Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) Demandante: Cecilia Flórez De Gelves Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Certificado no se encuentra ajustado a la normatividad legal y jurisprudencial. Aplicación sentencia C-084 de 1999. Valoración probatoria. Carga de la prueba. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Cecilia Flórez De Gelves instauró demanda1 en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 000916 del 15 de enero de 2019 y (ii) RDP 008998 del 18 de marzo de 2019, por medio de las cuales la entidad demandada negó la pensión gracia y confirmó la negativa. 1 Archivo: 001.
DEMANDA Y ANEXOS del expediente digital visible en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia desde el momento en el que adquirió el estatus (10 de noviembre de 2008) en cuantía de $1.426.456,57, advirtiendo que de manera subsidiara se condene el pago de la prerrogativa en la misma cuantía a partir del 10 de julio de 2010.
Que tales condenas incluyan los reajustes del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 187 del CPACA; que la entidad demandada de cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA, incluyendo el pago de los intereses moratorios del referido artículo, y que la misma sea condenada en costas.
HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 6 de marzo de 1947 e inició la prestación de sus servicios desde el 12 de febrero de 1966 al 31 de diciembre de 1966, luego, laboró desde el 1. ° de marzo de 1967 al 16 de febrero de 1971, del 13 de agosto de 1971 al 1. ° de mayo de 1972, del 18 de marzo de 1974 al 1. ° de febrero de 1975, ocupando en todos los lapsos mencionados una categoría nacionalizada.
Que finalizó la prestación de su servicio con el periodo desempeñado desde el 20 de abril de 1995 al 5 de marzo de 2012 como docente territorial. Que cumplió su estatus pensional el 10 de noviembre de 2008. Que los tiempos a partir del 20 de abril de 1993 fueron certificados como régimen de pensiones nacional, y que, en el evento de considerarse que el vínculo inició como nacional, mutó a departamental y luego a municipal, ya que, como consecuencia de la descentralización del servicio público educativo de la Ley 60 de 1993, el departamento de Norte de Santander fue certificado para ser prestador del servicio educativo a partir del 20 de diciembre de 1996, fecha desde la cual se consideran los tiempos laborados como departamentales.
Posteriormente el municipio de Cúcuta fue también certificado y el mencionado departamento le entregó la educación, mutando el servicio a municipal, calidad apta para el reconocimiento de la pensión gracia, y que teniendo en cuenta tal situación, el estatus fue adquirido el 10 de julio de 2010. Manifestó que solicitó el reconocimiento pensional el 18 de septiembre de 2018 y esta le fue resuelta de forma negativa en la Resolución RDP 000916 del 15 de enero de 2019, confirmando la decisión en la Resolución RDP 008998 del 18 de marzo de 2019 atendiendo al recurso de apelación presentado.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que con el acto administrativo demandado se transgredieron: los artículos 2, 25, 48, y 58 de la Constitución Política, las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001, 1437 de 2011, y los Decretos 1743 de 1966 y 2277 de 1979.
Que los tiempos anteriores a 1980 fueron prestados en calidad de docente nacionalizada, así como los laborados a partir de 1995, cumpliendo de esta manera los requisitos exigidos por la normatividad para acceder a la pensión gracia. Que la entidad determinó el vínculo como nacional al estimar que el régimen de pensiones era nacional, sobre lo cual manifestó la demandante que esto no infiere en la categoría ocupada.
Que respecto al vínculo del nombramiento de 1995, el acto administrativo proferido por el alcalde de la entidad territorial claramente indica que se crearon 175 plazas docentes municipales, lo cual incide directamente en la naturaleza del vínculo. Que la motivación de la entidad para determinar la vinculación como nacional y así negar el derecho es falsa, toda vez que se tiene demostrado que los tiempos fueron de una calidad nacionalizada y municipal y que, en todo caso, si el nombramiento del Decreto 0288 de 1996 fue nacional debe tenerse en cuenta que desde el 20 de diciembre de 1996 hasta el 1. ° de enero de 2004 ya el vínculo dejó de ser de la referida calidad y pasó a ser departamental luego del 2 de enero de 2004 hasta la fecha, pues a partir de la ejecución de la descentralización de la Ley 60 de 1993 y 715 de 2001 la actora ya no era docente nacional sino departamental y posteriormente municipal.
Que los recursos del Sistema General de Participaciones destinados al cumplimiento del artículo 15 de la Ley 715 de 2001 pertenecen a la entidad territorial lo que permite concluir que la relación laboral de los docentes es con dicha autoridad y no con la nación. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 12 de noviembre de 20192 y notificada a la UGPP, quien manifestó3 que los actos no se encuentran viciados de nulidad teniendo en cuenta que los decretos de nombramiento anteriores a 1980 no fueron aportados siendo 2 Ver expediente digital, archivo 004.
AUTO ADMISORIO Y NOTIFICACION. 3 Ver expediente digital, 005ContestaciónDemanda 19-00298. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) estos indispensables para establecer el tipo de vínculo, tampoco se allegaron los documentos que den cuenta del origen de los recursos.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) prescripción de mesadas pensionales y factores salariales y (ii) inexistencia de la obligación. En la audiencia inicial4 se indicó que, tal y como lo manifestó en auto del 9 de febrero de 2021, las excepciones propuestas eran de fondo, por lo que serían resueltas con la sentencia. En la diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y solicitó de oficio.
En la audiencia de pruebas5 incorporó las allegadas al proceso por las partes y las solicitadas de oficio, dio por agotada la etapa probatoria; prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y ordenó la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones de la demanda al señalar que la docente cumplió con la totalidad de requisitos de la norma para acceder a la pensión gracia, toda vez que, antes del 31 de diciembre de 1980 laboró como docente nacionalizada desde el 12 de febrero de 1966 al 31 de diciembre de 1966, desde el 1.° de marzo de 1967 al 15 de febrero de 1971, desde el 13 de agosto de 1971 al 30 de abril de 1972 y desde el 18 de marzo de 1974 al 31 de enero de 1975, esto de conformidad con los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 795, 796, 797 y 798 y con el oficio NDS2021ER008314 del 5 de abril de 2021 de la Secretaría de Educación del Norte de Santander que señala que en los referidos certificados se indica el régimen nacionalizado al que perteneció la docente.
Que en cuanto a los 20 años de servicio, al estimar el tiempo laborado antes de 1980 y el periodo laborado de manera continua desde el 20 de abril de 1995 al 31 de diciembre de 2010 como docente territorial, soportándose en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 9756 y 6017. Que así mismo cumplió con la edad requerida y el desempeño del cargo con honradez y buena conducta.
Sin condena en costas. 4 Ver expediente digital, archivo: 014 Acta Aud. Inicial 5 Ver expediente digital, archivos: 022. ActaAudienciaPruebas y 027.ActaContinuaciónAud.Pruebas. 6Ver expediente digital, archivo: 035 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) RECURSOS DE APELACIÓN7 La parte demandada mostró su inconformidad y solicitó que se revoque la sentencia para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Argumentó que la demandante no cumplió con los 20 años de servicios en las calidades exigidas por la norma. Que, además, al ser los salarios financiados por el Sistema General de Participaciones se considera la relación con mayor razón se considera la relación sostenida como nacional. Finalmente solicitó que la accionante sea condenada en costas.
Por su parte, la demandante en su recurso requirió que se corrija el numeral primero de la parte resolutiva al evidenciar un error en el año en el que fue proferido el acto demandando, pues en la sentencia declaran la nulidad de la Resolución No. RDP 008998 del 18 de marzo de 2018 pero el año correcto de emisión fue el 2019. También pidió que se adicionara a la sentencia la fecha de adquisición del estatus pensional pues en la parte resolutiva no se hizo referencia alguna, también solicitó incluir la orden relacionada los reajustes por concepto del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, el ajuste de valor de las sumas adeudas del artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios del artículo 192 de la misma normativa.
Que a su vez se revocara el numeral quinto de la sentencia apelada y en su lugar se condene en costas a la entidad accionada. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 10 de julio de 20248 y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados.
En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. 7 Ver expediente digital, archivos: 039Allega Recurso de Apelación de Fallo Apd. UGPP Rad. 000-2019-00298- 00 y 040Allega Recurso de Apelación de Fallo Apd. Dte. Rad. 2019-00298-00 8 Ver índice 6 en SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Adicionalmente se verificará si era viable la no condena en costas en primera instancia contra la entidad demandada y si debe emitirse un pronunciamiento sobre la pretensión del reajuste anual de la pensión conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993, de los intereses y actualización de la condena de las sumas adeudadas según el artículo 187 del CPACA, y de los intereses moratorios del artículo 192 de la misma normativa.
Marco normativo y jurisprudencial Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 2. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 3.
Que observe buena conducta. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Al respecto, se destaca el hecho de que en la medida en que ambas partes apelaron Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) la sentencia, la competencia en segunda instancia se torna ilimitada en lo referente al estudio de todos los puntos objeto del litigio, sin que pueda alegarse la afectación injustificada en perjuicio de alguno de los extremos procesales con la decisión que deba adoptarse por esta Corporación. Lo anterior se deriva del artículo 328, inciso 2° del Código General del Proceso.
Ahora, con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, la accionante aseguró que sostuvo los siguientes vínculos en una calidad territorial que fue cobijada por la nacionalización prevista en la Ley 43 de 1975: desde el 12 de febrero de 1966 al 31 de diciembre de 1966, desde el 1. ° de marzo de 1967 al 16 de febrero de 1971, desde el 13 de agosto de 1971 hasta el 1. ° de mayo de 1972, desde 18 de marzo de 1974 hasta el 1. ° de febrero de 1975.
Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en los siguientes documentos: (i) Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 10 de mayo de 20179, emitidos por la Secretaría de Educación Municipal de San José de Cúcuta, en los que se señala que la actora tuvo un régimen de pensiones nacionalizado durante los interregnos antes referidos.
(ii) Copia del acta de posesión del 1. ° de marzo de 1967 conforme al nombramiento del Decreto 76 del 8 de febrero de 196710. (iii) Copia del acta de posesión del 13 de agosto de 1971 conforme al nombramiento del Decreto 63011. (iv) Certificado del director de la Corporación Cultural Biblioteca Pública Julio Pérez Ferrero del 7 de junio de 2017, en el que hace constar que en el archivo histórico departamental del Norte de Santander no reposa información anterior al año 1978, por lo que los actos de nombramiento de los años 1966, 1967, 1971 y 1974 no fueron encontrados. 9 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI, archivo: 002.
ANEXOS DE LA DEMANDA. 10 Ver mismo archivo. 11 El acta no hace referencia a la fecha del acto. Ver mismo archivo. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) (v) De igual forma, en el desarrollo de la primera instancia judicial, de manera oficiosa se requirió a la Secretaría de Educación de municipal de Cúcuta, quien allegó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 601712, expedido el 12 de abril de 2021 y en el que dicha autoridad avaló que los lapsos laborados por la actora antes del 31 de diciembre de 1980 ya aquí mencionados fueron bajo un tipo de vínculo nacionalizado.
Pues bien, del recuento probatorio se tiene por un lado que, los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 10 de mayo de 2017 no son elementos de convicción útiles ni conducentes para probar un tipo de categoría específico, toda vez que, en lugar de acreditar una clase de vínculo, lo que avaló fue el régimen de pensiones, el cual no determina la naturaleza de la calidad docente.
Respecto a las actas de posesión visibles en el expediente, aquellas tampoco establecen con claridad el orden en el cual se clasificó la educadora, pues no se observa que los decretos que allí refieren se hubieran emitido por el representante legal de la entidad territorial, y además de ello, a partir de estos documentos no puede asegurarse si hubo o no una intervención de la Nación o si el acto fue expedido por la autoridad territorial en representación de la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, aunque no fueron aportados los actos administrativos por los cuales la accionante fue nominada, en principio pudiera determinarse el tipo de vinculación de la actora a partir de los certificados de historia laboral del 12 de abril de 2021 allegados por la Secretaría de Educación de Cúcuta, lo cierto es que, de un análisis integral a la luz de las reglas de la sana critica de los medios de prueba, tales elementos no son congruentes con el escenario legal aplicable para el momento en el que la actora prestó sus servicios.
Existe una clara contradicción entre la relación legal y reglamentaria certificada en dicho documento y la realidad normativa y jurisprudencial que sobre el tema se encuentra, pues, para las fechas en la que fue nombrada la maestra, e incluso, en las que terminó su ejercicio docente, no registraba en nuestro ordenamiento jurídico la plaza nacionalizada, ya que, solo hasta el 11 de diciembre de 1975 entró en vigencia la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria.
Por su parte, en cuanto a la jurisprudencia sobre el asunto en cuestión, la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que: 12 Ver expediente digital, archivo 019Rta SEC 19-00298. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público […]» (Negrilla de la Sala) Igualmente, esta Corporación en diferentes oportunidades ha retirado lo concluido por la Corte Constitucional, al señalar que los periodos laborados de manera previa a la Ley 43 de 1975, solo pueden categorizarse en 2 tipos de plazas, territorial o nacional.
Ahora, aun cuando la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 permite que los certificados que den cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación sean valorados para probar la calidad docente, en este caso dicho precepto no puede ser aplicado, pues el certificado de historia laboral aportado está lejos de ser irrefutable, y en oposición a ello, es equívoco al adjudicarle a la docente una categoría que no estaba contemplada para el tiempo avalado, y tampoco da luces de alguna de las vinculaciones que podía ostentar la demandante en ese momento, a saber, territorial o nacional.
En virtud de lo expuesto, los periodos pretendidos no podrán ser tenidos en cuenta para efectos de la pensión gracia, en tanto no fue probado que se desempeñara en el orden territorial, única calidad que podía aplicarse en esa época y que es compatible con la prerrogativa solicitada. Así las cosas, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la libertad probatoria, la accionante aportó medios de convicción que no resultan idóneos para demostrar su derecho, considerándose insuficiente el contenido de las piezas probatorias arrimadas para determinar la calidad docente durante el lapso laborado antes de 1980. 13 vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) Bien pudo la demandante demostrar lo propio mediante cualquier otro elemento irrefutable, a saber, con los actos administrativos de nombramiento para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, o en su defecto, recurrir a una certificación que indique los recursos con los que se pagaron los emolumentos de la docente para los tiempos en cuestión, o con certificaciones inequívocas del empleador en las que señale el tipo de plaza ocupada, esto en virtud de la regla fijada por esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201820, sobre el material probatorio de la naturaleza jurídica de la vinculación. Sobre el particular, al entenderse que las manifestaciones de las entidades del Estado se presumen ajustadas a derecho, se corrobora la necesidad de que, como lo prevé la regulación procesal, sea quien alegue su ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP21.
En este punto, es de resaltar que la norma impone una carga procesal a las partes tendientes a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, se concluye que la reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar, negar las mismas. Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos por la demandante en su recurso de apelación, los mismos no serán objeto de pronunciamiento toda vez que están relacionados con las condiciones en las cuales el tribunal de origen concedió la prerrogativa que será negada en esta instancia, lo cual torna improcedente su análisis.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024) De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP14, y observando los fundamentos planteados en la demanda, en el recurso de apelación y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de octubre de 2023 que accedió a las pretensiones de la demanda. En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia. 14 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 54001-23-33-000-2019-00298-01 (0930-2024)
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente