Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERÍA DE TURBACO Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, AUTOPISTAS DEL SOL S.A. Tesis: Hay lugar a declarar configurado un hecho superado toda vez que para la fecha en la que fue emitido el fallo de primera instancia ya habían sido implementadas las medidas ordenadas en dicha decisión con el fin de salvaguardar los derechos colectivos a la seguridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce al espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes del municipio de Turbaco.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la sociedad Autopistas del Sol SAS y la Agencia Nacional de Infraestructura en contra de la sentencia de 26 de junio de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda. I. SINTESIS DEL CASO 1.1.
La parte actora presentó la demanda de la referencia en procura de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, así como los derechos de los consumidores y usuarios, los cuales consideró amenazados por la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, el Ministerio de Transporte y la sociedad Autopistas del Sol S.A. 1.2.
En particular, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Que se amparen los derechos colectivos al goce de un Ambiente Sano, la Moralidad Administrativa, la defensa del Patrimonio Público, la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación, la Seguridad y Salubridad Públicas, la realización de las Construcciones, Edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y los derechos de los consumidores y usuarios, consagrados respectivamente en los numerales a), b), e), f), g), m) y n) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
SEGUNDO: Que se le presenten a la comunidad alternativas de trazado vial distintas a la que se está ejecutando, el cual resulta perjudicial para la comunidad, y que estas opciones, sean sometidas a consulta con plenas garantías constitucionales y legales.” 1.3. Como sustento de las peticiones la parte actora adujo lo siguiente: Refirió que la sociedad Autopistas del Sol S.A. suscribió el contrato de concesión núm. 008 de 22 de agosto de 2007 cuyo objeto consistía en reparar la calzada existente que pasa por el municipio de Turbaco y crear una nueva carretera para concretar el proyecto de doble calzada denominado “Ruta Caribe”.
Indicó que la vía que pasa por el municipio de Turbaco, conocida como la Troncal de Occidente, es del orden nacional, actualmente es de común utilización por parte de los habitantes del municipio y que por el margen izquierdo en sentido Cartagena – Turbaco se han asentado algunos barrios, de manera que los habitantes atraviesan la vía para desarrollar sus actividades cotidianas.
Según la parte actora, dicha situación representa un alto riesgo para personas con movilidad reducida, niños y personas de la tercera edad, debido a que la vía es estrecha, los vehículos transitan por ella a alta velocidad y no tiene bermas en muchos sectores. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Relató que, para el momento de la presentación de la demanda, se encontraba en construcción una calzada adicional en la vía que, a su juicio, no respeta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Turbaco pues se ubica en unas zonas de abundante crecimiento y afluencia de residentes y visitantes, quienes verán amenazados sus derechos a raíz de la existencia de una vía de doble calzada en la que hay tráfico rápido y pesado.
Manifestó que el trazado de la ruta en construcción no fue socializado con las autoridades municipales ni departamentales y que tampoco se realizó consulta previa con las comunidades indígenas y afrodescendientes de la zona. Finalmente, afirmó que de mantenerse el trazado actual el municipio de Turbaco sufriría afectaciones de carácter urbanístico y patrimonial, se limitaría el crecimiento de sectores semiurbanos y semirurales próximos, enfrentaría el riesgo de derrumbes y desestabilización de terrenos y agrietamiento de la Troncal de Occidente en el sector denominado “la Montañita”. 1.4.
En el escrito de la demanda solicitó, como medida cautelar, que “se sirva ordenar la suspensión inmediata de las obras que están ejecutando la sociedad autopistas del sol en el paso urbano del municipio de Turbaco, en aras de evitar un perjuicio irremediable a los habitantes del municipio de Turbaco y a la economía regional, así como para velar por la moralidad administrativa, impidiendo que la nación invierta recursos en obras, que resultan no solo inconvenientes, sino, que amenazan directamente los intereses colectivos de la comunidad Turbaquera”1.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante providencia de 27 de agosto de 2012 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda, ordenó notificar al 1 Folio 4 del cuaderno de primera instancia digitalizado, archivo “4_ED_13001233300020120004(.pdf) NroActua 2”, disponible en el índice 2 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ministerio de Transporte, a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI y a la sociedad Autopistas del Sol S.A. Asimismo, dispuso vincular al Municipio de Turbaco y al Instituto Nacional de Vías – INVIAS y negó la medida cautelar solicitada. 2.2.
El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que no es competente para atender las solicitudes formuladas2. Manifestó que, de conformidad con la Ley 105 de 1993, le corresponde a los departamentos y a los municipios la construcción, rehabilitación y mantenimiento de las vías que conforman la infraestructura de transporte a cargo de cada uno de ellos.
Igualmente dijo que al INVIAS, entidad encargada de la conservación y mantenimiento de las carreteras nacionales, le corresponde instalar las señales de tránsito en las mencionadas vías. 2.3. El INVIAS manifestó su oposición a las pretensiones y como argumentos de defensa alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no es responsable de la construcción de la doble calzada Turbaco - Cartagena3. 2.4.
La sociedad Autopistas del Sol S.A. se opuso a las pretensiones de la demanda afirmando que los derechos colectivos invocados no fueron vulnerados, por lo que carecería de sentido ordenar la presentación de un nuevo trazado vial, máxime si se tiene en cuenta que la ejecución del proyecto Ruta Caribe se encuentra avanzada. En cuanto a los hechos, destacó que en el asunto no resultaba necesario someter a consulta previa el proyecto porque no compromete comunidades étnicas ni recursos amparados por reserva natural.
Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, aduciendo que en el caso en el que haya lugar a implementar un nuevo trazado vial dicha obligación le 2 Folios 60 a 69 ibidem. 3 Folios 90 a 92 ibidem. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 correspondería a la ANI de acuerdo con el contrato de concesión núm. 008 de 20074. 2.5.
La ANI allegó escrito de contestación de la demanda de forma extemporánea5. 2.6. El Municipio de Turbaco no presentó contestación de la demanda. 2.7. El 18 de febrero de 2014 el Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento6. III. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. Mediante sentencia de 26 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió lo siguiente7: “PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA del Instituto Nacional de Vías -INVIAS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR VULNERADOS por parte de la SOCIEDAD AUTOPISTAS DEL SOL S.A., los derechos colectivos a la seguridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y de oficio, al goce al espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes del municipio de Turbaco, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En consecuencia y como medidas afirmativas de protección, ORDENAR: a) A la Sociedad Autopistas del Sol S.A., como responsable de la ejecución del contrato de concesión vial que, dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, formule un proyecto para la gestión del riesgo y prevención de accidentalidad que actualmente muestra la vía de doble calzada Cartagena - Turbaco - Arjona a la altura del municipio de Turbaco (K 87+000 ạ K94+500), con el fin de determinar en qué zonas es 4 Folios 226 a 229 del cuaderno de primera instancia digitalizado, archivo “6_ED_13001233300020120004(.pdf) NroActua 2” disponible en el índice 2 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI. 5 Folios 124 a 129 ibidem. 6 Folios 235 y 236 ibidem. 7 Folios 436 a 455 del del cuaderno de primera instancia digitalizado, archivo “5_ED_13001233300020120004(.pdf) NroActua 2” disponible en el índice 2 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 necesaria la ubicación de puentes peatonales, pasos peatonales, andenes y reductores de velocidad y en el que deberá incluir solución a los puntos críticos actualmente existentes y los diferentes protocolos y estrategias para evitar la afectación de los derechos fundamentales de quienes por allí transitan, especialmente en la zona residencial ubicada entre las urbanizaciones La Granja, la Floresta, Bellavista, el Prado y Bonanza, todo en coordinación con la Secretaría de Tránsito y Transporte de Turbaco. b) Dentro de los doce (12) meses contados a partir del cumplimiento del plazo previsto en el literal anterior, ORDENAR a la Sociedad Autopistas del Sol S.A., ejecutar las obras necesarias, idóneas y eficaces que arroje el estudio referido, para garantizar el cruce seguro y fácil de peatones en la vía de doble calzada Cartagena -Turbaco, en especial para aquellos con movilidad reducida, respetando las normas técnicas correspondientes y en especial la Ley 361 de 1997, las que la modifican, adicionan o complementan. c) ORDENAR a la Sociedad Autopistas del Sol S.A., construir los dos puentes peatonales relacionados en la licencia ambiental del proyecto, ubicados a la altura de los kilómetros 91+900 y 92+620 de la vía de doble calzada Cartagena-Turbaco-Arjona y/o en donde la realidad actual y conforme al estudio ordenado en el numeral a) arroje la necesidad de su construcción.
CUARTO: CONFORMAR un Comité para la verificación del cumplimiento de lo decidido, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Bolívar a través de la Magistrada Ponente, quién lo presidirá; por el señor Personero Municipal de Turbaco, en su calidad de actor popular; por un representante de la Sociedad Autopistas del Sol S.A., por un representante del Invías, que hará las veces de interventor y por el Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, quienes harán seguimiento a lo ordenado en el fallo e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten.
QUINTO: DECLARAR que LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE, EL MUNICIPIO DE TURBACO Y LA AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI NO vulneraron los derechos colectivos alegados por la parte demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: sin condena en costas” En primer lugar, el Tribunal declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INVÍAS tras advertir que la vía doble calzada Cartagena – Turbaco está clasificada dentro de la red primaria vial y se encuentra a cargo de la ANI, pues fue entregada legalmente para su administración, operación y mantenimiento.
Seguidamente señaló que la valoración probatoria efectuada evidenciaba que la ANI incumplió el deber de mantener y velar por el cumplimiento de las normas técnicas para que el espacio público esté en óptimas condiciones, lo que acarreaba la vulneración de los derechos colectivos invocados. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En concreto, el Tribunal adujo que resultaba ostensible la vulneración del derecho a la seguridad pública a partir del informe rendido por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Turbaco, en el que se advirtió que durante la construcción de la infraestructura vial de doble calzada no se llevó a cabo la señalización y demarcación vial con cebras, otros pasos peatonales o reductores de velocidad, lo que genera traumatismos en la movilidad y aumenta el índice de accidentalidad en la zona pues no cuenta con cruces peatonales entre las calzadas aledañas a zonas residenciales o urbanizaciones del sector.
Además, en el informe se indicó que en los cruces entre calzadas, retornos o zonas de cambio de vía se hace necesaria la implementación de un puente peatonal que ofrezca mayor seguridad a los peatones, teniendo en cuenta que según los diseños definitivos de la obra la velocidad máxima de la vía es de 60 km/h al ser una vía de carácter nacional.
Igualmente encontró demostrada la vulneración al derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, pues de la comparación entre los planos del diseño de la vía y el informe de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Turbaco evidenció que en la construcción de la vía no se tuvieron en cuenta los planos de los diseños definitivos, pues en algunas partes no hay andenes y los separadores se encuentran en mal estado.
De ello infirió que no se cumplieron con las reglas de diseño, lo que trasgredió el interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público pues las áreas requeridas para la circulación peatonal de la zona de influencia del proyecto no cuentan con señalización de tránsito, rampas para discapacitados, andenes, reductores de velocidad ni pasos o puentes peatonales que permitan el libre tránsito entre las calzadas que componen la vía. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 De otra parte, el Tribunal determinó que no se demostró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano porque no se probó la tala de árboles en vía de extinción y, en cambio, sí obra en el expediente el Plan de Manejo Ambiental aplicado en la concesión vial.
Tampoco consideró vulnerado el derecho a la salubridad pública a partir de las pruebas que constan en el expediente, ni el derecho colectivo a la moralidad administrativa en los términos en que propuso el actor, pues no se acreditó la presencia de comunidades indígenas ni afrodescendientes en el área de construcción mencionada.
En cuanto al derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación determinó que no había sido vulnerado habida cuenta de que el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH aprobó la autorización de intervención arqueológica para el proyecto de construcción de la doble calzada “Ruta Caribe” y su plan de manejo arqueológico.
Finalmente, el Tribunal explicó que no se demostró que la construcción de la doble calzada dentro del perímetro del municipio de Turbaco implique una destinación de bienes diferente a la dispuesta en el contrato de concesión vial del proyecto, por lo que no hay amenaza al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, así como tampoco encontró vulnerados los derechos de los consumidores y usuarios porque no se demostró que la carga del pago de la tarifa del peaje ubicado en la vía sea desproporcionada o irrazonable para quienes transitan por ella. 3.2.
Mediante providencia de 25 de enero de 2021 el Tribunal accedió a la solicitud de aclaración de la sentencia formulada por la sociedad Autopistas del Sol S.A., en el sentido de precisar que la vulneración de los derechos colectivos es atribuible tanto a la ANI como a la mencionada sociedad, de manera que a ambas les corresponde dar cumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo de primera instancia, de forma conjunta y en el marco de sus competencias.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 IV. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 4.1. La Sociedad Autopistas del Sol S.A. apeló el fallo de primera instancia aduciendo, en primer lugar, que la demanda debió ser declarada improcedente pues se fundó en afirmaciones que no fueron acreditadas probatoriamente.
En particular, reprochó que el informe rendido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Turbaco no guardaba relación con las afectaciones señaladas en la demanda, pues con ella se pretendía detener una construcción que se encontraba en su fase inicial, mientras que el informe se refirió a circunstancias de tiempo diferentes, esto es, cuando la obra se encontraba avanzada.
Agregó que, en todo caso, el informe era insuficiente en lo que se refiere a los puntos críticos para la seguridad peatonal, especialmente en lo que se refiere a la entrada a las urbanizaciones “Bonanza”, “La Granja”, “Urbanización el Country” entre otras, pues en las imágenes del informe no se evidencia la presencia de peatones, no hay documentos que acrediten registros de accidentalidad en el lugar y no se indicó la fecha en la que se realizó la visita en campo que diera noticia de la fecha de las fotografías, omisiones que afectan la credibilidad del informe.
Además, el Tribunal desconoció que las mencionadas urbanizaciones se expandieron en vías internas del municipio y no a lo largo de la vía nacional, con la cual solo colindan algunos establecimientos comerciales. De otra parte, puso de presente que las circunstancias registradas en el informe en el que se basó la decisión de primera instancia cambiaron desde el 31 de diciembre de 2016, de manera que las órdenes impartidas carecen actualmente de objeto por hecho superado.
En ese punto, destacó que en los alegatos de conclusión que presentó en primera instancia puso de presente las circunstancias en las que entonces se encontraba la vía, de lo que destacó que: (i) la obra se terminó el 31 de diciembre de 2016 y actualmente se encuentra en operación y cumple con las condiciones de seguridad para los usuarios;
(ii) que se construyeron dos puentes peatonales, esto es, los indicados en la licencia Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 ambiental que el Tribunal echó de menos; (iii) que por lo anterior, quedó evidenciado que el informe de la Secretaría de Tránsito del Municipio de Turbaco se refirió a circunstancias inexistentes, ya que los puentes peatonales se construyeron, los pasos peatonales se habilitaron y son objeto de mantenimiento y los conflictos vehiculares desaparecieron gracias a la construcción de separadores de calzadas.
En ese sentido, reprochó que el fallo de primera instancia se fundamentó en hechos que no eran objeto de debate para el momento de la contestación de la demanda, pero que posteriormente desaparecieron y hoy en día no subsisten, a pesar de que dicha circunstancia fue informada al a quo en los alegatos de conclusión. Por ello, dijo que no es posible dar cumplimiento a las órdenes de la sentencia apelada porque las medidas ordenadas ya fueron ejecutadas.
Para demostrar su dicho adjuntó un registro fotográfico de la zona objeto de debate y trajo a colación la sentencia dictada por esta Sección el 12 de julio de 2018, radicado 13001- 23-31-002-2011-00174-00, en el que se analizó una solicitud relacionada con la misma vía y se concluyó que la amenaza a los derechos colectivos advertida por el fallo de primera instancia cesó con la terminación de la obra, razón por la cual en esa oportunidad se revocó la sentencia y se declaró carencia actual de objeto por hecho superado.
Por lo anterior, solicitó revocar los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de 26 de junio de 2019 y que, en su lugar, se declare la carencia actual de objeto por hecho superado y se absuelva a la sociedad Autopistas del Sol SA. 4.2. La Agencia Nacional de Infraestructura formuló recurso de apelación en el que, primeramente, afirmó que el Tribunal desconoció el artículo 285 del Código General del Proceso – CGP al resolver la solicitud de aclaración del fallo de primera instancia, pues modificó la decisión que originalmente había adoptado.
Destacó que en el numeral quinto de la sentencia de 26 de junio de 2019 se declaró que la entidad no vulneró ningún derecho colectivo, de manera que al extenderle las órdenes Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 impartidas con el fin de salvaguardar los derechos colectivos a través de la aclaración de la sentencia implicó que el Tribunal revocó la providencia de primera instancia y modificó sustancialmente su decisión. En ese sentido, insistió en que en la parte resolutiva del fallo inicial era claro a quién se le atribuyó la vulneración de los intereses colectivos, de manera que no había expresiones o conceptos que causaran duda ni resultaran ambiguos o confusos, razón por la cual la providencia que resolvió la aclaración incurrió en un vicio de ilegalidad por el cual debe dejarse sin efectos y retrotraer la actuación a la decisión inicialmente emitida.
Sin perjuicio de lo anterior, en cuanto a la decisión sobre la vulneración de los derechos colectivos, reprochó que el a quo no tuvo en cuenta el tiempo trascurrido entre la presentación de la acción popular, la fecha de las pruebas recaudadas y la situación actual de la zona en objeto de la demanda. Destacó que la demanda se refirió a la situación del año 2010, momento en el que el contrato de concesión núm. 008 de 2007 no llevaba mucho tiempo de ejecución y que las pruebas recaudadas se refirieron al estado de la concesión “Ruta Caribe” para el año 2014.
Sin embargo, los aspectos relativos a las actividades de construcción, mantenimiento y señalización han variado, pues el contrato se ha ejecutado en condiciones normales y el concesionario ha cumplido con las prestaciones a su cargo. Llamó la atención sobre el hecho de que el Tribunal debió hacer uso de sus facultades oficiosas en materia probatoria, a partir de lo cual habría podido evidenciar la existencia de señalización horizontal y vertical en el trazado vial, que este ha sido objeto de mantenimiento para garantizar la seguridad de los peatones, que se han ejecutado campañas de seguridad vial para instruir a los usuarios de la vía a fin de aminorar la accidentalidad y que los puentes peatonales señalados en la licencia ambiental fueron construidos en el año 2016.
Así, dijo que es claro que el concesionario venía implementando las órdenes impartidas desde antes de que fuera emitida la sentencia, pues ello hacía parte de las obligaciones derivadas del contrato de concesión núm. 008 de 2007. En ese punto indicó que el informe emitido por la interventoría Consorcio GOC 009, radicado GOC- Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 624-1-068-21 de 31 de marzo de 2021, da cuenta de los hechos mencionados y demuestra que la ejecución del contrato ha repercutido en beneficio de los derechos colectivos que el a quo estimó vulnerados.
En todo caso, sin perjuicio de los vicios antes enunciados, adujo que de acuerdo con el artículo 3 del Decreto 4165 de 2011 la ANI no está facultada para ejecutar obras civiles, de manera que la realización de las actividades de señalización, rehabilitación y mantenimiento de las vías concesionadas a través del contrato núm. 008 de 2007 le corresponde al concesionario Autopistas del Sol SAS.
A ello agregó que no es procedente imputar una falla del servicio a una entidad que no fue vinculada como demandada, sino como tercero. Por todo ello solicitó revocar la sentencia de 26 de junio de 2019 y declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. En subsidio, pidió limitar el alcance de la decisión a la forma señalada en la sentencia de 26 de junio de 2019.
V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Mediante auto de 6 de agosto de 2021 el despacho sustanciador admitió los recursos de apelación interpuestos por la Sociedad Autopistas del Sol S.A.S y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, en contra de la sentencia del 26 de junio de 2019 y su aclaración del 25 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 5.2.
Seguidamente, teniendo en cuenta que en los escritos de alzada las recurrentes alegaron carencia actual de objeto por hecho superado y que para ello allegaron al plenario dos documentos denominados “REGISTRO FOTOGRÁFICO y REGISTROS VIDEOGRÁFICOS” e “INFORME INTERVENTORÍA CONSORCIO GOC 009 DE FECHA 31 DE MARZO DE 2021”, el despacho ordenó correr traslado de dichos documentos a las partes a través de proveído del 22 de abril de 2022.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 5.3. Por auto de 27 de julio de 2023 el despacho dispuso prescindir del traslado para alegar de conclusión. 5.4. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en este proceso.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. 6.2.
Planteamiento del asunto y problema jurídico a resolver En atención a los fundamentos del fallo de primera instancia y a lo alegado en los recursos de apelación la Sala advierte que existe discrepancia en torno a la pertinencia de las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia, pues los apelantes aducen que antes de que dicha decisión fuera emitida se superó de la situación que se consideró violatoria de los derechos colectivos amparados.
Así, afirmaron que la sentencia de primera instancia se fundó en una prueba que no acreditaba el estado actual de la zona objeto de la demanda y que para el momento en el que fue emitida ya habían sido construidos los dos puentes peatonales indicados en la licencia ambiental, se encontraban habilitados los pasos peatonales y existía señalización horizontal y vertical en la vía, todo lo cual, a su juicio, evidencia que la órdenes impartidas carecen de objeto por haberse configurado un hecho superado, de manera que la decisión debe revocarse.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Subsidiariamente, la Agencia Nacional de Infraestructura controvirtió la providencia que resolvió la solicitud de aclaración del fallo de 26 de junio de 2019, pues aduce que con ella se modificó indebidamente el alcance de la decisión inicialmente impartida.
En ese orden, corresponde a la Sala examinar si es cierto que para la época en la que fue emitido el fallo de primera instancia ya habían sido implementadas las medidas ordenadas en dicha decisión con el fin de salvaguardar los derechos colectivos a la seguridad pública, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce al espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes del municipio de Turbaco, conforme con lo cual deberá determinarse si en el asunto hay lugar a declarar configurado un hecho superado.
Subsidiariamente, se deberá determinar si la providencia mediante la cual se accedió a la solicitud de aclaración de la sentencia en el sentido de precisar que la vulneración de los derechos colectivos es atribuible tanto a la ANI como a la sociedad Autopistas del Sol S.A. modificó indebidamente la decisión originalmente aceptada, con lo que trasgredió los límites de la figura procesal de la aclaración de providencias. 6.3.
Análisis del asunto 6.3.1. Respecto a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, esta Sección8 ha explicado que, en atención al objeto que persigue el ejercicio de las acciones populares, la orden de proteger derechos colectivos supone que al momento de dictar sentencia subsistan las circunstancias que los amenacen o vulneran, de manera que si en el curso del proceso aquellas desaparecen se habría superado la 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 25 de agosto de 2016, rad: 08001-23-33-000-2013-00118-01, C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 afectación de los derechos e intereses colectivos y carecería de sentido exigir que se efectúe una actuación que ya se cumplió. Así, se configura carencia de objeto cuando entre el momento de la presentación de la acción popular y el momento de dictarse el fallo, se acredita que han cesado las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos colectivos, por lo no hay lugar a impartir orden alguna en el entendido que el daño o amenaza ha cesado. 6.3.2.
En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo de Bolívar amparó los derechos colectivos (i) a la seguridad pública; (ii) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (iii) al goce al espacio público y (iv) a la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Ello, tras concluir a partir del informe presentado por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Turbaco el 22 de octubre de 2014 que en la construcción de la vía de doble calzada Cartagena–Turbaco no se implementaron cebras, pasos peatonales ni reductores de velocidad que permitan el tránsito seguro de peatones, no existía demarcación vial ni señalización de tránsito en los cruces entre calzadas, retornos o zonas de cambio de vía, y no había puentes peatonales, a pesar de que su construcción fue prevista en el proyecto de acuerdo con lo señalado en la licencia ambiental otorgada para la realización del proyecto.
Por lo anterior, el Tribunal le ordenó a la sociedad Autopistas del Sol S.A. y a la ANI, de forma conjunta y en el marco de sus competencias, lo siguiente: (i) en el término de tres meses, formular un proyecto para la gestión del riesgo y prevención de accidentalidad que se presenta en la vía doble calzada Cartagena-Turbaco-Arjona a la altura del Municipio de Turbaco (K 87+000 ạ K94+500) en el que se determine en cuáles zonas es necesaria la ubicación de puentes peatonales, pasos peatonales, andenes y reductores de velocidad;
(ii) dentro de los doce meses Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 subsiguientes, ejecutar las obras que arroje el estudio antes enunciado que resulten necesarias, idóneas y eficaces para garantizar el cruce seguro y fácil de peatones en la vía de doble calzada y, en especial, para aquellos con movilidad reducida; y (iii) construir los dos puentes peatonales indicados en la licencia ambiental del proyecto, ubicados a la altura de los kilómetros 91+900 y 98+620 de la vía de doble calzada Cartagena-Turbaco-Arjona y/o en donde resulte necesario de acuerdo con la realidad actual evidenciada en el estudio antes enunciado. 6.3.3.
En los recursos de apelación la sociedad Autopistas del Sol S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura reprocharon que el informe de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Turbaco que fundamentó la decisión de primera instancia no reflejaba el estado real de la vía, pues las circunstancias allí anotadas cambiaron al punto en el que las órdenes impartidas carecen de objeto en la actualidad.
En concreto, afirmaron que en el sector se construyeron los dos puentes peatonales indicados en la licencia ambiental, se habilitaron los pasos peatonales, se construyeron separadores de calzadas y se dispuso señalización horizontal y vertical en la vía, de lo cual se tuvo noticia desde el 31 de diciembre de 2016, fecha en la que finalizó la construcción de la doble calzada objeto del contrato de concesión núm. 008 de 2007.
En orden a demostrar su tesis, la sociedad Autopistas del Sol S.A. acompañó su recurso de apelación de un documento denominado “REGISTRO FOTOGRÁFICO ANEXO AL COMUNICADO SOL-BOL-1611- 19”9, en el que se presentaron, entre otras, las siguientes fotografías: 9 Folios 472 a 478 del cuaderno de primera instancia digitalizado, archivo “5_ED_13001233300020120004(.pdf) NroActua 2” disponible en el índice 2 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Por su parte, en su recurso la Agencia Nacional de Infraestructura aportó el informe rendido por la interventoría Consorcio GOC 009, radicado GOC- 624-1-068-21 de 31 de marzo de 202110, en el cual se señaló lo siguiente: “[…] Una vez verificadas las peticiones realizadas por la oficina de Defensa Jurídica de la ANI, puestas en conocimiento de esta Interventoría por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura a través de correo electrónico del 26 de Marzo de 2021, para atender "la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la acción popular promovida por la Personería Municipal de Turbaco, radicado 2012-00040, mediante la cual ordenó a la ANI y al concesionario Autopistas del Sol S.A.S. lo siguiente: […] Frente a tales solicitudes, se presenta la siguiente información, así: ➢ "Estado actual de señalización horizontal y vertical del proyecto en los tramos relacionados líneas atrás, junto a las observaciones, conclusiones y requerimientos que haya hecho la interventoría sobre estos aspectos, así como también de aquellos relacionados con las medidas de seguridad vial para conductores y peatones.
Se solicita acompañar registro fotográfico reciente de dichos elementos". (cursiva fuera de texto) En lo referente a la señalización vertical y demarcación horizontal, el sector de la vía de doble calzada Cartagena - Turbaco - Arjona a la altura del municipio de 10 Folios 529 a 552 del cuaderno de primera instancia digitalizado, archivo “5_ED_13001233300020120004(.pdf) NroActua 2” disponible en el índice 2 del historial de actuaciones del proceso de SAMAI.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Turbaco (K87+000 a K94+500), se encuentra en buenas condiciones, con la disposición de la señalización vertical de acuerdo con los diseños de la vía. […] Al respecto, se resalta que actualmente el Concesionario, en atención al requerimiento de la Interventoría, sobre la obligación de dar cumplimiento a lo establecido en el Apéndice B al Contrato de Concesión No. 008 de 2007, en el cual se establecen las condiciones mínimas que debe cumplir la señalización vertical y la demarcación horizontal del proyecto en general, ha venido realizando la reposición y mantenimiento de las señales verticales y la corrección de la demarcación horizontal.
En el siguiente registro fotográfico se puede observar el estado actual del corredor vial, así como la ejecución de actividades por parte del Concesionario, para la reposición, mantenimiento y corrección de la señalización vertical y demarcación horizontal pertinente. […] De otro lado, en lo relacionado con las medidas de Seguridad Vial tomadas por el Concesionario en el tramo de vía en mención (doble calzada Cartagena – Turbaco – Arjona a la altura del municipio de Turbaco, K87+000 a K94+500), resaltamos las campañas de seguridad vial dirigidas a los usuarios del corredor concesionado especialmente a los conductores de motos.
Se indica adicionalmente que la mayoría de los accidentes que se presentan en este corredor concesionado, obedecen a imprudencia de los conductores. Se anexa copia de las actas de las campañas de movilidad segura desarrolladas en el trayecto en mención. • “Indicar si los puentes peatonales mencionados ya fueron construidos. En caso afirmativo, informar la fecha de finalización de dichas obras y los registros fotográficos del lugar” (cursiva fuera de texto) Respecto a la obligación contractual establecida en la Licencia Ambiental de construir dos puentes peatonales, se aclara en primera instancia, que dicha licencia estableció su localización en el artículo primero lo siguiente: […] Como se puede apreciar, la ubicación aproximada de los puentes corresponde a los siguientes sitios: puente peatonal Asomenores en el PR91+900 y Puente Peatonal SENA, en el PR98+620.
A este respecto se informa que estos puentes se encuentran construidos y funcionando adecuadamente y las fechas de finalización de su construcción corresponden a las siguientes: • Puente Peatonal Asomenores (PR91+700), según Acta de Recibo, finalizó el 2 de noviembre de 2016; se anexa acta de recibo. Actualmente se encuentra en buen estado y funcionando, tal como se puede observar en el siguiente registro fotográfico.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 […] • Puente Peatonal SENA (PR98+620), según Acta de Recibo, la fecha de finalización de su construcción tuvo lugar el 30 de mayo de 2016, se anexa acta de recibo.
Actualmente se encuentra en buen estado y funcionando, tal como se muestra en el siguiente registro fotográfico. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 ➢ “Indicar si el estado actual de los tramos aludidos se encuentra acorde a los diseños definitivos del proyecto y a las exigencias técnicas necesarias en materia de mantenimiento, señalización y construcción”.
(cursiva fuera de texto) Respecto al estado actual del corredor vial en comento (PR87+000 – PR94+500), éste se encuentra construido acorde con los diseños definitivos del proyecto, cumpliendo con las exigencias técnicas establecidas en las Especificaciones Generales de Construcción de Carreteras del INVAS (sic). En cuantos se refiere al mantenimiento del tramo de vía (PR87+000 – PR94+500) a continuación, se presenta tabla donde se relacionan los sectores intervenidos con mantenimiento periódico por parte del Concesionario, de acuerdo con las necesidades de cada sector, durante el año 2020, y en lo trascurrido del año 2021, esto es: TRAYECTO CALZADA ABSCISA INICIAL ABSCISA FINAL TOTAL KM UBICACIÓN 1 Izquierda K83+000 K87+000 4,00 Arjona - Turbaco 1 Izquierda K87+000 K88+000 1,00 Arjona – Turbaco 1 Izquierda K88+000 K89+000 1,00 Arjona – Turbaco 1 Izquierda K89+000 K90+000 1,00 Paso urbano Turbaco 1 Izquierda K91+000 K92+000 1,00 Paso urbano Turbaco 1 Izquierda K92+000 K93+000 1,00 Paso urbano Turbaco 1 Izquierda K94+000 K95+000 1,00 Turbaco - Cartagena Total kilómetros intervenidos durante el año 2020: 10.00 km.
Al respecto, a continuación, se presenta registro fotográfico de la ejecución de las actividades de mantenimiento periódico relacionadas en la tabla anterior. […]” Adicional a lo trascrito, en el informe rendido por la interventoría Consorcio GOC 009 se incorporaron varias fotografías que dan cuenta de: (i) los cruces peatonales ubicados en PR 90+350, PR 90+650, PR 91+050, PR 91+300, PR 91+650, PR 91+950, PR 92+400, PR 94+200;
(ii) la señalización horizontal y vertical en el tramo 1 PR 90+700, el PR 92+000 y PR 93+000, y (iii) las labores de mantenimiento periódico realizadas en los años 2020 y 2021, consistentes en la rehabilitación y sello de fisuras, limpieza de cajas, imprimación para instalación de sobrecarpeta, compactación de sobrecarpeta, microfresado de carpeta asfáltica, demarcación horizontal de cruces peatonales y de cebras, mantenimiento de señales verticales y limpieza de bermas.
Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 6.3.4. Los documentos antes referidos ponen de presente para la Sala que las causas de la alegada trasgresión de los derechos colectivos invocados se superaron durante el trascurso de la primera instancia. En efecto, se encuentra demostrado que las falencias en la señalización y demarcación de la vía y la ausencia de los puentes peatonales en sectores de tránsito de personas fueron subsanadas desde el año 2016 e incluso se acreditó que se han realizado labores de mantenimiento en la vía con el fin de preservarla en buenas condiciones.
Así, consta que la vía se encuentra señalizada horizontal y verticalmente, existen los pasos peatonales y separadores y se construyeron los dos puentes peatonales en el PR91+900 y PR98+620, de manera que se realizaron las obras necesarias para garantizar el cruce seguro y fácil de peatones en la vía de doble calzada. En esa medida, si bien del informe rendido la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Turbaco en el año 2014 se advertían falencias en las condiciones de la vía objeto de la demanda por ausencia de señalización y demarcación, así como de pasos y puentes peatonales, se logró demostrar que dichas medidas fueron implementadas conforme avanzó la ejecución de la obra.
Por ende, se encuentra probado que se configura la carencia actual de objeto por hecho superado tal como fue propuesto en los recursos de apelación. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de 26 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Bolívar en cuanto declaró probada la situación de vulneración de los derechos e intereses colectivos, en este caso concreto, y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto por hecho superado. 6.3.5.
Finalmente, ante la prosperidad del argumento principal de los recursos de apelación, la Sala se relevará los reproches formulados de forma subsidiaria por la ANI frente a la providencia mediante la cual se accedió a la solicitud de aclaración de la sentencia de 26 de junio de 2019. Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 6.4.
Sobre la condena en costas Esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de agosto de 201911, estableció que “[…] En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso […]”.
Ahora bien, en el caso concreto no se encuentra acreditada la causación de las costas, por lo que no habrá lugar a su condena. En cuanto a la conducta de la actora, no se advierte una mala fe o temeridad, pues al inicio de la presente acción aparentemente existía una problemática que requería de la atención de las autoridades locales y podía ser objeto de una demanda de esta naturaleza, que con el paso de los años y el desarrollo del sector desapareció. En cuanto a las agencias en derecho, está probado que las entidades demandadas actuaron por intermedio de apoderado judicial; no obstante, como quiera que la decisión que aquí se toma lo es, entre otras circunstancias, porque han cambiado las condiciones en las cuales se presentó la demanda, no habrá lugar a condenar en costas por este concepto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia de 6 de agosto de 2019, radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P.: Rocío Araujo Oñate Radicación: 13001 23 33 000 2012 00040 01 Demandante: PERSONERIA DE TURBACO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 26 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMITIR copia de la providencia a la Defensoría del Pueblo, conforme lo dispuesto en el artículo 80 de la ley 472.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.