Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 Demandante: RONAL ANDRÉS VILLALBA DIOSSA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Temas: Tutela contra providencia judicial que negó el reconocimiento de una asignación de retiro - Niega defecto sustantivo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Se resuelve la solicitud de amparo formulada por el señor Ronal Andrés Villalba Diossa contra el Tribunal Administrativo del Tolima de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Ronal Andrés Villalba Diossa, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo del Tolima, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al «DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL, LA VIDA DIGNA, A LA IGUALDAD, SEGURIDAD SOCIAL y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA».
Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo del Tolima, con ocasión de la providencia de 18 de mayo de 2023, mediante la cual se revocó la decisión de 28 de noviembre de 2022, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional2 -CASUR-; expediente que se identificó con el radicado 73001-33-33-009-2021-00067-00/01. 1 Radicada el 25 de agosto de 2023, a través del buzón electrónico tutelaenlinea3@deaj.ramajudicial.gov.co y enviado en la misma fecha a la Secretaría General del Consejo de Estado. 2 Con el cual perseguía el reconocimiento de una asignación de retiro.
Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: PRIMERA: Se amparen los derechos constitucionales fundamentales, al DEBIDO PROCESO, AL MÍNIMO VITAL, LA VIDA DIGNA, A LA IGUALDAD y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, que fueron y están siendo vulnerados con ocasión de la Sentencia de Segunda Instancia del 18 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021- 00067-01; al revocar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado noveno (9) Administrativo del circuito judicial de Ibagué de fecha 28 de noviembre de 2022, que había accedido a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDA: En consecuencia, se deje sin valor y efecto la Sentencia de Segunda Instancia del 18 de mayo de 2023, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021- 00067-01; disponiendo una nueva decisión amparando los derechos fundamentales invocados.
TERCERO: Que se emita la orden para que en un término de 30 días el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA – SALA DE ORALIDAD – MAGISTRADO PONENTE LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL “CASUR”, radicada con el No. 73001-33-33-009-2021- 00067-01; dicte nueva sentencia conforme a la normativa aplicable al caso.
CUARTA. Sírvase emitir cualquier otra orden adicional que considere necesaria para la protección de los derechos fundamentales de mi cliente.3 1.3. Hechos De la solicitud de tutela se establecen los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: El actor inició su carrera en la Policía Nacional como alumno del Nivel Ejecutivo el 6 de septiembre de 2004 en la escuela de policía Gabriel González del municipio de El Espinal (Tolima); luego de superado el curso de formación, ingresó al escalafón del Nivel Ejecutivo de la institución siendo nombrado como patrullero a partir del 1º de septiembre de 2005.
Por medio de la Resolución 00354 del 31 de enero de 2020, fue retirado del servicio por voluntad de la Dirección General, momento en el cual prestaba sus servicios en 3 Transcripción de conformidad con el texto original, con posibles errores. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Unidad Básica de Investigación Criminal DIASE adscrito al Departamento de Policía Tolima, con sede en la ciudad de Ibagué. El accionante elevó petición ante la CASUR en procura de obtener el reconocimiento de la asignación de retiro, lo cual le fue resuelto de forma desfavorable por medio del oficio 202121000023961 del 24 de febrero de 2021, bajo el argumento de que no contaba con el tiempo de servicios mínimo para su concesión, que es de 20 años4 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 255 del Decreto 4433 de 2004.
Inconforme con lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual persiguió la declaratoria de nulidad del acto administrativo que le negó el beneficio pensional. Mediante sentencia de 28 de noviembre de 2022 el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, autoridad judicial que conoció del asunto en primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del oficio 202121000023961 del 24 de febrero de 2021 y ordenó el reconocimiento de la asignación de retiro.
Lo anterior, tras considerar que el señor Villalba Diossa, al encontrarse vinculado al servicio activo antes de la fecha de entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004 [31 de diciembre de 2004]6, para el reconocimiento de la asignación de retiro le era aplicable el artículo 3º numeral 3.1. inciso 2 ibídem el cual indica: «A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal»7.
Luego entonces, al haber ingresado como alumno del Nivel Ejecutivo el 6 de septiembre de 2004 completó un tiempo de servicios de 15 años, 5 meses y 26 días, que le permitia acceder al beneficio pensional. Contra la anterior decisión, CASUR interpuso recurso de apelación y con providencia de 18 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la decisión del a quo.
A juicio del cuerpo colegiado, al corrovorarse que el actor fue (i) nombrado en escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional el 1.º de septiembre de 2005, momento en el cual ya se puede predicar que es miembro activo, y que (ii) para el momento en que fue retirado de la institución [31 de enero 4 La hoja de servicios 93135910 de la Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional da cuenta que el demandante completó un tiempo de servicio de 15 años, 5 meses y 26 días. 5 «ARTÍCULO 25.
Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional. Los Oficiales y el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto y que sean retirados del servicio activo después de veinte (20) años, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro, así: […]». 6 Es decir, desde el 6 de septiembre de 2004 fecha en la cual ingresó como alumno a la escuela de formación. 7 Subrayas de la Sala Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020] estaba vigente el Decreto 4433 de 2004, este era la norma aplicable para el reconocimiento de la asignación de retiro, el cual estipuló como requisito un tiempo de servicios de 20 años el cual no logró ser acumulado por el actor. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora en primer lugar refirió que su asunto reviste relevancia constitucional porque «[l]a asignación de retiro para los miembros de la fuerza pública, cumple un fin constitucional determinado, ya que envuelve varios derechos fundamentales determinados, como son la dignidad humana, el mínimo vital y la seguridad social; de su desconocimiento y no reconocimiento emerge un peligro inminente para el miembro de la fuerza pública» y, añadió que «ha sido obligado por la administración al desconocerle su derecho, a emplearse en actividades laborales de la economía informal de nuestro país para suplir sus necesidades básicas y las de su familia».
Luego adujo que se cumplían con los requisitos de inmediatez, agotamiento de todos los medios de defensa y que no se estaba atacando una sentencia de tutela. Finalmente, indicó de manera expresa que en la providencia controvertida se configuró un defecto sustantivo, al aplicar de manera errada el artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de abril de 20128, al considerar que el Gobierno Nacional desbordó la potestad reglamentaria.
Explicó que dicho yerro material condujo a negarle la asignación de retiro por no acreditar 20 años de servicio, cuando lo cierto es que a la entrada en vigencia del mencionado decreto ya hacía parte del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional pues ingresó como alumno el 6 de septiembre de 2004 y, en consecuencia, le era aplicable el Decreto 1212 de 1990 el cual exige acreditar 15 años de servicio para acceder a su asignación de retiro por la casual de retiro de Voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional.
Insisitió en que el tribunal accionado para analizar su caso omitió tener en cuenta el tiempo en que fungió como alumno del Nivel Ejecutivo en la escuela de policía Gabriel González del municipio de El Espinal que inició el 6 de septiembre de 2004 y solo tomó en cuenta como vinculación la fecha en la cual, luego de aprobado el curso, fue nombrado como patrullero en el primer escalafón del Nivel Ejecutivo en el grado de patrullero, que fue el 1º de septiembre de 2005.
Para sustentar su argumentación indicó que se desconoció el artículo 7º del Decreto 4433 de 2004 que prevé: ARTÍCULO 7° CÓMPUTO DE TIEMPO DE SERVICIO. Para efectos de la asignación de retiro o pensión de sobrevivientes, el Ministerio de Defensa Nacional y la Dirección General de la Policía Nacional, liquidarán el tiempo de servicio, así: 7.1 Oficiales, Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes, el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación, sin que pueda sobrepasar de dos (2) años. [ ].
(Subrayado y negrillas fuera del texto). 8 Radicado interno No. 1074-2007. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio de la norma trascrita se puede concluir que «la fecha que se debía tener en cuenta para efecto de la estructuración de la asignación de retiro y aplicabilidad de la normativa vigente es la fecha de ingreso a la escuela de formación policial y no la fecha de ingreso al escalafón policial del Nivel Ejecutivo».
Bajo esa interpretación resaltó que el tribunal accionado tras desconocer que estaba vinculado antes del 31 de diciembre de 2004 [6 de septiembre de 2004] como alumno de la escuela de formación del Nivel Ejecutivo omitió aplicar el artículo 3º numeral 3.1. inciso 2 de la Ley 923 de 2004 el cual dispuso que para quienes estuvieran en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de dicha Ley no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición que, para el caso, era el tiempo señalado en el Decreto 1212 de 1990 que exigía 15 años de servicio.
En resumen, adujo que se desconoció de manera flagrante el artículo 7º del Decreto 4433 de 2004 el cual expresamente señala que el cómputo de tiempo de servicio para efectos de la asignación de retiro de los miembros del Nivel Ejecutivo se liquidará tomando en cuenta el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación, sin que pueda sobrepasar de 2 años.
En otras palabras, a su juicio, al haber ingresado como alumno de la escuela de formación del Nivel Ejecutivo el 6 de septiembre de 2004, ello querría decir que se encontraba en servicio activo dentro de la Fuerza Pública antes del 31 de diciembre de 2004, fecha de entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, lo cual le permitía acceder a la asignación de retiro con 15 años de servicio, mas no 20 años como de manera errada lo concluyó el tribunal accionado.
Finalmente, trascribió apartes de la sentencia de 26 de septiembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C, M.P.: Dra. Amparo Oviedo Pinto9, en la cual se resolvió declarar la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó a CASUR el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al demandante, decisión que según el tutelante se basó en hechos similares a los expuestos. 1.5.
Trámite de la acción Con auto de 30 de agosto de 2023, el magistrado ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte actora y al Tribunal Administrativo del Tolima, como autoridad accionada. Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, vinculó como terceros interesados al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional. 9 Radicación: 11001-33-35-008-2017-00052-01;
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Demandante: Nelson Enrique Rodríguez Cala y Demandado: Caja De Sueldos De Retiro De La Policía Nacional. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la misma providencia se reconoció personería al apoderado de la parte actora y se ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados. 1.6.
Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Tolima En primer lugar, el magistrado ponente de la sentencia enjuiciada adujo que el asunto no cumplía con las exigencias de la Corte Constitucional cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial, por lo cual para el asunto deviene la declaratoria de improcedencia. Afirmó que lo que se pretende realmente es reabrir el debate jurídico puesto en conocimiento ante el juez ordinario y que no se incurrió en defecto alguno al expedir la decisión que aquí se controvierte.
Indicó que en la providencia acusada no se hicieron interpretaciones inconstitucionales, ni se avizora una violación de algún derecho fundamental por falta de aplicación de alguna disposición normativa y, por el contrario, la decisión se ajustó a la normatividad y jurisprudencia vigente, cosa distinta, es que el apoderado pretenda reabrir un debate, como si fuera una tercera instancia, utilizando los argumentos base del juez que, en primera instancia, accedió a las pretensiones.
Adujo que se alegó un defecto sustantivo o material al aplicar una norma claramente inaplicable al caso; sin embargo, no comparte ese argumento porque el actor no era beneficiario de la prerrogativa dispuesta en la Ley 923 de 2004, al no estar vinculado en la institución como miembro activo para el 31 de diciembre de 2004, en la medida que solo ingresó al escalafón del Nivel Ejecutivo el 1º de septiembre de 2005 y, por ende, el régimen de retiro que lo rige es el previsto en el Decreto 4433 de 2004 debiéndo acumular 20 años de servicios.
Finalmente, concluyó afirmando que «la decisión adoptada fue ajustada a derecho y después de un análisis razonado de las mismas frente a los medios de prueba aportados al proceso, sin que ello pueda ser considerado como una arbitrariedad sino la aplicación del principio de autonomía judicial de la cual se encuentran investidas las decisiones judiciales». 1.6.2.
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. La jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica de la entidad presentó informe en el cual solicitó declarar, de una parte, la improcedencia de la acción de tutela y, por otra, la falta de legitimación en la causa por pasiva. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para sustentar lo primero refirió que lo que persigue el tutelante es convertir la acción de tutela en una tercera instancia porque «ya existió un pronunciamiento por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, el cual después de analizada la normatividad vigente y aplicada al patrullero RONAL ANDRÉS VILLALBA DIOSSA, por parte de la Caja de Sueldos de la Policía Nacional, determinó que el actor no obtuvo el tiempo de servicios necesario para ser beneficiario de la asignación mensual de retiro, tal y como se sostuvo en el acto administrativo demandado10».
En el mismo sentido reflexionó que, «las tutelas contra sentencias judiciales regularmente se relacionan con el conflicto de intereses que tiene el accionante con el fallo judicial que después de haber surtido todas sus etapas no es favorable a sus intereses, situación por la que deciden a través de una acción de tutela alegar nuevamente sus derechos sin tener en cuenta que los fallos deben quedar en firme o de lo contrario se vulnera el principio de cosa juzgada, esto respondiendo a la exigencia de la seguridad independientemente de la concepción de justicia que considere el accionante».
Por otra parte, destacó que la acción de tutela se dirigió contra el Tribunal Administrativo del Tolima y lo que se pretende, en concreto, es que se profiera una nueva sentencia por medio de la cual se acceda a las pretensiones, aspecto que escapa de la órbita de las competencias de la Caja que representa. 1.6.3. Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué Allegó el link de acceso al expediente digital que le fue solicitado. 1.6.4.
Memorial de la parte actora Mediante correo de 21 de septiembre de 2023 allegó copia de la sentencia de 15 de marzo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá – Sala Cuarta11 con el propósito de que sea tenida en cuenta al momento de dictar fallo pues, a su juicio, abordó un tema similar en el cual, a quien había sido retirado por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional, con un tiempo de servicio de 15 años, 6 meses y 26 días de servicio se le reconoció la asignación de retiro con base en el Decreto 1212 de 1990.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Ronal Andrés Villalba Diossa contra el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, 10 Mayúsculas sostenidas del texto original. 11 Por medio de la cual confirmó la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Florencia, dentro del proceso radicado No. 18001-33-33-001-2020- 00258-00, mediante la cual se le reconoce la asignación de retiro al Patrullero ANDRES FELIPE BEDOYA PINEDA, Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa En primer lugar, en relación con la solicitud de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por CASUR, esta Sala la negará, ya que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, mas no como la entidad contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por el actor, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, por haber sido parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la sentencia reprochada. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se presentó la vulneración de los derechos fundamentales deprecados por la parte accionante, con ocasión de la providencia de 18 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual revocó la sentencia de 28 de noviembre de 2022, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por Ronal Andrés Villalba Diossa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – CASUR; expediente que se identificó con el radicado 73001- 33-33-009-2021-00067-00/01.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y de superarse; (iii) la generalidad del defecto invocado; y (iv) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales14. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». 12 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 14 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201415, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional frente a este requisito, así: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
La Sala destaca que el presente asunto es relevante constitucionalmente pues, de la lectura del escrito de tutela, se evidencia que involucra la presunta lesión del derecho fundamental al debido proceso y, además, del derecho a la seguridad social, comoquiera que la tensión se edificó en la omisión del reconocimiento de un periodo - permanencia en la escuela de formación del Nivel Ejecutivo - que no fue tenido en cuenta para efectos de obtener una asignación de retiro.
Al respecto resulta oportuno destacar que el alto tribunal constitucional ha establecido que el derecho a la seguridad social tiene un carácter fundamental relacionado con el derecho al mínimo vital. De igual manera, se ha advertido que si bien la actividad de las escuelas de formación militar se encuentra sometida a los reglamentos internos que rigen las instituciones respectivas, no debe olvidarse que dichos entes estatales responden a las particularidades propias de las funciones asignadas por la Constitución a la fuerza pública, y como tal, propenden porque los futuros oficiales obtengan una preparación integral para el cabal cumplimiento de la misión institucional, cual es la defensa de la soberanía, el mantenimiento de la seguridad interna y externa y el apoyo al desarrollo del país16.
De acuerdo con lo anterior, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial del derecho alegado por el tutelante 15 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Sentencia T-663 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y, en especial, el de la seguridad social, en tanto que se interpreta que la autoridad judicial en la providencia objeto de reproche incurrió en un defecto sustantivo al aplicar a su caso, de manera errada, una disposición que le exigía 20 años de servicios (Decreto 4433 de 2004) cuando la norma aplicable era aquella que requería de 15 años (Decreto 1212 de 1990), escenario que indefectiblemente repercute para efectos del reconocimiento de la asignación de retiro.
En ese sentido, la Sala evidencia que este asunto trasciende un estudio de lo meramente legal, toda vez que el accionante justificó razonadamente la existencia de una amenaza a sus garantías mínimas de existencia, comoquiera que se trata no de un reajuste pensional sino de su reconocimiento -asignación de retiro-. De manera que no es una simple inconformidad con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima, sino que predica una presunta restricción desproporcionada a su derecho a la seguridad social ante la negativa de que se le reconozca una prestación para sufragar su manutención. Finalmente, no sobra advertir que, diferente a lo referido en los escritos de contestación, no se evidencia que se pretenda convertir la acción de tutela en una tercera instancia, en la cual se repliquen argumentos de apelación, en la medida que el tutelante contó con un fallo de primera instancia favorable a sus pretensiones.
Así las cosas, se concluye que el asunto se enmarca en los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, en atención a que, en esta oportunidad, se está en presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales del tutelante, por lo que la Sala superará este requisito. 2.5.2.
De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue dictada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 73001-33-33-009-2021-00067-00/01. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la decisión de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 18 de mayo de 202317 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mientras que la acción de tutela se presentó el 25 de agosto de 2023, de manera que, sin que se revise la fecha de ejecutoria de la providencia enjuiciada, se observa que su interposición se hizo en un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto fue antes de transcurridos seis (6) meses desde que se dictó. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201418, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200519 para 17 Notificada el 26 de mayo de 2023. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 19 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.
Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, la sentencia que se cuestiona es la proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se revocó la decisión del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que había accedido a las pretensiones de la demanda interpuesta por el actor, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario.
Así mismo, frente a los argumentos de la entidad accionante, se advierte que no es procedente el recurso extraordinario de revisión, pues los motivos que lo sustentan no encuadran en los requisitos y causales establecidos en la ley. Por otro lado, tampoco cabe el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en la medida que en el sub lite no se cumplen los presupuestos previstos en los artículos 258 y 270 de la Ley 1437 de 2011.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.6.
Generalidades del defecto sustantivo La Corte Constitucional20, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando «la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»21.
Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente22 o porque ha sido derogada23, es inexistente24, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 20 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.3.2012.
M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6.3.2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.1.2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.3.2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.8.2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.7.2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.7.2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.2.2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.3.2005.
M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 23 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.3.2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.9.2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inexequible25 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador26. b) No se hace una interpretación razonable de la norma27. c) La disposición aplicada es regresiva28 o contraria a la Constitución29. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición30. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma31. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.7.
Del régimen de la asignación de retiro de los miembros de la Policía Nacional del Nivel Ejecutivo32 Por disposición constitucional los miembros de la Fuerza Pública se benefician de un régimen prestacional especial, en consideración al ejercicio de las funciones públicas que desarrollan en cumplimiento de su actividad. Lo anterior es el fundamento de una normatividad legal diferente respecto de los demás servidores públicos, y a su exclusión de la aplicación del sistema integral de seguridad social contenido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Ahora bien, el Decreto 1212 de 1990, “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”, en su artículo 144 estableció los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro de los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, norma que dispone:
ARTÍCULO 144. ASIGNACION DE RETIRO. Durante la vigencia del presente Estatuto, los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con 25 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 26 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.3.2002.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 27 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.1.2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 1101 del 28.10.2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.1.2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.2.2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 30 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.5.1994.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 31 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.8.2004. M.P. Clara Inés Vargas. 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero Ponente: Alberto Yepes Barreiro, sentencia de tutela del 18 de abril de 2018. Radicado No: 11001-03-15-000-2018-00606-00. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al […].
Por su parte, el Decreto 1213 de 1990, “Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional”, en cuanto a los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro de los Agentes, señaló:
ARTÍCULO 104. ASIGNACION DE RETIRO. Durante la vigencia del presente Estatuto, los Agentes de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por mala conducta comprobada, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por inasistencia al servicio y los que se retiren a solicitud propia después de los veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al […].
Luego, se profirió la Ley 180 de 1995, norma que creó el Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional, la cual permitió el ingreso a este nuevo nivel del personal de Oficiales, Suboficiales y Agentes al servicio de la Policía Nacional. Así mismo mediante Decreto 1091 de 199533, se expidió su régimen de asignaciones y prestaciones. El artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 estableció los requisitos para acceder a la asignación de retiro.
No obstante, el citado cuerpo normativo fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de febrero de 200734, al considerar que «el Gobierno Nacional no podía variar ni modificar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública en tanto - se repite - era una materia que se hallaba reservada a la ley y, de otra parte, existía una clara protección especial para quienes se habían acogido a la carrera del Nivel Ejecutivo».
Posteriormente, se profirió la Ley 923 de 200435 (Ley marco), que señaló las normas, objetivos y criterios que debería observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, la cual, en su artículo tercero dispuso los elementos mínimos que debía contener la reglamentación que expediría el Gobierno. Esto es, que a los uniformados que estuvieran en servicio a la entrada en vigencia de la ley no podrían exigírsele tiempos de servicio superiores a los consagrados en las disposiciones vigentes a esa época.
Adicional a lo anterior, fijó un régimen de transición para proteger las expectativas legítimas de quienes estuvieran próximos a acceder al derecho de asignación de retiro. 33 Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional. 34 Exp. No. 11001032500020040010901. 35 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política».
Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Ley 923 de 2004 fue reglamentada por el Gobierno nacional mediante el Decreto 4433 de 200436 el cual, en el parágrafo 2º del artículo 25, señaló: Artículo 25.
Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional. (…) Parágrafo 2°. El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sea retirado con veinte (20) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro […]».
De la lectura del precepto normativo citado en precedencia se tiene que para el reconocimiento de la asignación de retiro a favor de los miembros de la Policía Nacional, estos debían acreditar como mínimo 20 años de servicio, para los que fueran retirados por llamamiento a calificar servicios, por voluntad del Ministro de Defensa o del Director General de la Policía, o por disminución de la capacidad psicofísica; mientras que, aquellos que se retiraran por voluntad propia debían contar con 25 años para acceder a la referida prestación. No obstante, el parágrafo 2º del artículo arriba citado fue declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de abril de 2012, (radicado interno No. 1074-2007), al considerar que el Gobierno nacional desbordó la potestad reglamentaria, al aumentar la edad para acceder a la asignación de retiro y vulnerar la cláusula de reserva legal.
De lo expuesto hasta acá se observa que los Decretos 1091 de 1995 y 4433 del 2004 establecieron un tiempo mayor para acceder a la asignación de retiro (20 años) al que se encontraba previsto en los Decretos 1212 y 1213 de 1990 (15 años). Así pues, resulta claro que al quedar en firme las sentencias que declararon la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 y el parágrafo 2º del artículo 25 del Decreto 4433 del 2004, «se debe entender que desaparecieron del ordenamiento jurídico, entendiéndose tal situación desde el mismo momento en que fueren expedidos; por lo que las condiciones establecidas para la asignación de retiro deben examinarse a la luz de lo dispuesto en la Ley 923 de 2004»37.
Luego, el Gobierno nacional profirió el Decreto 1858 de 201238 que distinguió dos regímenes: i) el de transición para el personal homologado, quienes tendrían derecho a la asignación de retiro cuando sean retirados después de 15 o 20 años de servicio, según la causal; y ii) el común para el personal que ingresó por 36 «por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública». 37 Sentencia de 28 de septiembre de 2017, radicado No. 150012333000201500238 01, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” 38 «Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional».
Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, quienes tendrían derecho cuando sean retirados con 20 o 25 años, según la causal.
Este segundo régimen, el común, fue declarado nulo con efectos ex tunc por la Subsección B, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2018, luego de encontrar que por remisión expresa de la Ley 923 de 2004, a los miembros de la Policía Nacional, entre los que se encuentran los que integran el Nivel Ejecutivo activos al momento de la expedición de la ley, esto es, al 31 de diciembre de 2004, no se les puede exigir un tiempo de servicio para efectos de acceder a la asignación de retiro superior al establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, por ser esta la normativa que se encontraba vigente para dicho momento, cuando quiera que la causal de retiro invocada sea la de solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando la desvinculación se produzca por cualquier otra causal.
Dicha norma fue suspendida provisionalmente (medida cautelar) por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante providencia del 14 de julio de 201439, al considerar que no tenía en cuenta la prohibición consagrada en el artículo 3º de la Ley 923 de 2004, esto es, la de establecer tiempos de servicio mayores a los que consagraban las normas anteriores.
No obstante, la suspensión decretada fue objeto de recurso de súplica, el cual fue decidido con proveído del 8 de octubre de 201540, en el sentido de levantar la suspensión que recayó sobre el artículo 2º del Decreto 1858 de 201241. Finalmente, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, mediante providencia del 13 de junio de 2013, declaró la nulidad del artículo 2º ibidem, advirtiendo que los efectos otorgados a la sentencia serían de carácter ex tunc, es decir, desde entonces, «y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome42.
En tal sentido, respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, las sentencias de nulidad de actos de carácter general tienen efecto inmediato, es decir, sobre aquellas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las 39 En la referida decisión señaló que “a la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, esto es, al 31 de diciembre de 2004, la normatividad aplicable para el reconocimiento de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública eran los Decretos 1212 y 1213 de 1990, aplicables al personal del Nivel Ejecutivo por incorporación directa, por cuanto los Decretos que de forma específica regulaban dicha prestación, esto es, los Decretos 1091 de 1995, 2070 de 200339 y el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, perdieron vigencia por declaración judicial”. 40 Radicado No. 110010325500020130054300. 41 En dicha ocasión, se aclaró que i) si bien mediante fallo del 4 de febrero de 2007 se había anulado el Decreto 1091 de 1995, esto sucedió porque al reglamentar lo relacionado con el requisito de tiempo de servicio para acceder a la asignación de retiro de los miembros del Nivel Ejecutivo no se diferenció entre el personal incorporado directamente y el homologado, y le impusieron a ambos la misma exigencia de 20 y 25 años de servicio, cuando a estos últimos no podía desmejorarlos en ese aspecto. 42 Consejo de Estado. expediente No 4614 del 21 de enero de 1994.
Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 2000. Radicación 9551. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades administrativas o ante esta jurisdicción; por lo tanto, las ‘afecta’, de manera inmediata43». 2.8.
Caso concreto El accionante plantea la vulneración de sus derechos fundamentales toda vez que, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Tolima al dictar la providencia de 18 de mayo de 2023, incurrió en un defecto sustantivo. En resumen, los alegatos del yerro convergen en una afirmación, la cual es que: el tribunal accionado omitió tener en cuenta el tiempo en que fungió como alumno del Nivel Ejecutivo en la escuela de policía Gabriel González del municipio de El Espinal que inició el 6 de septiembre de 2004 y solo tomó en cuenta como vinculación la fecha en la cual, luego de aprobado el curso, ingresó como patrullero en el primer escalafón del Nivel Ejecutivo, que fue el 1º de septiembre de 2005.
En ese orden afirma que esa interpretación repercutió en que no se le hubiese aplicado el artículo 3º numeral 3.1. inciso 2 de la Ley 923 de 2004 el cual dispuso que para quienes estuvieran en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de dicha Ley (31 de diciembre de 2004) no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición que, para el caso, era el tiempo señalado en el Decreto 1212 de 1990 que exigía 15 años de servicio.
La Sala anticipa que negará el amparo en la medida que en el presente asunto para el cómputo del tiempo de servicios sí se tomó en cuenta aquel durante el cual el actor fue alumno de la escuela de formación del Nivel Ejecutivo, lo que le permitió completar más de 15 años de servicio dentro de la Policía Nacional, diferente es que, para determinar la norma aplicable al caso concreto, el tribunal accionado hubiese tomado aquella en la cual ingresó en el primer escalafón – patrullero – al Nivel Ejecutivo, lo que solo ocurrió hasta el 1º de septiembre de 2005, postura que soportó en fundamentos legales y no deviene en irrazonble como pasa a explicarse: Para desatar el cargo revisada la providencia acusada proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima se encontró lo siguiente: Así las cosas, para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional coexisten tres regímenes de asignación de retiro, que para una mejor compresión se precisarán en la siguiente tabla: Decreto 4433 de 2004, art. 25 Dispuesto para el personal que ingresó al escalafón a partir del 01 de enero de 2005 Decreto 1858 de 2012, art. 1 Dispuesto para el personal homologado que ingresó voluntariamente antes del 1 de enero de 2005 Decreto 754 de 2019, art. 1 Dispuesto para el personal que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004 43 Sentencia del 13 de junio de 2013, radicado No. 25000232700020080012501 (18828).
M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E). Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se observa, los diferentes regímenes establecen como presupuestos para determinar su aplicabilidad la fecha de ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo y la forma de vinculación (directa o por homologación), por ende, se pasará a concretar cuál de aquellos es el aplicable a este asunto.
Con la Ley 180 de 1995 se creó la carrera profesional del Nivel Ejecutivo en la Policía Nacional, y en el Decreto 1791 de 2000 se encuentran las normas de carrera para aquel personal. Así las cosas, el artículo 5.2 del referido Decreto 1791 determina que la jerarquía del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional lo comprenden los grados de: comisario, subcomisario, intendente jefe, intendente, subintendente y patrullero.
El artículo 6 ibidem dispone que tiene la calidad de estudiantes “quienes ingresen a las seccionales de la Escuela Nacional de Policía “General Santander”, para adelantar curso de formación y no pertenecen a la jerarquía ( )” de los oficiales, Nivel Ejecutivo, suboficiales, agentes y patrulleros de la Policía Nacional. Sobre el ingreso para ser miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, los artículos 9, 10, 11 y 13 del mismo decreto en cita, establecen: “ARTICULO
9. INGRESO DE SUBOFICIALES AL NIVEL EJECUTIVO. Podrán ingresar a la escala jerárquica del Nivel Ejecutivo los suboficiales en servicio activo que lo soliciten ( )
ARTICULO
10. INGRESO DE AGENTES AL NIVEL EJECUTIVO. Podrán ingresar al primer grado del Nivel Ejecutivo, los agentes en servicio activo de acuerdo con las disposiciones que para tal efecto presente a consideración del Ministro de Defensa Nacional el Director General de la Policía Nacional. ( )
ARTICULO
11. INGRESO DE PERSONAL NO UNIFORMADO A UNIFORMADO. El Director General de la Policía Nacional podrá seleccionar personal no uniformado de planta, para que adelante curso especial de formación como uniformado, previa solicitud del interesado y el cumplimiento de los demás requisitos que para el efecto exija la Dirección General de la Policía Nacional.
( )
ARTICULO 13. NOMBRAMIENTO E INGRESO AL ESCALAFÓN. ( ) El nombramiento del Nivel Ejecutivo será dispuesto por el Ministro de Defensa o por el Director General de la Policía Nacional cuando en el se delegue, previa propuesta del Director de la Escuela Nacional de Policía "General Santander”. Su ingreso al escalafón se causará en el grado de Patrullero.
Nota: Esta norma fue modificada por el art. 105 de la Ley 2179 de 2021, pero no se trae a colación por la fecha en que ocurrieron los hechos.( )” Bajo las condiciones expuestas, es claro que el ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo deviene luego de que se adelanta el curso de formación, si el nombramiento es por incorporación directa, pues de las citadas normas se tiene que también está previsto el ingreso por homologación. En consecuencia, queda dilucidado que la fecha en que se adquiere la calidad de alumno del Nivel Ejecutivo no es determinante en el ejercicio que se está haciendo para concretar el régimen de asignación de retiro aplicable, sino que lo es el momento en que se ingresa al escalafón, pues así lo prevé cada uno de los regímenes vigentes.
Entonces, al haberse comprobado que el actor ingresó al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional el 01 de septiembre de 2005, y que para el momento en que fue retirado de la institución estaba vigente el Decreto 4433 de 2004 (primera parte del art. 25), que contempla el régimen de asignación de retiro del personal que ingresó al escalafón a partir del 01 de enero de 2005, no cabe duda que es el aplicable a este asunto, y frente al cual se analizará si se cumplen los presupuestos para el otorgamiento de la prestación. Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nótese de lo transcrito, como el tribunal accionado luego de explicar la evolución normativa y jurisprudencial de la asignación de los miembros de la Fuerza Pública que pertenecen al Nivel Ejecutivo explicó que el actor no cumple los presupuestos del artículo 3º numeral 3.1. inciso 2 de la Ley 923 de 2004, ser miembro activo al momento de la entrada en vigencia de dicha Ley, que fue el 31 de diciembre de 2004.
Ello en la medida que, el actor para dicha fecha fungía como alumno lo cual no le da la calidad de miembro activo pues tan solo la adquiere a través del ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía el 1º de septiembre de 2005 como patrullero. Precisado lo anterior, tampoco advierte la Sala que se haya desconocido el artículo 7º del Decreto 4433 de 2004 que prevé que el cómputo de la asignación de retiro se debe liquidar tomando en cuenta el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación pues se destaca que el año como estudiante sí aparece registrado en la hoja de servicios y la autoridad accionada lo incluyó así: 2.5.
Hechos probados De acuerdo con el acervo probatorio recaudado en el proceso, arrimado oportunamente por las partes, y que en ningún momento fue desconocido o tachado, se encuentran acreditados los siguientes hechos relevantes: -. El señor Ronal Andrés Villalba Diossa prestó sus servicios a la Policía Nacional en los cargos y por los periodos que pasan a relacionarse: Cargo Periodo Alumno Nivel Ejecutivo Del 06 de septiembre de 2004 al 31 de agosto de 2005 Nivel Ejecutivo Del 01 de septiembre de 2005 al 05 de febrero de 2020 Suspensión penal Del 30 de noviembre de 2019 al 05 de febrero de 2020 Por último, en gracia de la discusión se tiene que sobre la materia la Corte Constitucional explicó que los estudiantes solamente adquieren la calidad de miembros de la fuerza pública a partir del acto de nombramiento que profiera el Director de la Policía, una vez finalizado el curso de formación y se expida el certificado de idoneidad donde consta que el alumno es apto para ejercer la función policial, para lo cual se cita el siguiente aparte jurisprudencial de la sentencia C- 1214 de 200144.
La condición jurídica de los alumnos de las escuelas de formación policial Con el objeto de develar el cuestionamiento relacionado con la inclusión de los alumnos dentro del personal policial, se hace necesario hacer referencia a la forma de ingreso y escalafonamiento dentro de la Policía Nacional, para lo cual se hará un breve recorrido por las disposiciones que regulan la materia: La formación del policía se inicia con una convocatoria de acuerdo con las vacantes existentes para ingresar al curso de formación como Oficial o miembro del Nivel Ejecutivo, para lo cual se exigen unas condiciones generales de ingreso que se encuentran establecidas en el artículo 8 del Decreto 1791 de 2000. 44 Magistrada Sustanciadora: Dra. Clara Ines Vargas Hernández Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una vez superado el proceso de selección, los aspirantes al curso de formación se vinculan a la Escuela mediante resolución emanada de la Dirección de la Escuela Nacional, según lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 6° del Decreto 1791 de 2000, estableciéndose un vínculo administrativo que genera la condición de estudiante o alumno que lo hace sujeto de los derechos y deberes contenidos en el Reglamento Académico de la Escuela (artículos 15 y 16 de la resolución 1377 de 2000).
En las escuelas de formación de la Policía Nacional existen dos niveles: el Directivo que corresponde a la formación de oficiales cuyo periodo en la escuela es de tres (3) años y el Nivel Ejecutivo que cuenta con un periodo de formación de un (1) año. Lo anterior significa que los alumnos de las escuelas de formación no ejercen funciones públicas ni ostentan calidades diferentes a su condición de estudiantes de un centro docente, además por la sencilla razón de que las escuelas de formación de la Policía Nacional tienen el carácter de entidad universitaria, al tenor de lo dispuesto en el Acuerdo No. 15 de enero 23 de 1976, expedido por el Instituto Colombiano para el Fomento de Educación Superior ICFES, que concede licencia de funcionamiento a los programas de licenciatura en estudios superiores y de Administración Policial a la Escuela De Cadetes de Policía "General Santander", y de la Resolución No. 9354 de octubre 27 de 1976 el Ministerio de Educación Nacional, que aprueba los programas respectivos.
Cabe anotar que el Decreto 1791 de 2000 "Por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y agentes de la Policía Nacional", en su artículo 5º establece la jerarquía de los cargos para efectos de mando, régimen disciplinario, justicia Penal Militar, lo mismo que para todos los derechos y obligaciones consagradas en este Decreto, determinando al efecto los grados de oficiales, Nivel Ejecutivo, suboficiales y agentes.
Y en el artículo 6º preceptúa que son estudiantes quienes ingresan a las seccionales de la Escuela Nacional de Policía "General Santander", para adelantar cursos de formación y no pertenecen a la jerarquía de que trata ese ordenamiento. Bajo estas consideraciones se concluye que los estudiantes o alumnos de las escuelas de formación de la Policía Nacional no hacen parte de la jerarquía de la institución, dada su condición de Cadetes de Alféreces.
(…) De todo lo anterior se desprende que los alumnos o estudiantes al adelantar los cursos de formación en las escuelas policiales se están preparando para que cuando adquieran su condición de oficiales o suboficiales de la Policía en sus distintos rangos, cumplan a cabalidad la altísima misión a ella encomendada, a fin de desarrollar los preceptos constitucionales que le imponen a la Policía el deber de asegurar a los integrantes de la nación la vida, la convivencia, la justicia y la paz dentro de un marco jurídico que garantice un orden justo, sirviendo a la comunidad.
Pero estas razones no son óbice para que el legislador haya considerado que los alumnos de las escuelas de formación integran el personal de la Policía Nacional, toda vez que resulta razonable que al definir quienes hacen parte del personal policial se haya tomado en cuenta la situación particular en la que se encuentran los alumnos de las escuelas de formación, quienes en virtud de la instrucción recibida adquieren un sentido de pertenencia frente a la misión constitucional encomendada a la Policía Nacional, aunque sometidos a un régimen especial en su condición de estudiante.
Se tiene, pues, que la expresión “alumnos” del artículo 6 de la Ley 62 de 1993, modificada por el artículo 1º de la Ley 180 de 1995, se ajusta a los postulados constitucionales, toda vez que al incluir a los estudiantes de las escuelas de formación dentro del personal de la Policía Nacional, el legislador toma en cuenta Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el hecho de que dichas personas están recibiendo una formación estricta e idónea para cumplir la misión constitucional encomendada a la Policía Nacional.
Cabe reiterar, sin embargo, que por el hecho de pertenecer a una de las categorías dentro de la institución los alumnos no se encuentran dentro de la jerarquía de la fuerza pública o pertenecen a ella, y mucho menos están sujetos al régimen aplicable a los que ingresan al escalafón policial, porque, se repite, los estudiantes solamente adquieren la calidad de miembros de la fuerza pública a partir del acto de nombramiento que profiera el Director de la Policía, una vez finalizado el curso de formación y se expida el certificado de idoneidad donde consta que el alumno es apto para ejercer la función policial.
Finalmente, frente a la sentencia de 26 de septiembre de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección C45 allegada por el tutelante se advierte que en dicho caso el actor se vinculó a la Policía Nacional desde el 1º de diciembre de 2002 como auxiliar de Policía, luego no se trató de una incoporación directa al Nivel Ejecutivo.
Así las cosas, de la lectura de las consideraciones expuestas por el tribunal acusado resulta claro que no se configura el defecto sustantivo respecto de los planteamientos que el actor expuso en cuanto al sentido de la decisión acusada y a la ausencia de aplicación del artículo 3º numeral 3.1. inciso 2 de la Ley 923 de 2004 y el artículo 7.º del Decreto 4433 de 2004, por el contrario, no deviene irrazonable, arbitraria o caprichosa al concluir que ser alumno de la escuela de formación no da per se la calidad de miembro activo pues tan solo se adquiere a través del correspondiente acto administrativo de ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía como patrullero.
Entonces, lo que se evidencia es un desacuerdo en el criterio adoptado por la autoridad judicial con la parte actora, sin embargo, esto no puede conducir a considerar que se configuró el defecto alegado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Ronal Andrés Villalba Diossa contra el Tribunal Administrativo del Tolima.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. 45 Radicación: 11001-33-35-008-2017-00052-01; M.P.: Dra. Amparo Oviedo Pinto. Demandante: Nelson Enrique Rodríguez Cala y Demandado: CASUR Demandante: Ronal Andrés Villalba Diossa Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima Radicación: 11001-03-15-000-2023-04602-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.