CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 18). La señora Marleny Palacio de Herrera, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución RDP 12132 de 11 de abril de 2014, por medio de la cual se negó a la demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP «[ ] reconocer, liquidar y pagar […]» dicha prestación «[ ] teniendo en cuenta TODOS LOS FACTORES SALARIALES [ ] en cuantía del 75% efectiva a partir de cuándo [ ] adquirió el estatus pensional […]» (sic), junto con los intereses de mora, el cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA y la condena en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la accionante que «[ ] nació el 10 de JUNIO de 1954[,] prestó durante más de veinte (20) años sus servicios al estado en el ramo de la Docencia Oficial […]» (sic) y el 21 de febrero de 2014 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través del acto administrativo acusado, porque «[ ] el(la) peticionario(a) labor[ó] desde 1993-11-12 hasta 2013-11-30 como docente NACIONAL […]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966 y 91 de 1989. Dice que «[ ] se reintegró a su labor docente y fue nombrada en tal calidad [ ] en el año 1993 [mediante Decreto] proferido por el ALCALDE MUNICIPAL DE GUADUAS, [por ende,] se le debe computar el tiempo laborado en la institución educativa de orden departamental [ ], cumpliendo el requisito de tiempo para tener DERECHO AL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 58 a 61).

La entidad demandada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEMANDADA», «PRESCRIPCIÓN» y «CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL» (sic). Asevera que «[ ] la pensión gracia solo se reconoce a los docente que “hubieren completado todos y cada uno de los requisitos exigidos” para acceder a la prestación […] situación que [ ] no cumple» (sic) la demandante. 1.3 Providencia apelada (ff. 169 a 182).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), mediante sentencia de 23 de enero de 2020, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[ ] la demandante no probó haber laborado antes del 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado, ni tampoco los tiempos de servicio posteriores a partir de 1993 los ejerció con esa vinculación, dicho tiempo no se puede computar para el reconocimiento de la pensión gracia, el cual exige un tiempo de 20 años con vinculación nacionalizado o territorial (dineros no provenientes de la Nación), por lo que no se examinará si se cumplieron los demás requisitos […]» (sic). 1.4 Recurso de apelación (ff. 201 a 202 vuelto).

Inconforme con la anterior decisión, la accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que sostiene que «[…] los tiempos laborados después de 1990 se deben computar para el reconocimiento de la pensión gracia si fueron nombrados por entidades territoriales. Ya que la vinculación nacional se debe dar mediante un decreto emanado directamente por el Ministerio de Educación Nacional» (sic); por ende, «LOS TIEMPOS LABORADOS [por la actora] SON TIEMPOS COMPUTABLES PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA, FUERON PRESTADOS BAJO NOMBRAMIENTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 17 de abril de 2020 (ff. 162 y 163) y admitido por esta Corporación a través de auto de 5 de mayo de 2022 (f. 223), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 23 de agosto de 2022 (f. 225), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte accionante.

Insiste en que «[ ] cumple con el factor temporal de permanencia en el cargo como docente territorial, por más de 20 años, tal como se observa en la presentación de la demanda, en la cual se allegan los respectivos decretos de nombramiento y actas de posesión en los cargos con los cuales se pretende acreditar los tiempos de servicios territoriales […].

En igual sentido [ ] laboró antes del 31 de diciembre de 1980 para una entidad territorial, como lo es el Departamento de Cundinamarca […]» (sic). 2.1.2 Parte demandada. La UGPP, por intermedio de apoderada, pide confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que «[…] la demandante [ ] no logró demostrar el cumplimiento de uno de los requisitos señalados por la ley para ser acreedor de esta prestación, y es el haber demostrado una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente departamental, distrital o municipal, ya que dentro del expediente únicamente obra el decreto No 02389 del 15 de septiembre de 1978 expedido por el Gobernador de Cundinamarca por medio del cual [la] nombr[ó] como maestra de la escuela R. Cenicero de Guaduas para cubrir una licencia de maternidad por el periodo comprendido entre 20 de abril al 9 de junio de 1978, pero en dicho acto administrativo no se puede establecer el tipo de vinculación, la clase de plantel donde laboro la docente ni la procedencia del dinero con que se pagaban los salarios.

Adicional a ello, los tiempos de servicio que acredita [ ] a partir de 1993, tampoco fueron acreditados como docente departamental, distrital o municipal ya que de las certificaciones aportadas como pruebas se evidencia que dichos tiempos fueron como docente de vinculación nacional» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que las regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, dado que no demostró que su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y los 20 años de servicio hayan sido del orden territorial o nacionalizado, como lo aduce el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Según cédula de ciudadanía, la demandante nació el 10 de junio de 1954 (f. 19).

Decreto 2389 de 15 de septiembre de 1978 (ff. 24 a 27), por medio del cual el gobernador de Cundinamarca designó a la actora como «[ ] maestra de la escuela R. Cenicero de GUADUAS, por cuarenta y nueve (49) días, del 20 de Abril al 9 de Junio de 1978, en reemplazo de [ ], a quien se le concedió licencia por maternidad, del 19 de Abril al 13 de Junio de 1978» (sic).

Decreto 27 de 18 de abril de 1993 (f. 129), por el que el alcalde de Guaduas (Cundinamarca) nombró a la accionante «[ ] interinamente [ ] en la Escuela Rural la Cumbre Jurisdicción de éste Municipio mientras dura la licencia por la maternidad de la titular [ ] la cual empezó a disfrutar el día 7 de Abril de 1.993 al 11 de Junio del mismo año inclusive, para un total de doce (12) semanas [ ]» (sic).

Decreto 192 de 2 de noviembre de 1993 (ff. 28 y 29), en el cual el precitado funcionario, efectuó «[ ] UN NOMBRAMIENTO DE UN DOCENTE [ ] DE BÁSICA PRIMARIA DEL PERSONAL NACIONALIZADO DEL MUNICIPIO DE GUADUAS CUND.» (sic), al considerar: Que el Alcalde de Guaduas, asumió la Administración del personal Directivo Docente, Docente y Administrativo el día 10 de septiembre de 1.991 según acta de entrega de la misma fecha.

Que [ ] por no existir lista de elegibles de docentes en el Municipio de Guaduas y por estar agotada la lista del Departamento de Cundinamarca el Alcalde nominador proveerá la vacante de acuerdo con los requisitos exigidos por el Estatuto Docente [ ] Que de conformidad con la certificación expedida por el Delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Cundinamarca, existe la plaza vacante en la Escuela Rural de Acuapal y la disponibilidad presupuestal para efectuar el nombramiento.

En consecuencia, designó a la demandante «[ ] como maestr[a] para el nivel básico primario de la escuela rural Acuapal jurisdicción de [e]ste Municipio, en reemplazo de [ ], quien falleció […]» (sic) y le ordenó «[ ] tomar posesión en la Oficina de la Alcaldía Municipal, previo el lleno de los requisitos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional y [ ] presentar certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Distrito donde consta que n[o] se encuentra vinculada de tiempo completo en la docencia oficial» (sic).

Se posesionó el 12 de noviembre de 1993 ante el referido alcalde (f. 31) Decreto 1994 de 17 de junio de 1999, suscrito por el gobernador de Cundinamarca (ff. 131 a 133), en el que consignó: Que mediante Resolución No. 3070 del 2 de agosto de 1997 se certifica el Departamento de Cundinamarca para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento de Cundinamarca.

Que mediante Decreto No. 03396 del 22 de diciembre de 1997 se incorpora a la estructura administrativa de la Gerencia para la Educación Departamental las plantas de cargos y de personal docente y administrativo de los establecimientos educativos del municipio de Guaduas a cargo del situado fiscal. Por ende, en el artículo 1º incorporó «[ ] el Personal Directivo Docente, Docente y Administrativo Nacionales y Nacionalizados a la planta de personal del Municipio de GUADUAS […]» (sic) e incluyó en el listado a la actora como maestra, grado 1, en la Escuela Rural «ACUAPAL»; y en los artículos 2º y 3º señaló, respectivamente, que «El personal incorporado esta en propiedad y no requiere de nueva posesión» (sic) y «[l]os salarios del personal incorporado se cancelarán con cargo al Situado Fiscal» (sic).

De conformidad con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido el 18 de abril de 2017 por la secretaría de educación de Cundinamarca, la precitada educadora prestó servicios en propiedad en el nivel de primaria, nombrada a través del Decreto 192 de 2 de noviembre de 1993, con efectos a partir del 12 siguiente y se encontraba activa para fecha de expedición del documento.

En el régimen de pensiones indicó que era «Nacional» (ff. 126 y vuelto). Constancia expedida el 20 de abril de 2017 por la directora de personal de instituciones educativas de la antedicha secretaría (f. 124), en la cual indica que la actora «[ ] ingresó a esta entidad el 12/11/1993, hasta la fecha. Desempeña el cargo de Docente de aula grado 14 [ ] con tipo de nombramiento Propiedad, con una asignación básica [ ] cuyo pago se realiza con dineros girados por el Ministerio de Educación Nacional, con recursos del Sistema General de Participaciones y no con dineros del presupuesto del Departamento de Cundinamarca.

Tiempo total: 9 Dia(s) 5 mes(es) 23 Ano(s) [ ]» (sic). Mediante Resolución RDP 12132 de 11 de abril de 2014 (ff. 21 a 23), la UGPP negó la petición de 21 de febrero de 2014, por la que la demandante reclamó la pensión gracia, por cuanto «[ ] los tiempos laborados al Departamento de Cundinamarca del 12 de enero de 1993 al 30 de noviembre de 2013 son del orden nacional» (sic).

De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 10 de junio de 1954 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 21 de febrero de 2014 la actora pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con la Resolución enjuiciada RDP 12132 de 11 de abril del mismo año, puesto que, en criterio de la entidad, sus tiempos laborados desde 1993 son del orden nacional.

De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la accionante y del acto administrativo cuestionado, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza de los nombramientos a través de los cuales ella prestó servicios como docente. Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Así las cosas, en lo atinente a los períodos trabajados por la demandante en el departamento de Cundinamarca y el municipio de Guaduas de manera interrumpida del 20 de abril al 9 de junio de 1978 y desde el 7 de abril hasta el 11 de junio de 1993 (que suman 4 meses y 23 días), obran en el plenario los actos de nombramiento, en los cuales se advierte que ella prestó esos servicios en condición de docente territorial del orden departamental y municipal, respectivamente, y que el Ministerio de Educación Nacional no tuvo ninguna injerencia en tales designaciones, motivo por el cual, contrario a lo afirmado por el a quo, la actora sí aportó los elementos necesarios de prueba, por lo que esos lapsos son susceptibles de ser contabilizados para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada y con el primero de aquellos queda también satisfecho el requisito de haberse vinculado a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980.

Recuérdese que, las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente», toda vez que el primero prevé que los maestros vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de educador territorial es el nominador.

Acerca del tema, esta Colegiatura, en la mencionada sentencia de unificación, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, en este caso se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con el fundamento de que no se aportaron unas pruebas específicas cuando mediante otros elementos probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

En lo concerniente al interregno laborado por la actora en el municipio de Guaduas desde el 12 de noviembre de 1993 hasta el 20 de abril de 2017, se halla en el expediente Decreto 192 de 2 de noviembre de 1993, en el que fue nombrada como docente, en propiedad, «[ ] para el nivel básico primario de la escuela rural Acuapal [ ]», por el alcalde de esa entidad territorial, en calidad de nominador frente al personal nacionalizado.

Ahora bien, aunque en dicho acto administrativo se dejó anotado que existe certificación del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Cundinamarca acerca de la disponibilidad presupuestal y de la vacante, ello no implica per se que tal vinculación sea nacional. Igualmente, en torno a la fuente de financiación del cargo, amén de la aludida certificación, la directora de personal de instituciones educativas de la secretaría de educación del departamento informó que los pagos efectuados a la profesora se realizan «[ ] con recursos del Sistema General de Participaciones […]».

Resulta oportuno precisar que un docente ocupa una plaza territorial en el evento en que el pago de sus acreencias provenga directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad o de las exógenas (situado fiscal) cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; por el contrario, provee una de carácter nacionalizada, si las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones, como ocurrió en el presente caso.

En esos términos, lo sostuvo el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), así: iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Sobre el particular, esta Sala también aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 18 de abril de 2017 de la secretaría de educación de Cundinamarca, en el que figura que el «régimen de pensiones» de la demandante es nacional; sin embargo, como se analizó, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designada pertenecía al municipio de Guaduas y no a la Nación; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 12 de noviembre de 1993, cuanto más si en él se advierte que tal situación administrativa no emanó del Ministerio de Educación Nacional y el pago de sus salarios provenía del sistema general de participaciones.

En ese orden de ideas, se debe dar aplicación al principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, puesto que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia negar una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de ciertos elementos de prueba, cuando a través de otros medios probatorios, se demuestran los hechos debatidos, los cuales soportan las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, esta Corporación concluye que los lapsos interrumpidos comprendidos entre el 20 de abril de 1978 y el 11 de junio de 1993 (4 meses y 23 días) y continuos desde el 12 de noviembre de 1993 hasta el 20 de abril de 2017 (23 años, 5 meses y 8 días), durante los cuales la accionante ocupó cargos como educadora territorial y nacionalizada, son susceptibles de ser contabilizados para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia (acumuló más de 23 años).

Así las cosas, el argumento expuesto por la accionada, consistente en que el vínculo laboral de la demandante a partir de 1993 fue nacional, no se ajusta al material probatorio traído al plenario. A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la demandante los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora territorial y nacionalizada por más de veinte (20) años (los cuales cumplió el 19 de junio de 2013, fecha en la que adquirió su estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (20 de abril de 1978), contar con 50 años de edad (10 de junio de 2004) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que, contrario a lo dispuesto por el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.

Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

No obstante, comoquiera que entre la fecha en que la obligación se hizo exigible (19 de junio de 2013) y la reclamación de reconocimiento de la pensión gracia (21 de febrero de 2014) no trascurrieron más de tres (3) años, tampoco hay lugar a declarar la prescripción de mesadas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución RDP 12132 de 11 de abril de 2014, por medio de la cual la UGPP se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a esta reconocer y pagar dicha prestación con el 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional, a partir del 19 de junio de 2013.

La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 23 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Marleny Palacio de Herrera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de la Resolución RDP 12132 de 11 de abril de 2014, por medio de la cual la UGPP le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, a partir del 19 de junio de 2013, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.

Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS