CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Retiro por cumplimiento de edad de retiro forzoso.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. Luis Fernando Ramírez Contreras presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), con el fin de que se declare la nulidad del Acuerdo No. 968 del 27 de abril de 2017, mediante el cual la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia ordenó su cesación en el cargo de magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, así como del auto APL4967-2017 del 3 de agosto de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicho acuerdo. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su reintegro al cargo, junto con el pago indexado de los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta aquel en que se produzca efectivamente su retorno a funciones. 3. Expuso que nació el 18 de noviembre de 1951 y se desempeñó como magistrado del citado tribunal desde el 29 de mayo de 2008 hasta agosto de 2017.

Señaló que, el 20 de septiembre de 2016, solicitó a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia autorización para continuar en el cargo después de cumplir los 65 años, prevista como edad de retiro forzoso, alegando dificultades en el trámite de su pensión ante Colpensiones y Porvenir 2 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras AFP.

Dicha solicitud fue acogida mediante comunicación OSG 6415 del 4 de octubre de 2016. 4. Indicó que el 30 de diciembre de 2016 fue sancionada la Ley 1821 de 2016, que modificó la edad de retiro forzoso de los servidores públicos y la fijó en 70 años. El artículo 2° de dicha norma establece que quienes al momento de su entrada en vigencia se encuentren en ejercicio de funciones públicas podrán permanecer voluntariamente en ellas hasta cumplir dicha edad.

En aplicación de lo anterior, el demandante informó por escrito a la Sala Plena que se acogería a la nueva ley y que continuaría ejerciendo sus funciones hasta los 70 años. 5. Sostuvo que no obstante lo anterior, el 27 de abril de 2017, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia expidió el Acuerdo 968, mediante el cual determinó la cesación de sus funciones a partir del 19 de mayo de 2017, al considerar que había vencido la prórroga previamente concedida.

El recurso de reposición interpuesto fue desestimado mediante el auto APL4967-2017 del 3 de agosto de ese mismo año. 6. El demandante consideró que las decisiones impugnadas desconocen lo dispuesto en la Ley 1821 de 2016, norma que otorga de manera clara y directa la facultad de permanecer voluntariamente en el cargo hasta los 70 años a quienes ya ejercían funciones públicas al momento de su entrada en vigencia. A su juicio, conforme al artículo 27 del Código Civil, no puede desatenderse el tenor literal de una disposición legal bajo el pretexto de consultar su espíritu, y advirtió que la Sala Plena fundamentó su decisión en un concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el cual carece de fuerza vinculante.

Contestación de la demanda. 7. La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que el demandante fue nombrado en propiedad como magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y que su cesación en el cargo se produjo en aplicación del numeral 4 del artículo 149 de la Ley 270 de 1996, que prevé el retiro forzoso por edad. 8.

Sostuvo que el Acuerdo 968 de 2017, mediante el cual se dispuso su retiro por vencimiento de la prórroga, se fundamentó en el criterio expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2326 de 2017. En dicho concepto se indicó que las personas que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, ya hubieran cumplido los 65 años pero continuaran en el cargo por razones excepcionales, debían retirarse conforme al régimen anterior, salvo que existieran condiciones particulares que comprometieran derechos fundamentales. 9.

Adicionalmente, señaló que del informe presentado por la subcomisión designada por la mesa directiva del Senado, en el marco del trámite legislativo, se dejó constancia de que la Ley 1821 de 2016 no tendría efectos retroactivos y, por tanto, no resultaba 3 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras aplicable a quienes hubieran alcanzado la edad de retiro forzoso antes de su entrada en vigencia. II.

SENTENCIA APELADA. 10. El 17 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, profirió sentencia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. Para fundamentar su decisión, consideró que el límite de edad para el ejercicio de cargos públicos constituye una medida legítima, orientada a la redistribución de los recursos del Estado, la renovación de la función pública y la garantía del principio de igualdad de oportunidades en el acceso a cargos, conforme a los artículos 13 y 40, numeral 7, de la Constitución Política.

Citó al respecto jurisprudencia de la Corte Constitucional1 en la que se ha desarrollado esta finalidad de política pública. 11. Asimismo, invocó jurisprudencia del Consejo de Estado2 según la cual el retiro forzoso por edad constituye una causal objetiva de desvinculación, que se configura por la sola ocurrencia del hecho, salvo en aquellos casos particulares en los que la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de diferir la desvinculación hasta tanto el servidor sea incluido en la nómina de pensionados. 12.

En lo que concierne específicamente a los funcionarios de la Rama Judicial, el Tribunal señaló que es aplicable lo dispuesto en el Decreto 1660 de 1978, cuyos artículos 128 y 130 fijan la edad de retiro forzoso en 65 años, y autorizan la permanencia en el cargo por seis meses más, incluso si no se ha perfeccionado aún el reconocimiento pensional.

Respecto de la Ley 1821 de 2016, que elevó a 70 años la edad de retiro forzoso a partir del 30 de diciembre de ese mismo año, el Tribunal recordó que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en las sentencias C-084 y C-135 de 2018, pero advirtió que su artículo 2° ha generado dificultades interpretativas. 13. Para resolver dichas dificultades, consideró necesario acudir a los artículos 29 y 58 de la Constitución, los cuales consagran como regla general la irretroactividad de la ley.

En ese sentido, estimó que la Ley 1821 de 2016 no podía aplicarse a situaciones consolidadas bajo el régimen anterior. 14. Adicionalmente, el Tribunal tuvo en cuenta el Concepto 2328 del 15 de agosto de 2017, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el cual se hizo un análisis de los antecedentes legislativos de la Ley 1821 de 2016.

En dicho estudio se incluyó un informe del 12 de diciembre de 2016, solicitado por la Mesa Directiva del Senado, que precisó que: «La edad máxima de retiro planteada en el presente proyecto se aplicará para quienes se encuentren en el desempeño de funciones públicas no obstante no se aplicará a quienes ya hayan cumplido 65 años de edad una vez esta ley hay entrado en vigencia. 1 Corte Constitucional, sentencia C – 563 del 6 de noviembre de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 2 Consejo de Estado, Sala lo de Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de enero de 2020, radicado 76001-23-31-000-2010-00886-01 (6077-2018), C.P. William Hernández Gómez. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras Debido a que las personas en mención cumplieron la edad con la norma anterior. » (Negrilla fuera de texto). 15.

Consideró que el análisis interpretativo de la Sala de Consulta era riguroso y concordaba con la jurisprudencia constitucional que declaró la exequibilidad de la ley. En cuanto al caso concreto, verificó que el demandante tomó posesión del cargo el 29 de mayo de 2008, solicitó el 20 de septiembre de 2016 autorización para continuar en funciones después de cumplir los 65 años mientras se resolvía su trámite pensional, solicitud que fue aprobada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia mediante comunicación del 4 de octubre de 2016.

El 21 de marzo de 2017, el demandante manifestó su intención de acogerse a la Ley 1821 de 2016 y permanecer en el cargo hasta cumplir los 70 años. Sin embargo, mediante Acuerdo No. 968 de abril de 2017, la Sala Plena, por decisión mayoritaria, ordenó la cesación de funciones por vencimiento de la prórroga, decisión que fue confirmada mediante auto del 27 de abril de 2017, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el actor. 16.

Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que la finalidad de la Ley 1821 de 2016 no fue extender el periodo de permanencia en el cargo para quienes ya habían cumplido 65 años al momento de su expedición, sino permitir la permanencia voluntaria únicamente para quienes aún no habían alcanzado esa edad y decidieran continuar en el cargo pese a haber reunido los requisitos para pensionarse.

Por tanto, consideró que los actos administrativos demandados no incurrían en causal de nulidad y que la presunción de legalidad no había sido desvirtuada, razón por la cual resolvió negar las pretensiones de la demanda. La decisión fue notificada en debida forma. III. RECURSO DE APELACIÓN. 17. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sostuvo que el fallo desconoció el contenido y alcance de la Ley 1821 de 2016, por cuanto fundamentó su decisión en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que —según indicó— carecía de fuerza vinculante, con el propósito de mantener la interpretación acogida por la Corte Suprema de Justicia en su condición de superior jerárquico del actor. 18.

Afirmó que el análisis efectuado por el Tribunal sobre la aplicación de la ley en el tiempo resultaba improcedente, toda vez que la Ley 1821 de 2016 ofrecía certeza normativa respecto de su aplicabilidad. Señaló que, aunque había cumplido los 65 años y se le había concedido una prórroga por seis meses mientras se resolvía el trámite pensional, dicha prórroga le permitió acogerse a la nueva ley, en tanto que seguía en ejercicio del cargo y no había sido incluido en la nómina de pensionados. 19.

Agregó que el Tribunal no explicó por qué resultaba jurídicamente inviable aplicar la Ley 1821 de 2016 a su caso, y que incurrió en silogismos errados. A su juicio, bastaba con verificar que el servidor había expresado su voluntad de acogerse a la nueva normativa, lo cual resultaba compatible con el espíritu y los principios que orientan la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras 20.

Sostuvo, además, que su situación presentaba circunstancias diferenciadas, aunque hizo alusión a otro caso con características semejantes que ofreció como sustento adicional de su posición. También citó extractos de la sentencia SU-938 de 2010 de la Corte Constitucional, que consideró relevantes para ilustrar la necesidad de examinar su caso con criterio de razonabilidad y equidad. 21.

Finalmente, manifestó que el Tribunal omitió considerar un elemento legislativo determinante: durante el trámite del proyecto que dio origen a la Ley 1821 de 2016 se eliminó del artículo 2º la expresión “salvo quienes a tal momento ya hubieran cumplido 65 años de edad”, como constaba en las Gacetas del Congreso Nos. 1129 y 1141 de diciembre de 2016.

Esta modificación —indicó— evidenciaba la intención del legislador de extender la aplicación de la ley a quienes ya habían alcanzado dicha edad. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 22. Mediante auto proferido el 13 de octubre de 2022, notificado por estado del 18 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación3. V. CONSIDERACIONES.

Competencia. 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 24. Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al proferir la sentencia apelada, incurrió en un yerro de interpretación normativa al concluir que el señor Luis Fernando Ramírez Contreras no podía acogerse al régimen de retiro forzoso fijado en los 70 años por la Ley 1821 de 2016, pese a encontrarse en ejercicio del cargo al momento de su entrada en vigencia, y si dicha conclusión desconoció el principio de legalidad, la garantía de acceso y permanencia en el servicio público y el efecto útil de las normas que regulan el retiro forzoso en la función judicial. 25.

Para resolver el asunto, la Sala comenzará por examinar el régimen normativo aplicable a la edad de retiro forzoso en los cargos públicos y la facultad excepcional que permitió al demandante continuar en el ejercicio de su cargo durante seis meses después 3 Índice 7 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 6 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras de cumplir dicha edad.

En segundo lugar, se analizarán los argumentos expuestos por el Tribunal para sustentar que el actor no podía acogerse a la edad de retiro forzoso prevista en la Ley 1821 de 2016. Finalmente, se valorará si los actos administrativos demandados se ajustaron al ordenamiento jurídico y si la sentencia de primera instancia aplicó de manera adecuada las disposiciones legales pertinentes al caso.

Análisis Edad de retiro forzoso en los cargos públicos y facultad de prórroga 26. La edad de retiro forzoso ha sido reconocida como una causal objetiva de desvinculación del servicio público, cuyo propósito es garantizar la renovación del talento humano en la administración estatal y permitir el acceso equitativo a los cargos públicos, en consideración a que se trata de un recurso limitado4. 27.

Para los servidores de la Rama Judicial, la causal de retiro forzoso está prevista en el artículo 130 del Decreto 1660 de 1978, así como en la Ley 270 de 1996. Según dicha disposición, el retiro debe ordenarse a solicitud del interesado o de oficio una vez se reconozca la pensión, y en todo caso deberá producirse dentro de los seis (6) meses siguientes al cumplimiento de la edad establecida, aunque la pensión aún no haya sido reconocida. 28.

Esta disposición prevé una medida razonable para proteger a los funcionarios en proceso de reconocimiento pensional, evitando dejarlos en situación de indefensión económica. No obstante, dicha previsión no puede interpretarse como una habilitación para extender indefinidamente la permanencia en el cargo más allá del plazo legal establecido.

Análisis del Tribunal sobre la aplicación en el tiempo de la Ley 1821 de 2016 29. En el fallo apelado, el Tribunal examinó si resultaba jurídicamente procedente aplicar al caso concreto lo dispuesto en la Ley 1821 de 2016, norma que elevó a 70 años la edad de retiro forzoso para quienes desempeñan funciones públicas, a partir del 30 de diciembre de 2016. 30.

Al respecto, el a quo observó que dicha ley no contiene cláusula alguna que establezca un régimen de transición ni disposición que permita su aplicación a quienes, al momento de su entrada en vigor, ya hubieran cumplido la edad máxima prevista en el régimen anterior. 31. A partir de ese presupuesto, el Tribunal complementó su análisis con los criterios interpretativos fijados por la Corte Constitucional en las sentencias C-084 y C-135 de 2018, así como con el Concepto 2328 del 15 de agosto de 2017 emitido por la Sala de 4 Corte Constitucional, sentencias C – 563 de 6 de noviembre de 1997, C-084 de 2018 y C-135 de 2018, C – 426 de 2020. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, solicitado por diversas entidades ante las dificultades interpretativas que ha suscitado la norma. 32.

A diferencia de lo sostenido por el apelante, no se presenta controversia alguna en torno a la naturaleza no vinculante de los conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, punto que, además, fue expresamente reconocido por el juez de primera instancia. No obstante, tales conceptos constituyen doctrina autorizada de un órgano consultivo del Estado, cuya consideración como criterio auxiliar de interpretación resulta legítima, y cuya valoración debe efectuarse conforme a las reglas de la sana crítica.5 33.

Con base en los argumentos expuestos, el Tribunal concluyó que la intención del legislador no fue permitir la permanencia en el cargo de quienes ya se encontraban en situación de retiro forzoso al momento de entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, por lo cual la decisión de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto dispuso la cesación de funciones del demandante una vez agotado el término de prórroga legalmente previsto, se ajustó a derecho. 34.

Esta Corporación6 ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la aplicación de la Ley 1821 de 2016 y ha concluido, con fundamentos análogos, que el artículo 2° de dicha norma no resulta aplicable a quienes ya habían cumplido la edad de retiro forzoso (65 años) antes del 30 de diciembre de 2016, aun cuando hubiesen continuado ejerciendo funciones públicas en esa fecha. 35.

En consecuencia, se encuentra debidamente acreditado que el Tribunal valoró con suficiencia los elementos normativos y doctrinales relevantes, y aplicó en forma razonable los límites temporales de la Ley 1821 de 2016, lo cual permite concluir que no incurrió en ninguno de los yerros alegados en la alzada. Condena en costas. 36. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso).

Además, dispone que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021. De lo anterior se colige que, para la imposición de costas, se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 5 Artículo 230 de la Constitución Política de Colombia 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 3 de agosto de 2023, Rad.

No. 05001233300020170176701(3458-22). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas 8 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras 37. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo-valorativo, según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”7 38. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio únicamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis exige también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA, relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 39.

En el caso concreto, la Sala observa que las pretensiones de la demanda se sustentaron en una lectura aislada del artículo 2° de la Ley 1821 de 2016, sin considerar el conjunto normativo que regula la edad de retiro forzoso, los antecedentes legislativos ni los pronunciamientos de control constitucional que delimitan su aplicación. Tal omisión condujo a una interpretación jurídica incompatible con los criterios reiterados por esta Corporación y por la Corte Constitucional.

En consecuencia, la ausencia de un sustento jurídico razonable configura la causal prevista en el inciso segundo del artículo 188 del CPACA, por lo que se condenará en costas a la parte apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida del 17 de noviembre de 2021, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en esta instancia. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad. No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022) Demandante: Luis Fernando Ramírez Contreras TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.