durante el término de su derogatoria no fuera posible exigir su cumplimiento.
Ahora, no puede perderse de vista que con la ejecutoriada la sentencia de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 8 de junio de 2017, se daba por hecho la nulidad del Decreto 3770 de 2009, supuesto a partir del cual el tutelante nuevamente se encontraba habilitado para presentar su petición, máxime porque el requisito principal, de orden sustancial, consistente en la variación de su estado civil, ocurrió el 27 de febrero de 2009, cuando el demandante y su compañera permanente declararon la existencia de la unión marital de hecho a través de escritura pública. 30 Tesis de la Sección Quinta.
Ver Sentencia de 27 de octubre de 2021, expediente 11001-03-15- 000-2021-04441-01. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de abril de 2022, expediente N°. 11001-03-15-000-2021-07051-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 28 de julio de 2022, expediente N°. 11001-03-15-000-2021-03285-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, no puede pasarse por alto que en el artículo 11 del Decreto 1794 de 2000, la exigencia principal, a partir de la cual se puede reclamar el derecho al subsidio familiar, radica en que se constituya una sociedad conyugal o una sociedad patrimonial en el caso de las uniones maritales de hecho, presupuesto sin el cual no es posible en ningún momento ni bajo ninguna normativa acceder al reconocimiento del beneficio comentado.
La información o el reporte del cambio en el estado civil es la formalidad requerida para conseguir la materialización del derecho, lo cual no le resta virtualidad al hecho de que el accionante satisfizo el requisito sustancial y que, al encontrase derogado el Decreto 1794 de 2000, no le era exigible su acatamiento y que solo con posterioridad a la nulidad declarada por el Consejo de Estado, el accionante contaba nuevamente con los elementos para hacer efectivo su derecho.
Por su parte, resulta importante destacar que si bien el demandante no controvirtió el argumento de la autoridad judicial accionada que se refiere a la oportunidad para acreditar el cumplimiento de los requisitos, la Sala destaca que el presupuesto sustancial se cumplió cuando aún estaba vigente el Decreto 1794 de 2000, donde cabe resaltar que esta Sección no advierte que la norma exija una comunicación inmediata a la entidad, como lo quiso hacer ver el tribunal accionado, ya que el artículo 11 ídem solo establece el momento “a partir” de cuándo es exigible el derecho y no un plazo perentorio para la comunicación del cumplimiento de las condiciones, cuyo último presupuesto, se reitera, es una estipulación de carácter formal que no tiene la facultad de hacer nugatorio la posibilidad de acceso a una garantía concedida legalmente, como ya lo ha expuesto esta Sala en los casos ya relacionados.
En ese sentido, en el antecedente de la Sala de 7 de abril de 2022, se concluyó: “Para finalizar es importante resaltar que no se le puede exigir al actor que declarara ante las autoridades militares su unión marital de hecho tan pronto esta fue conformada, sobre la base de considerar que para la fecha en que esta se reconoció (2011) no existía el subsidio familiar, por la derogación expresa que realizó el Decreto 1794 de 2000.
Por ende, para ese momento era innecesario que el actor declarara su vínculo familiar. De ese modo, para la Sala es razonable que esta situación se pusiera de presente solo hasta el año 2014, fecha en la que se creó nuevamente el subsidio familiar para soldados profesionales por el Decreto 1161 de 2014. En consecuencia, el fallo censurado mediante esta tutela incurrió en el defecto sustantivo propuesto, porque realizó una indebida interpretación de la norma cuya reviviscencia fue declarada por la Sección Segunda de esta Corporación. Lo anterior al exigir una solicitud de reconocimiento en el periodo en el que esta disposición no estaba produciendo efectos jurídicos.
En suma, el defecto sustancial invocado por la parte accionante se configura desde dos puntos de vista; por un lado, por cuanto para la resolución del caso, la autoridad judicial accionada empleó normas que no tenían cabida, dado que su análisis se circunscribió a referir que la persona ya recibía la prestación en virtud del Decreto 1161 de 24 de junio de 2014 sin estudiar que su unión marital de hecho estaba vigente desde el 3 de junio de 2011 y fue declarada ante la autoridades militares el Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 de mayo de 2014.
Por otro lado, como consecuencia de la anterior situación, omitió aplicar las normas que efectivamente eran las llamadas a resolver el conflicto, en consonancia con lo resuelto por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el fallo pluricitado”. Finalmente, resulta pertinente recordar que este caso también se sustentó en un defecto por desconocimiento del precedente, básicamente por desatender la sentencia de 8 de junio de 2017, de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cual trae consigo “la regla hermenéutica que rige en materia de derechos sociales, in dubio pro justitia socialis, e interpretar las normas a favor de los soldados profesionales, por cuanto que al serle aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el “bienestar”, esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad”.
Luego, una interpretación que propende un término perentorio para exigir el derecho, no se acompasa con lo dispuesto por el máximo órgano en la materia, ni mucho menos con la tesis de esta Sección que busca, en asuntos como el presente, la primacía del derecho sustancial sobre el formal. De conformidad con lo referido, esta Sala de Decisión concederá el amparo predicado, habida cuenta que encontró configurado los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente planteado por la parte accionante, en la sentencia de 8 de octubre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta. 2.7.
Conclusión Con base en lo expuesto, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como a los principios de prevalencia del derecho sustancial y seguridad jurídica del señor Alfranio José Palomino Cadena, en consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia de 8 de octubre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, para que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de reemplazo dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.° 50001-33-33-008-2019-00131- 00/01, en la que acate los argumentos señalados en la parte considerativa de este proveído. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia y a los principios de Demandante: Alfranio José Palomino Cadena Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2022-06534-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevalencia del derecho sustancial y seguridad jurídica del señor Alfranio José Palomino Cadena.
En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 8 de octubre de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, para que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una sentencia de reemplazo dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado N.° 50001-33-33-008-2019-00131-00/01, en la cual atienda los argumentos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.