Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintidós (2022) Tema: tutela contra providencia judicial. Subtema 1: defecto procedimental – exceso ritual manifiesto. Subtema 2: relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante, en contra de la sentencia del 16 de marzo de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela La sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, actuando por intermedio de apoderado, solicitó el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que, en afirmó, fueron vulnerados por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ocasión del auto de segunda instancia del 11 de octubre de 2021 que revocó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 12 de marzo de 2020, dentro del proceso de controversias contractuales identificado con el número de radicación 66001-23-33-000-2018-00227-00/01.

Hechos 1.2.1. La Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.-Fiducoldex (en adelante Fiducoldex), adelantó la invitación abierta a presentar propuestas FNT-140-2014, cuyo objeto era la “construcción del centro de convenciones de Pereira y Risaralda - expofuturo, en el municipio de Pereira, departamento de Risaralda. Obras correspondientes a la segunda fase, parte a y b, de acuerdo a los estudios y diseños elaborados por la cámara de comercio de Pereira”. 1.2.2.

El Consorcio AAC (del que hacía parte la sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS), presentó su respectiva propuesta, sin embargo, en audiencia de apertura de sobres económicos del 23 de octubre de 2014, Fiducoldex la retiró por no cumplir los requisitos establecidos en el pliego de condiciones. 1.2.3. Mediante comunicación del 24 de octubre de 2014, Fiducoldex seleccionó al proponente Unión Temporal VM Pereira para la ejecución del contrato objeto de la invitación y, el 12 de diciembre de 2014, suscribieron el contrato FNT-300-2014. 1.2.4.

Los integrantes del Consorcio AAC, con la intención de agotar el requisito de procedibilidad para poder acudir a la vía judicial, el 6 de abril de 2016, presentaron una solicitud de conciliación ante el Centro de Conciliación y Arbitraje Alberto Mesa Abadía de la Universidad Libre de Pereira, la cual fue declarada fallida el 30 de junio de 2016 y para el efecto se expidió la constancia de no conciliación núm. 00425. 1.2.5.

Por lo expuesto, el 8 de marzo de 2017, incoaron demanda verbal de nulidad de adjudicación de la invitación abierta a presentar ofertas FNT No. 140 de 2014 y del contrato No. FNT-300-2014 en contra de Fiducoldex, ante los Juzgados Civiles del Circuito de Pereira. 1.2.6. El proceso le correspondió, por reparto, al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pereira, que mediante auto de 26 de abril de 2017 admitió la acción y ordenó notificar a las partes.

A su turno, Fiducoldex contestó la demanda y propuso la excepción de falta de jurisdicción o competencia, por lo que el juzgado, a través de auto del 18 de octubre de 2017, declaró probada la excepción propuesta y ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Administrativos de Pereira. 1.2.7. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, en auto del 30 de noviembre de 2017, avocó el conocimiento del asunto y manifestó, en términos generales, que la demanda no se ajustaba a los requisitos establecidos en el CPACA, por lo que otorgó un plazo de 10 días para que la parte actora la subsanara. 1.2.8.

Con base en lo anterior, la parte allegó el escrito de demanda y en él explicó el cumplimiento de cada uno de los requisitos exigidos para tal fin. En particular, indicó que la conciliación extrajudicial la había agotado con la solicitud que presentó ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Universidad Libre de Pereira. 1.2.9. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, con auto del 20 de febrero de 2018, rechazó la demanda por el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

Al respecto, estimó que, a pesar de que la parte actora acudió al Centro de Conciliación y Arbitraje Alberto Mesa Abadía, las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo solo podían ser adelantadas ante los agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción. 1.2.10. En contra la mencionada decisión, la actora presentó recurso de apelación, el 23 de febrero de 2018, con el que aportó constancia de una solicitud de conciliación que radicó el mismo día ante el Ministerio Público.

Luego, 10 de abril del 2018, allegó al expediente certificación de audiencia fallida de esa fecha. 1.2.11. El Tribunal Administrativo de Risaralda emitió auto el 31 de mayo de 2018, en el que revocó la providencia del 20 de febrero de 2018 y ordenó la admisión de la demanda. Para el efecto, sostuvo que, en principio, el mencionado requisito no se cumplió, pero que, con posterioridad, la parte interesada lo satisfizo con la radicación de la solicitud de conciliación ante el Ministerio Público y su respectiva certificación fallida. 1.2.12.

No obstante, mediante decisión del 3 de Julio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira resolvió remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Risaralda, en razón a la cuantía de las pretensiones. Así las cosas, el cuerpo colegiado, con providencia del 10 de agosto siguiente, admitió el medio de control y corrió traslado a las entidades demandadas. 1.2.13.

Fiducoldex presentó escrito de contestación y propuso la excepción de caducidad, pues consideró que, en virtud del numeral 2, literal j del artículo 164 del CPACA, el término de vigencia del medio de control de controversias contractuales de 2 años, en el presente caso, corrió desde el 16 de febrero de 2015, fecha en que inició la ejecución del contrato demandado, hasta el 16 de febrero de 2017, lapso dentro del cual la parte demandante no solicitó audiencia de conciliación extrajudicial.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en audiencia inicial del 12 de marzo de 2020, entre otras decisiones, negó la excepción de caducidad que presentó Fiducoldex, ya que, en su concepto, la conciliación que fue agotada ante el Centro de Conciliación de la Universidad Libre suspendió el término de vigencia del medio de control.

En ese orden, explicó que la solicitud de audiencia fue radicada el 6 de abril de 2016 y la constancia de diligencia fallida fue expedida el 30 de junio del mismo año, por lo que, el término de vigencia del medio de control de los 2 años siguientes al perfeccionamiento del contrato cuestionado, corrió hasta el 8 de marzo de 2017, día en que fue radicada la demanda.

Esta decisión fue apelada por la entidad demandada y los terceros interesados. 1.2.14. El recurso fue resuelto por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de octubre de 2021, en la que revocó el auto del 12 de marzo de 2020, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales y dio por terminado el proceso.

Pretensiones El accionante solicitó: (i) tutelar los derechos fundamentales invocados, (ii) dejar sin efecto el auto proferido el 11 de octubre de 2021 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que revocó el proveído de 12 de marzo de 2020, y (iii) ordenar la continuación del respectivo proceso, garantizando los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Argumentos de la solicitud de tutela La parte actora, como sustento a sus pretensiones, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, defecto fáctico y defecto sustantivo.

En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, afirmó que la autoridad judicial vulneró sus garantías constitucionales, dado que, al momento de ser presentada la demanda inicial, no había operado la caducidad. Para el efecto, puso de presente que esta causal de procedencia se configuraba por la imposición de barreras procedimentales excesivas en contra del derecho material, y por la errónea interpretación, aplicación y valoración normativa y probatoria, motivo por lo cual, ha sido estudiada en concordancia con los defectos fáctico y sustantivo.

Manifestó que se configuraron los defectos fáctico y sustantivo en el auto del 11 de octubre de 2021, porque la vigencia del medio de control corrió desde el 13 de diciembre de 2014 hasta el 13 de diciembre de 2016, término que fue suspendido el 6 de abril de 2016 con la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Universidad Libre de Pereira, y reanudado el 1 de julio de 2016.

Así, afirmó que la demanda interpuesta inicialmente ante la jurisdicción ordinaria el 8 de marzo de 2017, fue oportuna. Adicionalmente, arguyó que lo concerniente al trámite de la conciliación fue resuelto en el auto admisorio de la demanda y, en atención al principio de eventualidad y preclusión, no era procedente un nuevo pronunciamiento al respecto por no existir, ni ser admisible legalmente, un debate indefinido sobre este asunto.

También expuso que era necesario considerar que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la suspensión de la caducidad operaba por una sola vez, lo que en este caso había ocurrido con la primera solicitud de conciliación. Por otra parte, advirtió que un magistrado integrante de la Subsección B de la Sección Tercera se apartó de la decisión cuestionada y presentó su salvamento de voto en el que consideró que no se configuraba la caducidad porque el error con la entidad ante la cual se radicó la solicitud de conciliación no impedía la suspensión del término para ejercer el derecho de acción. 1.5.

Trámite de la primera instancia de la tutela 1.5.1. La presente acción le correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad que, por auto del 17 de febrero de 2022, la admitió, ordenó notificar a las partes y vinculó al Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, al señor Álvaro Hernán Ossa Arbeláez y a las sociedades Construcción Mecánica SAS e IRON Construcciones SAS, para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el trámite constitucional. 1.5.2.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado contestó la tutela y manifestó que la providencia y el expediente contractual contenían los argumentos y elementos necesarios para que el juez constitucional tomara la decisión que en derecho correspondiera. 1.5.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda, la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior, el señor Álvaro Hernán Ossa Arbeláez y a las sociedades Construcción Mecánica SAS e IRON Construcciones SAS guardaron silencio a pesar de haber sido notificadas en debida forma.

Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 16 de marzo de 2022, negó la solicitud de amparo en la medida en que consideró que a lo largo del proceso contencioso, las diferentes autoridades judiciales que conocieron del asunto, determinaron sin lugar a equívoco, que el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe agotarse, únicamente, ante los agentes del Ministerio Público, tal como lo disponen la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1069 de 2015.

Manifestó que era tan clara la falencia en la que incurrió la parte actora que, en su momento, en aras de evitar que el medio de control impetrado le fuera rechazado por dicha circunstancia, procedió a subsanarla; diferente es que ello resultara extemporáneo de cara al término de caducidad. Impugnación La parte actora solicitó que se revocara el fallo de primera instancia. Afirmó que el amparo procedía y para ello reiteró los argumentos expuestos en la petición inicial de tutela.

La magistrada ponente de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto del 10 de junio de 2022, concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y el 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificada la observancia de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.2.

La sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS, perteneció al Consorcio AAC que fungió como demandante en el proceso de controversias contractuales en el que afirma se le desconocieron sus derechos fundamentales, por ende, está legitimada por activa para solicitar su protección. Por su parte, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, fue la autoridad que profirió la decisión cuestionada, por lo que está legitimada por pasiva. 2.2.3.

Ahora bien, en virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.3.1.

En el caso bajo estudio, la Sociedad Arista Ingenieros Arquitectos SAS indicó que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, dado que, en su concepto, incurrió en los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y sustantivo.

Para ello, en concreto, la parte actora sustentó la configuración de todos los defectos que invocó, en que la autoridad judicial demandada desconoció que existía una solicitud de conciliación prejudicial ante el Centro de Conciliación y Arbitraje Alberto Mesa Abadía de la Universidad Libre de Pereira, que suspendió los términos del medio de control de controversias contractuales, que hacía que la demanda presentada el 8 de marzo de 2017 fuera oportuna.

Al respecto, es preciso denotar que, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó en el auto del 11 de octubre de 2021, cuáles eran los alcances de la conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa y por qué solo podía ser agotada ante los agentes del Ministerio Público. En dicha decisión sostuvo: “34.

El contrato objeto de controversia se celebró el 12 de diciembre de 2014 […], por lo que el término de caducidad transcurrió desde el 13 de diciembre de 2014 hasta el 13 de diciembre de 2016 y, a diferencia de lo sostenido por la parte demandante y el Tribunal, el mismo no se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el consultorio jurídico de la Universidad Libre de Pereira. 35.

La conciliación extrajudicial en materia contenciosa administrativa está prevista en el artículo 23 de la Ley 640 de 2001 y en el artículo 2.2.4.3.1.1.6 del Decreto 1069 de 2015 según los cuales esta solo puede ser agotada ante los agentes del Ministerio Público. En ese sentido, y según el artículo 2.2.4.3.1.1.3 del Decreto citado, para que dicha solicitud suspenda el término de caducidad debe hacerse en los términos descritos. 36.

Adicionalmente, la Sala pone de presente que, dicha conciliación extrajudicial, de conformidad con el numeral 1 del artículo 161 del CPACA, es un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso. Por lo anterior, si el Juzgado 3 Administrativo de Pereira, mediante Auto de 30 de noviembre de 2017, inadmitió la demanda y otorgó un término de 10 días para que la misma se corrigiera según las formalidades propias de la jurisdicción, la parte demandante tenía el deber de cumplirlo.

Como no lo hizo, el Juzgado rechazó la demanda. 37. Si la parte demandante consideraba que no tenía que agotar el requisito de conciliación extrajudicial en los términos del CPACA, la oportunidad procesal para exponer sus argumentos era la interposición del recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda que no ejerció. 38.

Como la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público sólo (sic) se realizó hasta el 23 de febrero de 2018, esto es, posterior al plazo de 10 días otorgado por el Juzgado 3 Administrativo de Pereira, el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales no se suspendió y, a la fecha de presentación de la demanda ante la jurisdicción ordinaria ya había caducado. 39.

Contrario a lo afirmado por la parte demandante en el traslado del recurso de apelación, observa la Sala que, en un primer momento, se rechazó la demanda por no haber agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación de conformidad a lo expuesto en el párrafo 11 de esta providencia. Lo que ocurrió fue que, durante el término para resolver el recurso de apelación, la parte demandante aportó la constancia de no conciliación ante el Procurador Judicial Administrativo y, en virtud de ello, se revocó el rechazo de la demanda y se ordenó admitirla. 40.

En conclusión, la Sala observa que desde el momento en que la demanda se remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo se solicitó a la parte demandante que agotara el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, porque la solicitud presentada ante el consultorio jurídico de la Universidad Libre no era idónea”.

Lo anterior permite afirmar que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la providencia objeto de la acción de tutela, realizó el estudio de los presupuestos de la demanda en materia contencioso administrativa, concretamente del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y explicó las consecuencias de no agotar el mismo.

En consecuencia, se observa que la sociedad demandante desconoció la explicación expuesta por la autoridad judicial en la providencia cuestionada, pues en el escrito de tutela expuso sus propios argumentos de legalidad y manifestó la inconformidad con lo decidido, con el objetivo de que el asunto fuera nuevamente estudiado. Es decir, acudió a este mecanismo constitucional utilizándolo como una tercera instancia, por lo que carece de relevancia constitucional.

Lo anterior dado que las protestas que expuso el accionante en el escrito de amparo, no están dirigidas a cuestionar las razones que justificaron la decisión contenida en el auto del 11 de octubre de 2021, ni mucho menos a sustentar en virtud del defecto procedimental, en cuáles falencias incurrió el juez ordinario con el fin de demostrar la configuración del yerro.

No obstante, lo que sí es claro para esta colegiatura, es que la sociedad tutelante se limitó a presentar su teoría del caso, y a proponer, de nuevo, argumentos de legalidad que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario. 2.2.3.2. Finalmente, la parte actora consideró que el juez del proceso ordinario no estaba autorizado para revisar de nuevo el término de caducidad del medio de control porque este ya había sido analizado en el auto admisorio de la demanda, es decir, que no era procedente revivir un debate que ya concluido.

Sobre este punto, cabe aclarar que el tutelante fundamenta su cargo en una premisa errónea, toda vez que la discusión sobre el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y de la caducidad, también tiene lugar con la contestación de la demanda y la presentación de excepciones, puesto que antes de esa etapa no se ha trabado la litis.

De lo contrario, se vulneraría el derecho de defensa de la contraparte pues se le impediría presentar argumentos relacionados con la oportunidad en el ejercicio de la acción y el cumplimiento de los presupuestos procesales del medio de control. En tal sentido, esta Judicatura hace énfasis en que el reparo, lejos de plantear un verdadero defecto en la providencia del 11 de octubre de 2021, propone una cuestión que se reduce a un simple desacuerdo, pues parte de la consideración personal de que el debate relativo al agotamiento del presupuesto procesal de la conciliación y de demanda en tiempo, finalizó con el auto admisorio, con el único propósito de controvertir una decisión contraria a sus intereses.

En ese orden, el asunto carece de relevancia constitucional, en la medida en que no le compete al juez de la acción de tutela entrar a decidir sobre inconformidades de las partes con la providencia que, en todo caso, fue proferida con la garantía del derecho al debido proceso. Así las cosas, lo procedente es modificar la decisión de tutela de primera instancia en cuanto negó el amparo deprecado, para en su lugar declarar su improcedencia por falta del requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida en primera instancia el 16 de marzo de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo y en su lugar DECLARAR la improcedencia de la acción por falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, atendiendo a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00