CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001032600020180021100 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Consorcio Salaos1, contra la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo, propuesta por el municipio de Tocancipá y, como consecuencia, negó las pretensiones de la demanda ejecutiva.

Como fundamento del recurso, la parte actora planteó la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, análisis que se abordará atendiendo la naturaleza excepcional y restrictiva de este medio de control. I.

ANTECEDENTES El trámite del proceso ejecutivo 1. El Consorcio Salaos y el municipio de Tocancipá suscribieron el contrato de obra 354 de 2015, por un valor de $284’509.620. En virtud de dicho negocio jurídico, el 30 de diciembre de 2015, dicho municipio giró a favor de la parte actora el cheque No. IG792150, por la suma de $257’239.620; no obstante, el 5 de enero de 2016, al ser presentado el cheque para su pago, el banco librado se abstuvo de hacerlo efectivo, por la causal de “firma no registrada”. 2.

El 4 de agosto de 2016, el Consorcio Salaos presentó demanda ejecutiva contra el municipio de Tocancipá, con el propósito de que se librara mandamiento de pago a su favor por el valor del cheque No. IG792150, por la suma de $51’447.924, correspondiente a la sanción comercial establecida en el artículo 731 1 Integrado por Aconci Constructores S.A.S. y Nelson Javier Torres Romero.

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 del Código Comercio y por los intereses moratorios, desde que se hizo exigible la obligación contenida en el título valor – cheque. 3. En proveído del 18 de agosto de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Zipaquirá libró mandamiento de pago a favor del Consorcio Salaos, por las sumas de: (i) $257’239.620, contenida en el cheque No. IG792150 y (ii) $51’447.924, por concepto de sanción comercial del 20%, consagrada en el artículo 731 del Código de Comercio. 4.

Surtido el trámite de primera instancia, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2017, el mencionado Juzgado declaró no probadas las excepciones de mérito formuladas por el municipio de Tocancipá y ordenó seguir adelante con la ejecución; lo anterior al considerar que el demandado no podía argüir un incumplimiento contractual. 5.

El municipio de Tocancipá recurrió en apelación la anterior providencia, con el fin de que ésta se revocara en su totalidad, dado que el artículo 784 del Código de Comercio permite, en ejercicio de la acción cambiaria, la formulación de excepciones de fondo respecto del negocio jurídico que dio origen a la creación o transferencia del título.

En esa medida y como la prueba documental aportada al proceso acreditó el incumplimiento del contrato 354 de 2015 por parte de la ejecutante, se configuró una excepción de fondo por el aludido incumplimiento, lo cual impedía continuar con la ejecución. II. LA SENTENCIA RECURRIDA 6. Corresponde a la decisión ya referida, adoptada el 23 de agosto de 2018, en la que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió (se transcribe literal): “PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, el 4 de septiembre de 2017, por el Juzgado 1° Administrativo Oral de Zipaquirá, mediante la cual se negaron las excepciones propuestas por el municipio de Tocancipá y ordenó seguir adelante con la ejecución. Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva.

“SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo por obligación inexigible, propuesta por el municipio de Tocancipá y NEGAR las pretensiones de la demanda; lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva. “TERCERO: En consecuencia, REVOCAR el auto proferido, el 2 de agosto de 2017, por el Juzgado 1° Administrativo Oral de Zipaquirá en el curso de la audiencia inicial y mediante el cual se decretaron medidas cautelares en contra del municipio de Tocancipá. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.

“CUARTO: CONDENAR EN COSTAS de ambas instancias al Consorcio Salaos y a favor del municipio de Tocancipá; su liquidación se realizará por la secretaría del a quo y en la misma se incluirán como agencias en derecho en primera instancia el valor de UN MILLÓN QUINIENTOS SESENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($1.562.484,oo) y en segunda instancia la suma de SETECIENTOS OCHENTA Y UN MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL PESOS ($781.242.oo).

Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva. Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 “QUINTO: Ejecutoriado el presente proveído, por secretaría de la sección DEVOLVER al juzgado de origen previas constancias de rigor”2. 7.

Para adoptar la anterior determinación, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que al proceso no le aplicaban las reglas de la acción cambiaria, derivada del cheque número IG792150 del 23 de diciembre de 2015, sino que la demanda ejecutiva debía tramitarse “por las reglas del negocio jurídico originario”, toda vez que el aludido cheque se expidió en cumplimiento de la obligación de pago estipulada en el contrato estatal 354 del 4 de diciembre de ese mismo año por parte del municipio de Tocancipá y a favor del Consorcio Salaos, pues “de no ocurrir así y estarse en pleno ejercicio de la acción cambiaria, el cheque se desligaría del contrato y sería la Jurisdicción ordinaria quien debía asumir su conocimiento”3. 8.

Al constatar lo previsto en el referido contrato, sostuvo que la obligación de pago surgía con la entrega de la totalidad de las actividades pactadas, soportada en el acta de recibo final de la obra, el certificado de cumplimiento a satisfacción proferido por el supervisor del contrato y la factura o documento equivalente proveniente del contratista; no obstante, al expediente no fueron aportados tales documentos, dado que la ejecutante, desde el inicio, manifestó que bastaba la presentación del cheque, puesto que la prueba de cumplimiento del contrato no hacia parte de la litis. 9.

Por lo anterior, el Tribunal afirmó que se probó la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo por obligación inexigible, razón por la cual revocó la sentencia proferida por el Juzgado 1 Administrativo Oral de Zipaquirá. III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 10. Mediante el recurso extraordinario de la referencia, la parte actora formuló las siguientes peticiones: “PRIMERA: Revocar o infirmar la sentencia del 23 de agosto de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. “SEGUNDA: En su lugar, dictar nueva sentencia u ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que profiera sentencia de remplazo dentro del proceso ejecutivo radicado 25899- 33-33-001-2016-00090-02, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia,, esto es, declarar no probadas las excepciones propuestas por la autoridad demandada y continuar la ejecución de la obligación contenida en el Cheque No. IG792150 del 30 de diciembre de 2015 y de la sanción comercial a la que haya lugar”4. 11.

Como fundamento de este recurso, el Consorcio Salaos invocó la causal de revisión contemplada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no 2 Folio 325 del cuaderno 2. 3 Folio 322 del cuaderno 2. 4 Folio 9 del cuaderno principal. Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 procede recurso de apelación”, la cual estimó configurada con fundamento en los siguientes argumentos: 12.

Indicó que la sentencia recurrida incurrió en nulidad por violación al debido proceso, por ausencia de motivación de dicha decisión, comoquiera que no procedía la declaratoria de la excepción de falta de estructuración del título ejecutivo, ya que sí obraba constancia de recibo a satisfacción de la obra y orden de pago proferida por el supervisor del contrato. 13.

Agregó que con la demanda ejecutiva allegó: (i) copia del acta recibo final de la obra, suscrita por el Supervisor del contrato –el Secretario de Ambiente del municipio-; (ii) copia de la certificación de ejecución del contrato de obra, suscrita por su supervisor y (iii) copia de la solicitud de pago del referido negocio jurídico, también firmada por el supervisor del contrato, documentos que reflejan el cumplimiento a satisfacción de las obligaciones pactadas con el municipio de Tocancipá, circunstancia que, afirma, demuestra que la sentencia del ad quem carece de motivación, toda vez que desconoció las pruebas del cumplimiento contractual. 14.

Asimismo, anotó que la decisión recurrida trasgredió su derecho fundamental al debido proceso –artículo 29 de la Constitución Política-, que implica el derecho a la prueba, por cuanto el Tribunal prescindió de los documentos aportados con la demanda para sustentar el derecho al pago del cheque IG792150 del 30 de diciembre de 2015. 15.

Sostuvo que, en todo caso, era improcedente que el Tribunal sometiera a decisión el cumplimiento de las obligaciones contractuales, pues se trataba de un proceso ejecutivo y no de uno declarativo; además, el ad quem no podía presumir el incumplimiento del Consorcio Salaos, por cuanto no existía una sentencia declarativa que así lo declarara.

Por tanto, el fallador de segunda instancia no podía desconocer la obligación clara, expresa y exigible que constaba en el cheque del 30 de diciembre de 2015, máxime cuando las pruebas aportadas dan cuenta de la exigibilidad de la obligación allí contenida. Oposición del municipio de Tocancipá 16. La mencionada entidad territorial manifestó que la sentencia del Tribunal ad quem está ajustada a derecho y que no tiene vicios de nulidad, por cuanto es falso que con la demanda ejecutiva se aportaron los documentos señalados por el Consorcio Salaos en el asunto de la referencia. 17.

Adujo que el Tribunal no desconoció las pruebas, porque el demandante ni siquiera demostró sumariamente el cumplimiento del contrato; además, el Consorcio actor busca, a través del presente recurso extraordinario, incorporar las pruebas que el ad quem supuestamente omitió. Período probatorio Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 18.

En proveído del 26 de marzo de 20205, el Despacho sustanciador decretó como prueba documental la solicitada por el municipio de Tocancipá y, como consecuencia, libró oficio al Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Zipaquirá para que remitiera el expediente 25899333300120160009002, correspondiente al proceso ejecutivo adelantado por el Consorcio Salaos en contra de la referida entidad territorial.

Igualmente, no decretó como prueba los documentos aportados por el Consorcio con el recurso extraordinario de revisión6 ni la copia de la demanda ejecutiva allegada por el municipio, por considerar que son innecesarios, dado que deben obrar en el proceso ejecutivo que se pidió7. Tampoco incorporó como prueba la Resolución 646 de 2019, aportada por el Consorcio Salaos, a través de la cual el municipio de Tocancipá declaró por terminado el proceso sancionatorio adelantado por el presunto incumplimiento del contrato 354 de 2015, al aducir que resultaba impertinente, por cuanto no se relaciona con el objeto del litigio -no haberse valorado las pruebas que obraban en el proceso-.

IV. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala para conocer del recurso extraordinario de revisión 19. Mediante auto admisorio proferido el 29 de mayo de 2019, se constató que el recurso fue presentado en oportunidad 8 –el 18 de diciembre de 2018– y, de conformidad con las normas de competencia definidas en el artículo 249 del CPACA que establece que esta Corporación debe conocer de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, la Sala es competente para resolver la demanda.

Objeto del recurso extraordinario formulado 20. Como se indicó previamente, la causal de revisión planteada corresponde a la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, razón por la cual y con el fin de verificar si resulta fundado el medio procesal de la referencia, la Sala propone: 5 Folios 102 a 104 del cuaderno principal. 6 Con el recurso extraordinario, el consorcio actor aportó la siguiente documentación: a. Copia de la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. b. Copia de la sentencia del 4 de septiembre de 2017, dictada por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Zipaquirá. c. Copia del contrato de obra 354 del 4 de diciembre de 2015. d. Copia del certificado de cumplimiento a satisfacción expedido por el supervisor del contrato. e. Copia de la solicitud de pago del contrato suscrita por el supervisor. f. Copia de las memorias de cantidades del contrato de obra 354 del 4 de diciembre de 2015. g. Copia de la factura de venta No. 1 del 28 de diciembre de 2018, suscrita por el Consorcio Salaos. 7 El 5 de octubre de 2020, el Juzgado Segundo Oral Administrativo del Circuito de Zipaquirá remitió el expediente requerido –según consta en informe secretarial del 21 de octubre de 2020, folio 117 del cuaderno principal-. 8 Según el artículo 251 del CPACA, el recurso de revisión podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. De acuerdo con la constancia secretarial que obra en el expediente (folio 337 del cuaderno 2), la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del recurso, quedó ejecutoriada el 7 de septiembre de 2018.

La demanda se presentó el 18 de diciembre de 2018, es decir, antes de que transcurriera el término de un año de que trata el citado artículo 251. Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 (i) fijar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión;

(ii) examinar en particular la causal alegada; y (iii) analizar el caso concreto. (i) El recurso extraordinario de revisión: naturaleza, objeto y alcance 21. Se trata de un medio de impugnación excepcional que procede en unas especiales circunstancias definidas taxativamente en la ley, por cuya virtud se autoriza a volver sobre una sentencia ejecutoriada, ya sea por advertir vicios o conductas ilegales que afectan la base de la decisión, o por situaciones desconocidas al momento de ser dictada, entre otros eventos.

Su trascendencia en el marco legal y constitucional que inspira el valor de la justicia, permite a este mecanismo la ruptura excepcional de principios derivados del carácter ejecutorio que acompaña a las sentencias, en punto a la firmeza que adquieren en el ordenamiento jurídico procesal; de manera que por esta vía, y ante la configuración una de tales causales la ley autoriza, de forma extraordinaria, a quebrantar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas, amparadas por la cosa juzgada material –res iudicata proveritate habetur-, de modo que puede llegar a configurar –si prospera- una excepción al principio de la cosa juzgada. 22.

Procede únicamente contra las providencias a las que alude el artículo 248 del CPACA9 y bajo las causales expresamente dispuestas por el artículo 250 ibidem, lo que implica que las facultades del juez que conoce de este recurso se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente, que deben dirigirse a la construcción dialéctica del supuesto que dé lugar a la causal aducida10 y abstenerse de incluir argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se depreca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo, revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. 23.

Su alcance y carácter excepcional revelan que este medio de impugnación no constituye una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. Así, las causales que estructuran el recurso no pueden ser imputables al propio recurrente, ni éste se puede instrumentalizar para controvertir el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Por ello, valga decir, no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la 9 “Artículo 248.

El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 14 de diciembre de 2009, expediente (R-00123-00).

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso11. 24. En este orden, para que resulte procedente este medio de impugnación, su técnica exige la correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal o causales invocadas y las alegaciones expuestas por el recurrente, de modo que no es el medio idóneo para buscar enmendar los errores judiciales, como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)12 o para pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa13.

De suerte que la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo14. (ii) La causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 25. La causal 5° de revisión aludida por el impugnante, es del siguiente tenor: “5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Son dos los requisitos o presupuestos que deben concurrir para la prosperidad de la causal invocada, a saber: i) que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación y ii) que la nulidad se haya originado en la sentencia que puso fin al proceso15. 26.

Respecto del primero de los presupuestos, resulta claro que este mecanismo procesal debe instaurarse contra una sentencia, respecto de la cual no proceda recurso de alzada. Respecto al segundo, la normativa procesal se limitó a establecer que la irregularidad se debió configurar en el preciso momento en que 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Dieciséis Especial de Decisión. Sentencia del 5 de mayo de 2020.

Rad. 11001-03-15-000-2017-02519. C.P. Nicolás Yepes Corrales. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14 de agosto de 20082008, Rad. 16.594. 13 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 27.10.2020, Rad. 11001-03-15- 000-2019-02361-00(REV), C.P. Rocío Araújo Oñate 14 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.

Rad. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

( )”. En ese mismo sentido, en sentencia del 11.10.2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se consideró que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )". 15 Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 28 de septiembre de 2016 (radicación 0452-15), del 20 de septiembre de 2018 (radicación 11001-03-25-000-2013-00109-00) y del 14 de agosto de 2018 (radicación 11001-03-15-000-2013-02174-00).

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 se profiere la decisión, pero no definió las causales, por tanto le correspondió a la jurisprudencia esclarecer este aspecto. 27. Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que, para la configuración de este segundo requerimiento, es necesario que concurran dos supuestos: que el vicio alegado se materialice con la expedición del fallo, no antes; y, además, debe ser grave e insaneable, al punto que, de no presentarse, la decisión adoptada hubiese sido distinta16.

En razón del primer supuesto, esta causal de revisión no se estructura cuando la irregularidad se presenta en etapas anteriores al fallo, salvo “que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlo ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”. Así, este “límite temporal y material [la emisión de la sentencia objeto del recurso] impide que emerja una confusión entre el instrumento de corrección y/o saneamiento del proceso o de ser un hecho constitutivo de nulidad insanable, con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”17.

Por ello, no es posible invocar como fundamento del recurso alguna causal de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, toda vez que las nulidades procesales se someten a las reglas de oportunidad y trámite del artículo 134 del Código General del Proceso – CGP, sin que esto implique desconocer el deber que tiene el juez de declarar de manera oficiosa las nulidades que observe antes de proferir el fallo. 28.

En cuanto al segundo presupuesto, se ha señalado que son básicamente dos los grupos de nulidades que pueden dar lugar a un defecto insanable derivado de la sentencia: de un lado, las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso que solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, de otro lado, los vicios graves que contiene la providencia y que generan una vulneración del derecho al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Con fundamento en estas premisas, se han identificado, como integrantes del aludido primer grupo, los siguientes defectos causantes de nulidad en la sentencia: “1. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. “2.

Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. “3. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos, jueces de los requeridos legalmente. “4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) “5.

Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 13 de octubre de 2020. Rad. 11001-03-15-000-2019-00119. C.P. Alberto Montaña Plata. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia de 1 de septiembre de 2020.

Rad. 11001-03-15-000-2020-00266-00. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 “Nótese cómo las causales de nulidad originadas en la sentencia, que habilitarían la interposición del recurso extraordinario de revisión, están enmarcadas en dos categorías: las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia, es decir, que devienen de ella misma, de su sustancialidad”18. 29.

Sumado a lo anterior, la jurisprudencia también ha reconocido que son causales de nulidad “… las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”19, circunstancia en la cual la irregularidad se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidarlo, pues no todo vicio tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso.

Sobre la violación del debido proceso, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 8 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-1998-00153-01, precisó que “… el recurso de revisión, así entendido, y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”.

Asimismo, dentro de las garantías que ampara el derecho al debido proceso, se encuentran las relativas a que los procesos judiciales sean resueltos de fondo, dado que la no resolución de las controversias judiciales, fundada en motivos caprichosos, equivale a una falta de tutela judicial efectiva y, en forma genérica a una vulneración del aludido derecho fundamental. 30.

Por consiguiente, en cualquier caso, la configuración de la causal de nulidad debe ser determinante en la decisión, pues el uso de esta causal no es acertado para “controvertir la corrección o incorrección del juzgamiento, ni de corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada, sino de verificar que se atiendan las reglas procesales propias de la sentencia que de incumplirse viciarían su validez”20.

A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala abordará el análisis concreto de los hechos que, según el recurrente, implicaron la configuración de una nulidad 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 26 de junio de 2014. Rad: 27.283. C.P Danilo Rojas Betancourth. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26, Rad: 11001-03-15-000- 2011-01639-00, C.P. Olga Melida Valle de De la Hoz. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de septiembre de 2013, Rad: 2006- 00568-01(33059), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 originada en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que puso fin al proceso. (iii) Análisis de la causal invocada 31. Según lo planteado por el recurrente, el objeto de la controversia se centra en determinar si existió o no una nulidad en la sentencia, por desconocimiento del derecho al debido proceso, pues, afirma, el Tribunal Administrativo profirió dicha providencia con ausencia de motivación, al no valorar las pruebas que obraban en el expediente y que, a su juicio, daban cuenta de que el Consorcio Salaos cumplió con la ejecución del contrato 354 de 2015 y que, por tanto, el pago a su favor, derivado de este negocio jurídico, sí era procedente. 32.

Desde un principio, anota la sala que el enunciado abierto y general del desconocimiento del debido proceso, no es causal de anulación de un providencia en sede del recurso extraordinario de revisión, más aún cuando tal concepto se llena de contenido a partir de una discrepancia interpretativa sobre el acervo probatorio tomado en cuenta para definir la declaración sobre un medio exceptivo propuesto por la parte frente a la cual se pretende la satisfacción de una obligación que se califica como clara expresa y exigible. 33.

Como se ha consignado en el cuerpo de esta providencia, en el sub lite, la parte actora concretó el recurso a la ausencia de motivación reprochada en que el Tribunal no sustentó su providencia en la totalidad de las pruebas obrantes en el proceso, toda vez que omitió la valoración de los insumos que demostraban que sí cumplió con la ejecución del contrato 354 de 2015; en específico afirmó que el ad quem dejó de apreciar (i) el certificado de cumplimiento a satisfacción expedido por el supervisor del contrato, (ii) la solicitud de pago del referido contrato, suscrita también por el supervisor del contrato, y (iii) la factura de venta 1 del 28 de diciembre de 2015 –correspondiente a las actividades realizadas según acta de recibo final de la obra–, emitida por el Consorcio Salaos. 34.

Al examinar el proceso ejecutivo dentro del cual se profirió la sentencia objeto de revisión, encuentra la Sala que no obran los aludidos documentos referidos por el Consorcio Salaos, tal como se advierte en el listado de medios de prueba visibles en dicho proceso, en los términos precisados por el ad quem, así: “5.2. De los medios de prueba “Para la constitución del título ejecutivo se aportaron los siguientes documentos: “5.2.1.

Copia del acta de constitución del Consorcio Salaos, suscrita el 19 de noviembre de 2015 … “5.2.2. Copia del contrato No. 354 de 4 de diciembre de 2015, suscrito por el municipio de Tocancipá … y el Consorcio Salaos … “5.2.3. Original del cheque No. IG792150 de 30 de diciembre de 2005, girado por el municipio de Tocancipá – Cundinamarca a favor del Consorcio Salaos en la suma de $257.239.620,oo … “5.2.4.

Copia del comprobante de egreso No. 2015004502 de 30 de diciembre de 2015: municipio de Tocancipá a favor del Consorcio Salaos, cheque No. 792150 por $257.239.620,oo, bajo concepto del contrato No. 354/2015 … Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 “5.2.5.

Copia del acta de posesión de Walfrando Adolfo Forero Bejarano como alcalde del municipio de Tocancipá para el período 2016-2009 (sic) … “5.2.6. Copia del informe ejecutivo del contrato No. 354 de 2015, suscrito el 20 de enero de 2016 por el secretario de Infraestructura del municipio de Tocancipá y dirigido al alcalde … “5.2.7. Copia del memorando No. SH-061 de 22 de enero de 2016 … remitió el oficio de cuenta por pagar, presentado el 19 de enero del mismo año por el Consorcio Salaos (f. 78, C1).

“5.2.8. Copia del oficio de 26 de enero de 2016 … solicitó el envío del CD de levantamiento tipográfico (f.80, C1). “5.2.9. Copia del memorando No. SH-085 de 28 de enero de 2016 … remitió la relación de cuentas por pagar del año 2016 para verificación, revisión y certificado de recibo a satisfacción (f.79, C1). “5.2.10. Copia del memorando No. SDA-031 de 9 de febrero de 2016 … informó que en conjunto con la Secretaría de Infraestructura realizaban el análisis técnico, administrativo y los requerimientos pertinentes al contrato No. 354 de 2015 (f.82, C1).

“5.2.11. Copia del oficio de 26 de febrero de 2016 … “5.2.12. Copia del memorando SH-160 de 7 de junio de 2016 … ‘informe detallado en relación con el no pago de una cuenta por pagar a nombre del Consorcio Salaos’ (F. 83-84, C1) … “5.2.13. Copia del memorando No. SDA-299 de 8 de julio de 2016 … relacionó las cláusulas del contrato, presuntamente incumplidas por el contratista (F. 85-86 C1).

“5.2.14. Copia del acta del comité de conciliación del municipio de Tocancipá … “5.2.15. Copia de los oficios de 16 de septiembre de 2016 … citación a audiencia pública para la posible declaratoria de los siniestros de cumplimiento, estabilidad y calidad de la obra para el 26 de septiembre de 2016 (f. 115-142, C1). “5.2.16. Copia de los oficios de 21 y 22 de septiembre de 2016 … “5.2.17.

Copia de los oficios de 27 de septiembre de 2016 … reprogramó la diligencia de audiencia pública para el 6 de octubre de 2016 (f. 145-147 C1). “5.2.18. Copia del oficio de 24 de octubre de 2016 … reprogramó la diligencia de audiencia pública para el 2 de noviembre de 2016 “5.2.19. Copia del acta de reunión de 2 de noviembre de 2016 … “5.2.20.

Interrogatorio de parte de Nelson Javier Torres Romero … “5.2.21. Testimonio de Erika Yizzel Méndez González … “5.2.22. Copia simple del análisis a las observaciones del preinforme de la Contraloría de Cundinamarca … Sobre el contrato No. 354-2015 se consignó lo siguiente: ‘ … teniendo en cuenta que no existen soportes que demuestren la ejecución de las actividades, el daño se estima en $284.509.620, hasta tanto no se presenten las evidencias del cumplimiento del objeto contractual (f.208, C2).

“5.2.23. Copia del acta No. 080 de 22 de agosto de 2017, de la Contraloría de Cundinamarca, ‘ACTA DE APROBACIÓN DE HALLAZGOS DE INFORME’ dentro del contrato de obre pública No. 354 de 2015 (f. 285-289, C1)”21. 35. A la par de lo anterior, de la revisión del expediente, también se constata que la información presuntamente pretermitida por el Tribunal, fue incorporada en el cuaderno que contiene el recurso extraordinario de la referencia, lo que denota que la parte demandante las aportó sólo hasta la presentación de este medio de control. 36.

Y aunque la circunstancia anotada sería suficiente para negar la pretensión anulatoria de la sentencia, no puede dejar de precisarse que el medio que encontró estructurado el Tribunal no hacía referencia a si el contrato se había cumplido o no, sino a que el título de ejecución no estaba estructurado por estar frente a un contrato estatal, circunstancia de la que se deriva una razón más para negar el recurso extraordinario que ahora se analiza, en el que el recurrente trae a colación como eje central de su ataque, haber cumplido el contrato, asunto que no estuvo en el centro de la ratio decidendi del Tribunal, salvo para indicar que la 21 Folios 315 a 319 del cuaderno 2.

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 llamada al proceso alegaba que el contrato estaba incumplido, hipótesis frente a la cual, se estimó que el Consorcio Salaos no había acreditado la existencia de una obligación exigible a su favor.

Así y en virtud de las pruebas que obraban en el proceso ejecutivo, antes señaladas, el ad quem concluyó que no se acreditaban los supuestos requeridos para estructurar el mandamiento de pago a favor del Consorcio Salaos, en la medida que éste tenía como base un título ejecutivo complejo que no fue acreditado, en los términos previstos en el contrato 354 de 2015, fuente de la obligación; en efecto, el Tribunal indicó: “Como se observa, la obligación de pago a cargo del municipio de Tocancipá surgía con la entrega de la totalidad de las actividades ejecutadas, lo cual estaría soportado en el acta de recibo final, el certificado de cumplimiento a satisfacción y la entrega de la factura con las exigencias de la ley.

“Revisado el expediente, se aprecia que ninguno de los anteriores documentos fue allegado por la parte actora, quien desde su demanda y en el transcurso del proceso sostuvo la suficiencia del cheque y el carácter inocuo de acreditar si el contrato se cumplió o no, pues no hacia parte de la litis. “En contrario, lo que está probado es que el municipio de Tocancipá ha expedido varios memorandos en donde relaciona el incumplimiento del Consorcio Salaos al contrato No. 354 de 4 de diciembre de 2015 y la Contraloría Departamental aprobó hallazgos de incumplimiento y posible detrimento.

“(…) “En consecuencia, el Consorcio Salaos no acreditó la existencia de una obligación exigible a su favor, en contra del municipio de Tocancipá y en razón al contrato de obra No. 354 de 4 de diciembre de 2015” 22. 37. En este orden de ideas, como los reparos que se trajeron como sustento de este asunto no acreditan la correspondencia con la causal alegada, se concluye que no tiene vocación de prosperidad el recurso instaurado. 38.

Igualmente, resulta relevante recalcar que lo que pretendió el recurrente en el sub examine fue reabrir el período probatorio, con el objeto de incluir unas pruebas documentales que dejó de aportar al proceso ejecutivo y que con ello se reconsidere la decisión de segunda instancia, propósito que no se puede llevar a cabo mediante este recurso extraordinario, dado que éste no constituye una tercera instancia en la que se puedan enmendar las omisiones probatorias, en la medida que no fue consagrado para revivir etapas procesales que se dejaron vencer por la incuria de la parte actora.

De modo que no es posible que el juez de la revisión valore las pruebas incorporadas a la actuación. Adicionalmente, vale precisar que, como se vio, la fallo cuestionado no carecía de motivación –como lo manifestó el recurrente-, puesto que la Corporación de 22 Folio 323 del cuaderno 2. Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 segunda instancia sí cumplió con el deber argumentativo en la sentencia cuestionada, en la medida que no sólo indicó las pruebas que la sustentaban; además, desarrolló un ejercicio hermenéutico para explicar el valor que les otorgaba y las consecuencias de su apreciación de cara a la regulación aplicable, artículos 422 del CGP y 297 del CPACA.

De modo que no es cierto que el Tribunal hubiese dejado de valorar unas pruebas obrantes en el proceso, toda vez que, se itera, tales insumos probatorios ni siquiera se aportaron al expediente; por consiguiente, la Sala declarará infundado el asunto de la referencia. Costas 39. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 202123, establece que “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. 40.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 361 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual corresponde a la Sala fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría de la Sección liquidar los demás gastos procesales. 41.

Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone que la tarifa de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, debe oscilar entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 42.

En este caso, el municipio de Tocancipá actuó a través de apoderado, para contestar la demanda 24. Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho, se tasará a favor del ente territorial, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

V. PARTE RESOLUTIVA 43. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 23 Si bien el asunto de la referencia se formuló con anterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, lo cierto es que la misma es una norma de aplicación inmediata y a futuro, sin que se configure alguno de los supuestos contemplados en el artículo 86 de ésta ley para aplicar la norma anterior a la reforma. 24 Folios 84 a 89 del cuaderno principal.

Radicación: 11001-03-26-000-2018-00211-00 (63.100) Demandante: Consorcio Salaos Demandado: Municipio de Tocancipá Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Consorcio Salaos contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 23 de agosto de 2018, bajo el expediente 25899-33-33-001-2016-00090-02.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante; FIJAR como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente y a favor del municipio de Tocancipá la suma equivalente a TRES SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES (3 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría REMITIR al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Zipaquirá el expediente 25899-33-33- 001-2016-00090-00, que remitió como prueba a esta Corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE25 25 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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