1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad Radicación 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Demandada DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Temas Medida cautelar.
Suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Requisitos generales de procedibilidad. Requisitos específicos de procedibilidad. Estampilla pro- desarrollo de la Institución Universitaria de Envigado. AUTO INTERLOCUTORIO La Sección decide los recursos de apelación1 interpuestos por la Gobernación de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia, quienes integran la parte demandada, contra el auto del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y la expresión «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Asamblea Departamental de Antioquia profirió la ordenanza 048 del 17 de octubre de 20252, que reguló, entre otros tributos, la estampilla pro-desarrollo de la Institución Universitaria de Envigado. En concreto, en los artículos 325 y 331, dispuso lo siguiente (se subrayan los apartes acusados):
ARTÍCULO 325. HECHO GENERADOR. Toda cuenta u orden de pago a favor de persona natural y/o jurídica, cualquier tipo de asociación, sucesiones ilíquidas, entes sin personería jurídica, que efectúe el departamento, sus entidades descentralizadas y entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia, provenientes de actos tales como contratos, pedidos o facturas. […]
ARTÍCULO 331. AGENTES DE RETENCIÓN. El Departamento, las entidades descentralizadas del Departamento en Antioquia y las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia, actuarán como agentes de retención ante los sujetos pasivos de la estampilla, cuando realicen el hecho generador. La Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín) presentó la demanda de la referencia, en la que pretende la nulidad de las expresiones subrayadas en la anterior transcripción. 1 Ingresó al despacho por primera vez el 31 de julio de 2026.
Cfr. Samai, índice 3. 2 Este acto administrativo se puede consultar en línea, a través del siguiente enlace: https://www.antioquia.gov.co/images/ordenanzas/2025/Ordenanza%2048%20de%202025.pdf Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Solicitud de medida cautelar La demandante solicitó, en escrito separado de la demanda, la suspensión provisional de las expresiones subrayadas de las anteriores transcripciones de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia, con base en los siguientes argumentos: Aseveró que la medida cautelar es procedente, en tanto el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 solo exige una confrontación normativa preliminar, para demostrar la ilegalidad de las disposiciones acusadas.
Indicó que fueron violados los principios de reserva de ley y de taxatividad, dado que la Asamblea Departamental de Antioquia usurpó funciones legislativas, pues modificó el hecho generador dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013. Sustentó lo anterior en que dicha norma facultó el gravamen exclusivamente sobre «La contratación que realicen las entidades públicas del orden departamental», lo cual excluye a la Nación y entidades del orden nacional.
Reprochó que el artículo 325 del acto acusado reemplazó el criterio orgánico de la ley por uno territorial, para incluir ilegalmente a las entidades del orden nacional. Sostuvo que lo anterior evidencia una falta de competencia y defrauda la confianza legítima de los afectados. De otro lado, alegó el desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, el cual, en un fallo en contra de la Asamblea Departamental de Sucre3, señaló que no es posible incluir en el hecho generador a las entidades del orden nacional, pues solo se autorizó gravar los documentos de funcionarios departamentales.
De igual modo, consideró violado el precedente fijado frente al departamento de Boyacá4, en el que se determinó que no es posible que las autoridades locales alteren elementos del tributo. Finalmente, indicó que existe un perjuicio irremediable. Aclaró que, aunque en el medio de control de simple nulidad no se exige este requisito, existe el deber de resguardar el patrimonio público y la legalidad en abstracto.
De este modo, planteó que las disposiciones acusadas afectan el patrimonio público destinado a la educación superior, pues expone a la Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín) a recortar su presupuesto de contratación misional, en tanto que serían desviados recursos ilegalmente a una institución universitaria local y obligaría a implementar un software para presentar declaraciones tributarias ante el departamento.
Oposiciones a la solicitud de medida cautelar La Gobernación de Antioquia se opuso a la solicitud de medida cautelar, para lo cual realizó una exposición sobre el contenido de las disposiciones acusadas, explicó los requisitos de procedibilidad de la suspensión provisional de los artículos 229 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y destacó la jurisprudencia que consideró aplicable5. 3 Sentencia del 20 de junio de 2019, exp. 23258. 4 Sentencia del 16 de septiembre de 2011, exp. 17655. 5 En concreto, citó al auto del 7 de mayo de 2018, exp. 11001-03-24-000-2016-00291-00, M.P. María Elizabeth García González.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que la Ley 1614 de 2013 crea la estampilla pro desarrollo de la Institución Universitaria de Envigado en su artículo 1, autoriza a la Asamblea Departamental de Antioquia para ordenar su emisión en el artículo 2, prevé la destinación en el artículo 3, fija el monto máximo en el artículo 4, faculta la definición de los elementos constitutivos del gravamen como el hecho gravable y la base imponible en el artículo 5 y autoriza a los concejos municipales para adoptar su uso en el artículo 6.
Resaltó que el artículo 7 expresamente autorizó al departamento para recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla en las actividades que se deban realizar, entre otras, en las «entidades del orden nacional que funcionen en el departamento de Antioquia». De igual modo, el artículo 8 previó que la obligación de adherir y anular la estampilla quedará a cargo de los servidores públicos del «orden departamental, municipal y nacional con asiento en el departamento de Antioquia, que intervengan en los hechos, actos administrativos u objetos del gravamen».
Con fundamento en lo anterior, aseveró que fue el propio legislador quien vinculó a las entidades del orden nacional dentro de este tributo. Concluyó que la Asamblea Departamental de Antioquia no inventó dicha carga en la ordenanza 048 de 2025, sino que actuó en estricta congruencia con la ley y con el artículo 338 de la Constitución Política.
Manifestó que los argumentos planteados por la demandante deben resolverse en la sentencia que decida el asunto de fondo, pues se requiere absolver tres puntos, que son: i) si la expresión sobre las entidades del orden nacional surge del sistema integral de retención, declaración y pago del gravamen; ii) si las entidades nacionales son consideradas sujetos pasivos, agentes de retención o entidades intervinientes a la luz de los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013; y iii) si la carga económica del tributo recae sobre la parte demandante o sobre la persona natural o jurídica que contrate con ella.
Afirmó que esas inquietudes demuestran una tensión interpretativa de alta complejidad entre los artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013 que impide definir la ilicitud prima facie. Argumentó que la parte demandante alegó sufrir un perjuicio cierto e irreversible sin aportar prueba sumaria que lo acredite, y pese a tratarse de un proceso de simple nulidad.
Informó que hasta la fecha de presentación del escrito no existe prueba de que el departamento de Antioquia haya iniciado cobros, fiscalizaciones o sanciones en su contra. Finalmente, indicó que las providencias invocadas en la solicitud de medida cautelar6 no constituyen un precedente, porque el artículo 3 de la Ley 645 de 2001 (que reguló la estampilla pro-hospitales universitarios) no contempló a las entidades del orden nacional.
En cambio, consideró que la sentencia del 2 de mayo de 20197 sí es un precedente vinculante, en tanto que consideró que las disposiciones analizadas en ese caso con relación a la estampilla pro-Universidad Central del Valle del Cauca, sí contaban con autorización expresa de la Ley 1510 de 2012 para imponer el uso obligatorio de la estampilla en los institutos descentralizados y las entidades del orden nacional que funcionen en el Valle del Cauca. 6 En concreto se refirió a la sentencia del 2 de mayo de 2019, exp. 23258, M.P. Milton Chaves García. 7 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Asamblea Departamental de Antioquia también se opuso a la medida cautelar, pues consideró que no se demostró la evidente violación de una norma superior, como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, ni se desvirtuó la presunción de legalidad.
Manifestó que la Ley 1614 de 2013 no fijó de manera taxativa los supuestos para el recaudo de la estampilla, por lo que esa conclusión corresponde a un ejercicio hermenéutico de la demandante. En consecuencia, afirmó que aceptar dicha postura exige un análisis sistemático de las disposiciones, de las competencias territoriales y del alcance de la autorización otorgada a la asamblea departamental, debate propio de la sentencia que decida el litigio de fondo.
Luego, transcribió los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los cuales facultan al departamento de Antioquia para recaudar el gravamen e imponen el deber de adherir la estampilla a los servidores públicos con asiento en la jurisdicción que intervengan en los hechos o actos administrativos objetos del gravamen, incluidos los del orden nacional.
Objetó los precedentes judiciales invocados por el demandante, pues estimó que determinar la aplicabilidad de otras decisiones exige valorar el contenido específico de cada caso, los cargos estudiados y las razones que sustentaron las providencias, labor que excede el objeto y la naturaleza sumaria de una medida cautelar. Auto apelado La magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, en auto del 22 de junio de 2026, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y de la expresión «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem, por los siguientes motivos: Indicó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la medida cautelar, en tanto que está probado que i) se tramita un proceso declarativo, ii) existe una petición debidamente sustentada, iii) la medida es necesaria para proteger el objeto procesal, dado que la ordenanza surte efectos jurídicos actuales y iv) la cautela guarda relación directa con las pretensiones de nulidad.
En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, determinó que el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 consagró como hechos gravables únicamente la contratación, la emisión de documentos y las novedades de personal correspondientes al nivel departamental. Aclaró que los artículos invocados por la defensa regulan las actividades y la obligación de adherir la estampilla para las entidades nacionales con asiento territorial, pero en ningún momento autorizan gravar los contratos celebrados por estas autoridades.
Con lo anterior, concluyó que el análisis preliminar de legalidad impone acceder a la cautela solicitada, sin que ello represente un estudio de fondo del litigio. De otro lado, desestimó los argumentos de las demandadas, relacionados con la falta de prueba sumaria del perjuicio y la ausencia de actuaciones administrativas de cobro, en tanto que no es un requisito aplicable a la suspensión provisional.
Además, destacó que la actual legislación derogó el requisito de la infracción Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifiesta exigido en el régimen anterior, por lo que resulta suficiente efectuar un análisis prima facie de legalidad para decretar la suspensión. Recursos de apelación La Gobernación de Antioquia solicitó revocar el auto del 22 de junio de 2026, sustentando la impugnación bajo los siguientes argumentos: En primer lugar, alegó que hubo una confrontación normativa incompleta de la Ley 1614 de 2013, pues el a quo limitó su análisis a la confrontación entre el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 y los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025, con lo que omitió que dicha ley conforma un sistema que debe valorarse de forma integral.
Señaló que el tribunal cometió un error al asumir que los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013 son meramente accesorios, puesto que estos fijan el recaudo, la adhesión y la anulación del tributo. En segundo lugar, aseveró que la decisión impugnada desconoció a los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013. Aseguró que el legislador incorporó expresamente a las entidades nacionales en el sistema del tributo, por lo que la asamblea departamental ejerció su competencia en congruencia con la ley habilitante y el artículo 338 de la Constitución Política.
Afirmó que la interpretación de la parte demandante no es la única posible, por lo que, de ser el caso, la supuesta ilegalidad de las disposiciones acusadas no es manifiesta. Cuestionó que la decisión apelada anticipó el sentido del fallo y eludió debates centrales del proceso, tales como definir si las entidades nacionales actúan como sujetos pasivos o agentes de retención, y determinar sobre quién recae verdaderamente la carga económica del tributo.
En tercer lugar, reprochó que el tribunal excluyera la suscripción de contratos del concepto de «actividades», contenido en los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013. Explicó que dicha expresión actúa como un hiperónimo que engloba a la contratación pública como uno de sus hipónimos. Apoyó su postura en jurisprudencia8 que califica la contratación estatal como una actividad administrativa.
En cuarto lugar, resaltó la necesidad de distinguir los elementos de la obligación tributaria, específicamente entre el sujeto pasivo y el agente de retención. Elaboró un cuadro en el que definió cuáles son los elementos del tributo; luego, destacó que la jurisprudencia9 diferencia expresamente entre sujetos pasivos económicos y jurídicos.
Enfatizó que incluir a las entidades del orden nacional como agentes de retención, según el artículo 331 de la ordenanza 048 de 2025, no implica que la carga impositiva recaiga sobre ellas, dado que ellos simplemente sustraen un porcentaje del valor de la operación a cargo del contratista, siempre que se configure el hecho generador. En quinto lugar, cuestionó la sentencia invocada por la parte demandante, en tanto analizó la estampilla pro-hospitales universitarios, la cual fue reglamentada por la Ley 645 de 2001, norma que no contemplaba obligaciones para las entidades del orden nacional, por lo que no es un caso idéntico al de la referencia. Insistió en que 8 Invocó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de agosto de 2013, radicado 11001-03-26-000-2010-00037-00 (39005), magistrado ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Invocó la sentencia C-593 de 2019.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el precedente vinculante a este caso es el de la sentencia del 2 de mayo de 201910, que resolvió un litigio relacionado con la estampilla pro-Universidad Central del Valle del Cauca.
Finalmente, en cuanto a la prueba del perjuicio, reconoció que el medio de control de simple nulidad se sustenta en la confrontación de normas. Sin embargo, advirtió que la parte demandante alegó estar sufriendo una afectación actual, materializada en recortes presupuestales y detrimento patrimonial, sin aportar prueba sumaria alguna para confirmarlo.
Por su parte, la Asamblea Departamental de Antioquia sustentó su apelación, en lo siguiente: Indicó que existe una duda razonable que impedía tener por demostrada la violación de una norma superior, por lo que no se cumplió el requisito del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Precisó que la decisión impugnada asumió una interpretación específica de la Ley 1614 de 2013 para concluir la existencia de una vulneración normativa, descartando otras lecturas jurídicamente posibles, y que fueron planteadas en el proceso.
Cuestionó que el a quo limitara los hechos gravables a las entidades departamentales bajo una lectura aislada del artículo 5, omitiendo el análisis armónico de los artículos 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, los cuales refieren expresamente a las entidades del orden nacional que funcionan en el departamento. Aseguró que el litigio propuesto requería un análisis de fondo, que es improcedente al decidir sobre una medida cautelar, en tanto que se requiere de una interpretación integral y sistemática de la Ley 1614 de 2013.
Insistió en que el tribunal anticipó el problema jurídico central, definiendo anticipadamente si existía habilitación legal para incorporar las expresiones demandadas dentro del estatuto de la estampilla, lo que incumplió los artículos 229 y 231 de la Ley 1437 de 2011, que prohíben el prejuzgamiento para preservar la naturaleza instrumental de la cautela.
Sostuvo que la decisión de primera instancia excluyó la actividad contractual del orden nacional del concepto de «actividades que se deban realizar en el departamento», contemplado en el artículo 7 de la Ley 1614 de 2013. Sostuvo que la ley carece de una prohibición expresa sobre el particular, por lo que la interpretación acogida por el a quo desconoce los criterios de interpretación gramatical, sistemático y finalísimo.
Finalmente, destacó que la providencia impugnada omitió justificar por qué la medida cautelar era necesaria para proteger el objeto del proceso y la efectividad del fallo, pues se limitó a señalar que las disposiciones acusadas siguen produciendo efectos jurídicos, sin explicar por qué los mecanismos ordinarios, tales como la solicitud de devolución mediante el pago de lo no debido, son insuficientes ante una eventual decisión anulatoria. 10 Exp. 22629, M.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sección decidir los recursos de apelación interpuestos por la Gobernación de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia contra el auto del 22 de junio de 2026, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, que decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la expresión «y entidades del orden nacional» del artículo 325 de la ordenanza 048 del 17 de octubre de 2025 y de la expresión «las entidades del orden nacional que funcionen en el Departamento de Antioquia» del artículo 331 ibidem.
Procedencia del recurso y competencia para su decisión Esta sala es la competente para proferir esta decisión conforme al numeral 3 del artículo 152, al numeral 5 del artículo 243 ibidem y al literal h) del numeral 2 del artículo 125, todos de la Ley 1437 de 2011. En cuanto a la oportunidad de la interposición del recurso, la sala advierte que el auto impugnado fue notificado por estado fijado el martes 23 de junio de 202611.
Por su parte, los recursos fueron interpuestos y sustentados el viernes 26 del mismo mes y año12, por lo que se presentaron dentro del plazo de 3 días del numeral 3 del artículo 244 de la Ley 1437 de 2011. Análisis del caso concreto Los artículos 229 y 230 de la Ley 1437 de 2011 establecen los requisitos generales de procedibilidad, esto es, los presupuestos que son comunes a todas las medidas cautelares y consisten en: i) que se trate de procesos declarativos, ii) que sea presentada una «petición de parte debidamente sustentada», iii) que la medida sea necesaria para «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia», y iv) que tenga «relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».
La Sala observa que se cumplen los requisitos i), ii) y iv), toda vez que: i) el asunto de la referencia es de carácter declarativo (medio de control de simple nulidad); ii) la parte demandante sustentó en debida forma su petición de suspensión provisional, explicando los motivos por los cuales considera que las expresiones acusadas de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025 deben ser declaradas nulas; y iv) la medida cautelar guarda relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda, pues recae sobre el mismo acto cuya nulidad se solicita.
En cuanto al requisito iii), la Asamblea Departamental de Antioquia indicó que el a quo no sustentó adecuadamente su cumplimiento, pues se limitó a indicar que las disposiciones acusadas producen actualmente efectos jurídicos, pero no analizó que existen otros mecanismos de defensa, como la petición de devolución de lo pagado no debido.
Al respecto, el objeto del proceso de simple nulidad es la preservación del orden jurídico, mediante un control abstracto de legalidad, conforme al artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. La medida cautelar de suspensión provisional tiene como propósito cesar los efectos jurídicos de un acto administrativo, de ahí que el artículo 11 Samai del tribunal, índice 20. 12 Samai del tribunal, índices 22 y 23.
Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 91 (numeral 1) ibidem establezca que esta figura constituye una causal de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, de modo que la medida cautelar bajo examen permite proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, ya que impide que un acto administrativo, que en un estudio preliminar resulta ilegal, continúe surtiendo efectos jurídicos durante el trámite judicial.
Con base en lo anterior, aun cuando un contribuyente pueda solicitar la devolución de lo pagado no debido, esto no impide considerar la suspensión provisional como un mecanismo adecuado para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, pues solo con esta medida cesan los efectos del acto administrativo, prima facie, ilegal.
Por lo expuesto, como lo señaló el a quo, en este caso se encuentra probado también el requisito de la necesidad de la medida cautelar, dado que las expresiones acusadas de los artículos 325 y 331 de la ordenanza 048 de 2025 producen actualmente efectos jurídicos. En todo caso, se aclara que el estudio prima facie de legalidad corresponde a un requisito específico de procedibilidad, por lo que se realizará el respectivo estudio, a continuación. En cuanto a los requisitos especiales de procedibilidad, las demandadas aseguran que i) el tribunal realizó una interpretación aislada del artículo 5 de la Ley 1614 de 2013, omitiendo su integración armónica con los artículos 7 y 8 ibidem, los cuales vinculan expresamente a las entidades del orden nacional al sistema del tributo; ii) no se configuró una ilegalidad manifiesta, por lo que el a quo incurrió en un prejuzgamiento al anticipar el sentido del fallo y dirimir debates del fondo del asunto; iii) la decisión excluyó erróneamente la actividad contractual del concepto de «actividades» previsto en la ley habilitante; iv) se omitió diferenciar los elementos de la obligación tributaria, en la medida en que la designación de las entidades nacionales como agentes de retención no implica que estas asuman la carga impositiva en calidad de sujetos pasivos económicos; v) el precedente judicial que sustentó la demanda es inaplicable al referirse a un tributo reglado por una normativa distinta y con un contenido diverso; y, vi) la parte demandante no aportó ninguna prueba sumaria que acreditara la ocurrencia de los recortes presupuestales y el detrimento patrimonial alegados.
Al respecto, el primer inciso del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo procede por la violación de las normas superiores «invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado», siempre que se acredite por alguno de dos métodos especiales.
Estos métodos son, por un lado, el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; y, por el otro, el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Se destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el análisis de fondo del litigio está reservado para la sentencia13.
De ahí que el legislador exija que la suspensión provisional sea decidida atendiendo alguno de los métodos expuestos. 13 Auto del 22 de junio de 2023, exp. 27668, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, se observa que, como se ha puesto de presente en otras ocasiones14, la disposición legal analizada derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la norma actualmente vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el acto administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como sí lo hacía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, no le asiste la razón a las apelantes al sostener que se requiere demostrar una evidente infracción de las normas superiores. Por su parte, no es aplicable el requisito previsto en el inciso segundo de la norma (demostración al menos sumaria de la existencia del perjuicio) porque en este caso no se pretende la reparación ni el restablecimiento de ningún derecho particular.
En el caso bajo examen, se observa que la discusión gira en torno a la interpretación de los artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, que prevén lo siguiente:
ARTÍCULO 5. Autorízase a la asamblea departamental de Antioquia para que determine los elementos constitutivos del gravamen, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Nacional. Establecerse como hechos gravables o base imponible de la estampilla, que por la presente ley se crea: La contratación que realicen las entidades públicas del orden departamental.
Los recibos, constancias, autenticaciones, guías de transporte, títulos académicos, permisos y certificaciones que emitan las entidades del nivel departamental. Las novedades de personal que se produzcan en el departamento a excepción de la nómina o pago mensual de los servidores del departamento.
PARÁGRAFO. La ordenanza que expida la Asamblea departamental de Antioquia, en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley será dada a conocer al Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional. […]
ARTÍCULO 7. Autorízase al departamento de Antioquia para recaudar los valores producidos por el uso de la estampilla “Pro Desarrollo Institución Universitaria de Envigado (IUE)” en las actividades que se deban realizar en el departamento, en los municipios que determine la Asamblea Departamental, en las entidades descentralizadas de unos y otros y en las entidades del orden nacional que funcionen en el departamento de Antioquia.
PARÁGRAFO 1. El traslado de los recursos provenientes de la estampilla a la Institución Universitaria de Envigado (IUE), en ningún caso superará los treinta (30) días siguientes al recaudo respectivo.
ARTÍCULO 8. La obligación de adherir y anular la estampilla a que se refiere la presente ley, quedará a cargo de los servidores públicos del orden departamental, municipal y nacional con asiento en el departamento de Antioquia, que intervengan en los hechos, actos administrativos u objetos del gravamen. El incumplimiento de esta obligación generará las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales correspondientes.
Según se observa, el artículo 5 de la Ley 1614 de 2013 establece cuáles son los hechos imponibles, mencionando únicamente contratos, actos y documentos del departamento de Antioquia; sin embargo, el artículo 7 ibidem refiere al recaudo del tributo por actividades realizadas en el departamento por autoridades del orden nacional, y el artículo 8 impone la obligación de adherir y anular la estampilla a servidores públicos del orden nacional, normas que solo se explican en que sean gravados también contratos, actos y documentos expedidos por la Nación, siempre bajo un criterio de territorialidad (asiento y actividades realizadas en el departamento de Antioquia). 14 Auto del 20 de octubre de 2022, exp. 26914, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Reiterada en auto del 27 de marzo de 2025, exp. 29095, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 05001-23-33-000-2026-00708-01 (31616) Demandante: Universidad Nacional de Colombia 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, al realizar un análisis prima facie de legalidad, la Sección concluye que, como lo manifestaron las apelantes, se requiere desarrollar un estudio de fondo del litigio, reservado para la sentencia que de fin al proceso, en el cual se determine con precisión cuál es la correcta interpretación sistemática de los artículos 5, 7 y 8 de la Ley 1614 de 2013, y si su alcance habilita que la Asamblea Departamental de Antioquia determine como hecho generador los contratos celebrados en su territorio por autoridades del orden nacional y, además, les imponga la obligación de actuar como agentes de retención. Lo anterior es suficiente para concluir que no se cumplen los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para acceder a la suspensión provisional, sin que sea necesario analizar los demás argumentos de las apelaciones, pues se cumple el propósito de los recursos de revocar la decisión impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. REVOCAR el auto apelado, proferido por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 22 de junio de 2026. 2. NEGAR la solicitud de medida cautelar presentada por la Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín).
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador