Expediente: 11001-03-27-000-2026-00008-00 (30943) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad por inconstitucionalidad Expediente: 11001-03-27-000-2026-00008-00 (30943) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Demandada: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros Actos acusados: Resoluciones 1145 del 08 de noviembre de 2021 (art. 5°) y 1323 del 01 de agosto de 2022 (art. 2°).

Asunto: auto adecua medio de control y admite demanda En ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad (art. 135 del CPACA), el señor Carlos Mario Salgado Morales, en nombre propio, controvierte parcialmente las Resoluciones 1145 del 08 de noviembre de 20211 (art. 5°) y 1323 del 01 de agosto de 20222 (art. 2°), y formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Que se declare la nulidad parcial del artículo 5° de la Resolución 1145 de 8 de noviembre de 2021, expedida por la […] UGPP, únicamente en el aparte en el que dispone que los intereses moratorios sobre los valores a restituir por concepto de recursos de los Programas de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y de Apoyo al Pago de la Prima de Servicios (PAP) se liquidarán a la tasa prevista en el artículo 635 del Estatuto Tributario, por ser dicho régimen de intereses propio de obligaciones tributarias y no aplicable a obligaciones de restitución de subsidios públicos.

Segunda: Que se declare la nulidad parcial del artículo 2° de la Resolución 1323 de 1 de agosto de 2022 […] en cuanto reitera o establece que los beneficiarios de los Programas PAEF y PAP deberán autoliquidar y pagar intereses moratorios liquidados a la tasa señalada en el artículo 635 del Estatuto Tributario sobre las sumas que deban restituir, por las mismas razones de ilegalidad y falta de competencia normativa.

Tercera: Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se ordene a la UGPP abstenerse, hacia el futuro, de aplicar la tasa de interés moratorio del artículo 635 del Estatuto Tributario a las obligaciones de restitución de recursos de los Programas PAEF y PAP, por tratarse de obligaciones de naturaleza no tributaria que no se encuentran comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha norma.

Cuarta: Que se declare que, en ausencia de una norma especial que establezca un régimen propio de intereses moratorios para las obligaciones de restitución de subsidios PAEF y PAP, resulta aplicable, como regla supletoria, el interés legal civil previsto en el artículo 1617 del Código Civil, sin perjuicio de las sanciones expresamente autorizadas por el Decreto Legislativo 639 de 2020 y por el artículo 670 del Estatuto Tributario respecto del procedimiento y sanciones por devoluciones improcedentes.

Quinta: Que se disponga que la UGPP, cuando corresponda, reliquide las obligaciones de restitución en las que haya aplicado la tasa de interés moratorio prevista en el artículo 635 del Estatuto Tributario a las restituciones de recursos del PAEF y PAP, sustituyéndola por el interés legal del artículo 1617 del Código Civil, y que reconozca y devuelva a los beneficiarios 1 “Por la cual se define y adopta la política de cobro y los parámetros para adelantar las labores persuasivas y de fiscalización por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) a los beneficiarios de los Programas de Apoyo al Empleo Formal – PAEF y de Apoyo al Pago de la Prima de Servicios – PAP”. 2 “Por la cual se modifica y se adiciona la Resolución 1145 del 8 de noviembre de 2021”.

Expediente: 11001-03-27-000-2026-00008-00 (30943) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los valores que se hubieren cobrado en exceso por concepto de intereses moratorios, si a ello hubiere lugar, de conformidad con las reglas generales sobre devolución de pagos no debidos”.

Revisado el texto de la demanda, el despacho advierte que la legalidad de los actos administrativos demandados no puede debatirse a través del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, como pasa a explicarse: El artículo 135 del CPACA dispone el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional, y que infrinjan directamente la Constitución; y contra los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Sobre la finalidad del medio de control, la corporación ha considerado que “aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el artículo 135 [del CPACA] no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]”3. Ahora, por vía jurisprudencial se ha precisado que los presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad son los siguientes4: (i) que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma;

(ii) que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; (iii) que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; y (iv) que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

En el presente caso, se evidencia que las Resoluciones 1145 del 08 de noviembre de 2021 y 1323 del 01 de agosto de 2022 fueron expedidas la directora general (E) de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el propósito de definir la facultad de cobro y fiscalización respecto de los beneficiarios de los programas de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y pago de la prima de servicios (PAP), según las facultades conferidas, entre otras normas, por las leyes 2060 de 20205 y 2155 de 20216.

Además, se observa que el cuestionamiento sobre esos actos se concreta en si es correcto que sobre las sumas que deben reintegrar los beneficiarios de los programas se cobren los intereses del Estatuto Tributario, o si deben reclamarse los del Código Civil. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 10 de octubre de 2012, (exp. 11001-03-26-000-2012-00056-00, CP: Enrique Gil Botero), reiterado por la Sección Primera en auto del 28 de mayo de 2021, (exp. 11001-03-24-000-2021- 00153-00, CP: Nubia Margoth Peña Garzón). 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 15 de enero de 2019, (exp. 11001-03-25-000-2018- 01728-00, CP: Sandra Lisset Ibarra Velez). 5 “Por la cual se modifica el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios (PAP)”. 6 “Por medio de la cual se expide la ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”.

Expediente: 11001-03-27-000-2026-00008-00 (30943) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese contexto, no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, pues de su contenido se extrae que reglamentan funciones y supuestos de orden legal sobre los beneficios transitorios en materia de empleo.

Nótese que la demanda no plantea una confrontación directa con la Constitución, sino que se apoya en la interpretación de normas legales y principios generales como la violación al debido proceso, la falta de competencia, la proporcionalidad y la eficacia. Por tanto, la confrontación es indirecta, lo que excluye la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, al contrario, se trata de una controversia propia de los juicios de nulidad simple.

En ese sentido y, conforme con el artículo 171 del CPACA el juzgador debe dar a la demanda “[…] el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada […]”, por esa razón, el despacho procederá a adecuar la demanda presentada por Carlos Mario Salgado Morales al medio de control de nulidad simple previsto en el artículo 137 ibidem.

Ahora, como el escrito se ajusta a las formalidades previstas en los artículos 162, 163, 164 y 166 del CPACA, y conforme al artículo 171 ib., el despacho, RESUELVE 1. Adecuar el trámite de la demanda presentada por Carlos Mario Salgado Morales al del medio de control de nulidad simple. 2. Admitir la demanda de nulidad simple. 3.

Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales al director de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y/o a quien haga sus veces. 4. Notificar la presente providencia, personalmente o mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al agente del Ministerio Público y al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5.

Correr traslado de la demanda a la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al agente del Ministerio Público. La autoridad demandada deberá aportar los antecedentes administrativos que dieron origen a las resoluciones demandadas. 6. Informar a la comunidad la existencia de este proceso, de conformidad con el numeral 5 del artículo 171 del CPACA, mediante publicación del auto admisorio en el sitio web de la corporación. 7.

Ordenar a la Secretaría de la sección que: (i) modifique el registro del medio de control en el repositorio Samai y demás bases de datos para indicar que se trata de nulidad simple; y (ii) certifique si se han presentado otras demandas contra la legalidad de los oficios demandado. Si existieran, deberá certificar la fecha de admisión y notificación a la parte demandada para decidir sobre la posible acumulación de procesos.

Expediente: 11001-03-27-000-2026-00008-00 (30943) Demandante: Carlos Mario Salgado Morales Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los escritos con las intervenciones, conceptos, respuestas, documentos y demás que requieran ser allegados al proceso, deberán ser enviados por medio del link: Ventanilla virtual | JCA del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador