11001031500020220083601 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-00836-01 Actor: Laura Inés Díaz Díaz Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la señora Laura Inés Díaz Díaz, contra la sentencia de 14 de marzo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo de tutela.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones La señora Laura Inés Díaz Díaz, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital e igualdad, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, al proferir la sentencia de 12 de noviembre de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la hoy actora de tutela contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG y la Fiduciaria La Previsora S.A. En amparo del derecho invocado, solicita: “(…)

PRIMERO: comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCION SEGUNDA – SUBSECCION -D- de fecha 12 noviembre de 2021, mediante la cual CONFIRMÓ la sentencia emitida por el JUZGADO 52 ADMNINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ el 11 DE JUNIO DE 2021 la cual negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “D” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reconocer y pagar la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la ley 91 de 1989 a la señora LAURA INÉS DÍAZ DÍAZ identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.550.832.

TERCERO: solicito cordialmente a su distinguida sala oficiar al Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda para que allegue en su integralidad 11001-33-42-052-2020-00297-01, como quiera que el expediente ya ha sido devuelto del Tribunal al despacho de origen.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SA).

(…)”. (Sic) Hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución No. 5017 de 25 de septiembre de 2013, reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a la señora Laura Inés Díaz Díaz, por los servicios prestados como docente oficial vinculada desde el 15 de abril de 1991 hasta el 13 de noviembre de 2011.

El 15 de octubre de 2019, la señora Laura Inés Díaz Díaz, presentó petición ante la Secretaría de Educación de Bogotá - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el propósito que se reconociera y pagara la prima de medio año establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. El 17 de octubre de 2019, la Secretaría de Educación de Bogotá, a través de oficio S-2019-191083, remitió la solicitud a la Fiduciaria La Previsora S.A., por cuanto era la entidad encargada de responder lo requerido.

La Fiduciaria La Previsora S.A. mediante oficio No. 20200870230361 de 16 de enero de 2020, negó lo solicitado por la demandante. La señora Laura Inés Díaz Díaz, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduciaria La Previsora S.A, con el propósito que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo producto de la falta de respuesta a la petición presentada el 15 de octubre de 2019, ante la Secretaría de Educación de Bogotá́ - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del oficio No. 20200870230361 de 16 de enero de 2020, proferido por la Fiduciaria La Previsora S.A. El estudio de la demanda le correspondió al Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito de Bogotá, que mediante fallo de 11 de junio de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación; ante lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, a través de fallo de 12 de noviembre de 2021, confirmó la decisión recurrida. Consideraciones de la parte actora Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, porque no tuvo en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es completamente diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Agregó que por ser del régimen especial de docentes y estar vinculada al FOMAG con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, le aplicaba el régimen pensional establecido en la Ley 91 de 1989. Indicó que se le transgredieron sus derechos al mínimo vital y a la seguridad social pues, a su juicio, el hecho de no haberse proferido una sentencia conforme a derecho le ha generado no solo problemas económicos sino emocionales y familiares que han desmejorado su calidad de vida.

Añadió que se pasó por alto el principio de irretroactividad de la ley puesto que a la fecha en que consolidó su derecho a pensionarse se debió aplicar la normativa que se encontraba vigente y solo se podía cambiar la aplicación de esa disposición si la nueva resultaba más favorable. Por último, aseveró que los actos administrativos demandados adolecían de vicios legales debido a que violaron normas de carácter superior, en consecuencia, solicitó que ”se declare la nulidad total de los actos administrativos enunciados”.

Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante auto de 4 de febrero de 2022, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora SA, como terceros con interés en las resultas del proceso.

Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, con fundamento en lo siguiente: Indicó que el asunto carece de relevancia constitucional por cuanto la parte actora se limita a plantear una discusión de mera legalidad y pretende que la tutela sea una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Manifestó que la decisión fue proferida por (i) funcionarios competentes; (ii) con acatamiento al procedimiento establecido para esta clase de actuaciones; (iii) aplicando el supuesto legal que sirvió de fundamento a la decisión, de acuerdo con el acervo probatorio allegado al expediente; (iv) sin que se presente contradicción entre los fundamentos de la decisión y la sentencia misma;

(v) no se está́ frente a un error inducido; (vi) la decisión fue ampliamente motivada con fundamentos de hecho y de derecho y (vi) no se presentó desconocimiento del precedente constitucional. 4.2 La Fiduciaria La Previsora SA, indicó que su representada no vulneró las garantías constitucionales de la actora puesto que no existió un nexo causal entre sus actuaciones y la transgresión de las mismas, por lo que deberá declararse la falta de legitimación por pasiva en lo que a ella refiere. 4.3 El Juzgado 52 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, no se pronunciaron sobre la solicitud de amparo.

La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B mediante sentencia de 14 de marzo de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, argumentando lo siguiente: Indicó que los fundamentos que soportan la interposición del escrito de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos en las instancias del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara el derecho de la señora Laura Inés Díaz Díaz a recibir la prima de medio año prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Sostuvo que en el recurso de apelación, la parte demandante alegó una supuesta confusión en el reconocimiento del derecho pretendido, por cuanto, según su dicho, se analizó la demanda con base en la mesada 14 prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, cuando lo solicitado era el reconocimiento y pago de la prima de medio año dispuesta en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Señaló que, frente a los planteamientos expuestos, el Tribunal, de manera expresa en la providencia de segunda instancia, expuso que no había lugar al reconocimiento del referido derecho de la siguiente manera: “De las documentales aportadas al expediente, para la Sala es claro que el derecho pensional de la señora Laura Inés Díaz Díaz, se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó la mesada catorce, y a la fecha límite -31 de julio de 2011- no logró cumplir con los requisitos para causar la pensión, pues, como se señaló el estatus pensional lo adquirió el 12 de noviembre de 2011, fecha que no está en discusión en el sub examine En ese orden de ideas no son de recibo los argumentos de la apelante, según los cuales, los docentes vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, tienen derecho al reconocimiento y pago de la mesada 14; en la medida que, el Acto Legislativo 01 de 2005, determinó que las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia de dicho acto, no podían recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año, y en criterio de esta Sala, se refirió a todas las personas, sin hacer salvedad alguna, de manera que esta norma de rango constitucional eliminó del mundo jurídico toda mesada adicional, sea que estuviese regulada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 o en cualquier régimen especial y solo dejó a salvo a aquellas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011.

Por consiguiente, quienes adquieran el derecho a pensionarse a partir del 25 de julio del 2005, indistintamente del régimen pensional al que pertenezcan, únicamente percibirán trece (13) mesadas pensionales, pues así lo previó el parágrafo transitorio 6o del Acto Legislativo 01 de 2005. Resulta claro entonces, que el Acto Legislativo eliminó la mesada adicional de junio o mesada 14, por lo que, de ninguna manera se puede interpretar que la sentencia de unificación No. SUJ-014-CE-S2 del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, le dio vigencia a la norma que establecía la mesada adicional, como lo pretende hacer ver la apelante.” Manifestó que para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte accionante expuso similares planteamientos a los que fueron analizados en la segunda instancia del proceso ordinario dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión sobre si tenía derecho o no a una mesada adicional y con aclaración de que lo peticionado era la prima de medio año del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y no la establecida en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

En el escrito de tutela indicó: “Así las cosas, es evidente que la señora Laura Inés Díaz Díaz, al ser vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 812 de 2003, junto con no ser acreedor de la pensión gracia y tener reconocida la pensión de jubilación, es acreedora de la prima de medio año establecida en la ley 91 de 1989 la cual es completamente diferente a la mesa a 14 prevista en el artículo 142 de la ley 100 de 1993 (la cual exceptuada al régimen docente) y por tanto no está cobijada bajo las limitaciones del acto legislativo 01 de 2005.”.

Concluyó que si bien la parte accionante pretende darle la apariencia de vicio o defecto material o sustantivo a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los planteamientos del recurso de apelación y que fueron resueltos en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con el defecto sustantivo.

CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B mediante la cual declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por la señora Laura Inés Díaz Díaz; en tanto que, como lo alega la parte actora, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, al proferir la sentencia de 12 de noviembre de 2021, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital e igualdad, incurriendo en vía de hecho por defecto sustantivo, al no tener en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.

Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1 El Defecto Sustantivo La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;

(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;

(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.

En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.

(Destacado de la Sala). Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala observa que la solicitud de amparo cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia que se cuestiona en el presente asunto, esto es, la sentencia de 12 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se notificó a las partes por correo electrónico el 24 de noviembre de 2021 y, la demanda de tutela se presentó el 2 de febrero de 2022, es decir, dentro de un término prudencial.

Adicionalmente, se tiene que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneraron sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la entidad accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 4.1.1.

Consideraciones sobre la relevancia constitucional. La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha establecido que los asuntos que son conocidos por el juez de tutela deben tener una clara relevancia constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, señaló: “[…] El Juez de Tutela al estudiar la procedencia de la acción, debe constatar que se cumplen los siguientes requisitos formales: (i) que el asunto sometido a estudio tenga relevancia constitucional.

El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. […] El juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […]”.

En ese sentido, para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”. Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, (i) en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales y (ii) cuando la discusión se sintetiza en asuntos de mera legalidad, que propenden cuestionar las decisiones tomadas por las autoridades judiciales y, buscan una revisión de instancia por parte del juez constitucional. 4.1.2.

Solución del caso concreto. La señora Laura Inés Díaz Díaz, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital e igualdad, porque, a su decir, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, puesto que, no tuvo en cuenta que lo pretendido era el reconocimiento y pago de la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual es diferente a la mesada 14 consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993.

Añadió que se pasó por alto el principio de irretroactividad de la ley puesto que a la fecha en que consolidó su derecho a pensionarse se debió aplicar la normativa que se encontraba vigente en dicho momento y solo se podía cambiar la aplicación de esa disposición si la nueva resultaba más favorable. Por último, aseveró que los actos administrativos demandados adolecían de vicios legales debido a que violaron normas de carácter superior; en consecuencia, solicitó que ”se declare la nulidad total de los actos administrativos enunciados”.

La Sala considera que los argumentos del escrito de tutela no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, pues guardan identidad con los que fueron puestos en conocimiento del juez que conoció el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales ya fueron debatidos y respecto de los cuales ya se efectuó un juicio de legalidad.

En efecto, se observa que la providencia cuestionada, se pronunció sobre los aspectos que sustentan esta tutela, en el que luego del estudio de rigor se concluyó de las documentales aportadas al expediente que: (i) el derecho pensional de la señora Laura Inés Díaz, se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó la mesada catorce, y a la fecha límite de 31 de julio de 2011 no logró cumplir con los requisitos para causar la pensión, pues, como se señaló el estatus pensional lo adquirió el 12 de noviembre de 2011, fecha que no está en discusión en el sub examine y (ii) si bien el Acto Legislativo 01 de 2005, mantuvo vigente el régimen pensional especial de los docentes, tal prerrogativa no incluye el derecho a devengar la mesada 14.

Pues bien, esta Sala considera que, revisados el escrito de tutela y los argumentos planteados por la señora Laura Inés Díaz Díaz en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se puede establecer que éstos comparten los argumentos puestos en conocimiento del juez, en primera y segunda instancia, como razones de cargo, en aras de acreditar lo dicho en la demanda y, en este asunto, como causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencia. Así, la lectura de la providencia de primera instancia se extrae, que los argumentos de la demanda, en síntesis fueron: “(…) Señaló la apoderada de la parte actora que a los docentes que son vinculados al Magisterio con posterioridad al año 1980 y con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es el 26 de junio de 2003, se les debe respetar el reconocimiento de la prima de medio año, tal como lo establece el Artículo 15 de la Ley 91 de 1980, aspecto que fue reiterado por la Sentencia de Unificación SUJ-014- CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado.”.

(Sic) Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, sintetizó los argumentos presentados por la señora Díaz en el recurso de alzada, en los siguientes términos: “La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación, a través de memorial visible en el archivo 20 del expediente digital, y explica que la mesada 14, es un beneficio que se otorga a aquellos docentes que no tuvieron derecho a percibir la pensión gracia, por lo que, solo es para aquellos que cumplen con los requisitos de: i) estar vinculado del 1° de enero de 1981 al 26 de junio de 2003, ii) tener únicamente reconocida la pensión de Jubilación y iii) no tener derecho a pensión gracia. Expone que existe diferencia entre la mesada adicional indicada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 (mesada 14) y la prima de mitad de año regida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ya que, si bien tienen similitudes, su normatividad, concepto y reconocimiento son totalmente diferentes.

La mesada 14 se concibió como un mecanismo de compensación por la pérdida del poder adquisitivo de las pensiones en razón de la inflación y fue un beneficio otorgado a todos los pensionados, salvo las excepciones expresamente consagradas en el artículo 279 de Ley 100. Por otro lado, la prima de mitad de año y el similar de la pensión de gracia, expresan formas específicas a través de las cuales se tiende a la protección especial que el trabajo y la seguridad social deben recibir del Estado.

Considera que en virtud del control constitucional la Corte, declaró la exequibilidad del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 en su integridad mediante sentencia C –506/2006, por lo que dicha normativa sigue vigente para los docentes vinculados con posterioridad al 1° de enero de 1981 y es de obligatorio cumplimiento para las entidades destinatarias de su aplicación. Por consiguiente, solicita se revoque la sentencia, acceda a las pretensiones, y en caso de ser confirmado el fallo, no la condene en costas, en razón a que no actuó́ bajo temeridad o mala fe.

(…)”. (Sic) En ese contexto, resulta evidente que las inconformidades planteadas por la aquí actora se compadecen con los argumentos esgrimidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes señalado. Lo expuesto permite concluir que la tutela carece de relevancia constitucional, en la medida que el accionante pretende obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, aun desconociendo la competencia propia de la autoridad judicial llamada a resolver el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D con sentencia de 12 de noviembre 2021, desestimó la demanda presentada por la actora, con base en los siguientes argumentos: “(…) 2.1. Naturaleza y presupuestos de la mesada adicional de junio para pensionados o mesada 14. La Ley 91 de 19891, en su artículo 15, dispuso: “ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1o de enero de 1990 será́ regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1o de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozaran del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”.

De lo anterior, se advierte que la norma creó una “prima de medio año” equivalente a una mesada pensional, para aquellos docentes vinculados a partir del 1o de enero de 1981, y para aquellos que se nombren a partir del 1o de enero de 1990 que cumplan los requisitos de ley y gocen de pensión de jubilación, la cual se rige por el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional.

Posteriormente, el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, sobre la mesada adicional de junio, estableció́ lo siguiente: “ARTÍCULO 142. MESADA ADICIONAL PARA ACTUALES PENSIONADOS. <Expresiones tachadas INEXEQUIBLES en sentencia C-409 de 1994> Los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así́ como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del primero (1o) de enero de 1988, tendrán derecho al reconocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994.

PARÁGRAFO. Esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quince (15) veces el salario mínimo legal mensual. (Las expresiones del parágrafo subrayadas, fueron declaradas EXEQUIBLES por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-529 de 1996 del 10 de octubre de 1996)”. Por lo tanto, se creó a favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, así como los retirados y pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, una mesada adicional equivalente a 30 días de la pensión, pagadera en el mes de junio de cada año. (…) Posteriormente fue expedido el Acto Legislativo 01 de 2005, publicado en el Diario Oficial el 25 de julio de 2005, y en su artículo 1°, eliminó la mesada catorce, en todos los regímenes pensionales (general y especial) al regular lo siguiente: “Artículo1.- ( ) [Inciso octavo] Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento.

( ) Parágrafo transitorio 6o. Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8o. del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año.” Como se aprecia, continuaran recibiendo la mesada catorce aquellas personas cuyo derecho se cause antes del 31 de julio de 2011, siempre y cuando el monto de la pensión sea igual o inferior a tres salarios mínimos.

De conformidad a lo anterior y del recuento normativo realizado con anterioridad, recuerda la Sala que tienen derecho a la mesada catorce quienes devenguen una pensión igual o inferior a 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, siempre y cuando la misma se cause antes del 31 de julio de 2011. De las documentales aportadas al expediente, para la Sala es claro que el derecho pensional de la señora Laura Inés Díaz Díaz, se causó con posterioridad al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que eliminó la mesada catorce, y a la fecha límite -31 de julio de 2011- no logró cumplir con los requisitos para causar la pensión, pues, como se señaló el estatus pensional lo adquirió el 12 de noviembre de 2011, fecha que no está́ en discusión en el sub examine.

En ese orden de ideas no son de recibo los argumentos de la apelante, según los cuales, los docentes vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, tienen derecho al reconocimiento y pago de la mesada 14; en la medida que, el Acto Legislativo 01 de 2005, determinó que las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia de dicho acto, no podían recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año, y en criterio de esta Sala, se refirió a todas las personas, sin hacer salvedad alguna, de manera que esta norma de rango constitucional eliminó del mundo jurídico toda mesada adicional, sea que estuviese regulada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 o en cualquier régimen especial y solo dejó a salvo a aquellas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011.

Aunado a lo anterior, de la simple lectura de la disposición constitucional -inciso 8o del Acto Legislativo 01 de 2005- se advierte que no se especifica si se excluía de su aplicación a las personas que hacían parte del régimen pensional previsto en este caso para los docentes, pues, no se señaló́ a ningún sector de pensionados. Contrario a ello, observa la presente instancia que la disposición fue contundente en señalar que “ Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año ”, lo que significa, que la prohibición se hizo extensiva para todos aquellos que cumplan con los requisitos legales para acceder al reconocimiento de una pensión. Por lo anterior, la Sala concluye que si bien el Acto Legislativo 01 de 2005, mantuvo vigente el régimen pensional especial de los docentes, tal prerrogativa no incluye el derecho a devengar la mesada 14 para ese grupo de servidores, por consiguiente, no hay duda, entonces, de que a la demandante no le asiste el derecho reclamado y, por tanto, se confirmará la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.

(…)”. (Sic) Visto lo anterior, la Sala considera que la cuestión que se discute no reviste de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se presenta en la acción de tutela de la referencia es netamente legal, pues lo que pretende la parte actora es que a través de este mecanismo excepcional, se estudien nuevamente los planteamientos expuestos como argumentos para que se le reconozca y pague la prima prevista en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuyos argumentos trae ahora como cimientos de las causales específicas de procedencia señaladas, de suerte tal que lo que se pretende en este amparo es prolongar en el tiempo un debate jurídico que se surtió en su momento ante la autoridad competente.

Al respecto, se reitera que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo, con el fin de cuestionar en uno u otro las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales; A contrario sensu, la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es propender por el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.

La Sala llama la atención sobre la impertinencia del argumento, pues se reitera que del análisis del libelo resulta evidente que el fin último de la acción de tutela es obtener una revisión de instancia, motivo que resulta ineficiente para acudir a la excepcional figura de la tutela. Por lo demás, se resalta que la Corte Constitucional se ha ocupado de aplicar el concepto de relevancia constitucional, en aquellos eventos en los cuales a través de la acción de tutela se pretende obtener prestaciones de carácter económico o bien, versan sobre asuntos de mera legalidad, en los cuales se presenta una inconformidad con el estudio normativo realizado por el juez natural del asunto, lo cual en su concepto no comporta en principio un menoscabo de los derechos fundamentales.

En efecto, esa corporación en sentencia SU 041 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) precisó: “(…) La relevancia constitucional del asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005, estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser resueltos por otras jurisdicciones. 12.

Así las cosas, la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal, contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica. La Corte en sentencia T-470 de 1998 manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados estrictamente por normas de rango legal o contractual, mas no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que los vulneren o amenacen.

Por su parte, la sentencia T- 606 del 2000, reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su trámite y su resolución. 13. No obstante, el juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales, sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección constitucional, de tal manera que se garantice el “efecto de irradiación” de la Carta sobre el ordenamiento jurídico.

En definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos, lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular, porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria, pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus consecuencias patrimoniales.

De igual manera, este Tribunal modificó su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario.

La Corte en sentencia T-610 de 2015 aclaró que la habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y antijurídica el erario.

(…)”. Así las cosas, se establece que como la parte actora fundamentó su escrito en argumentos que fueron resueltos por el juez que en Derecho debía hacerlo, no hay lugar a realizar un mayor estudio del caso. No se advierte que las apreciaciones presentadas por la parte actora conlleven a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso, de acuerdo con las funciones otorgadas por el legislador, los cuales ya emitieron un pronunciamiento sobre el asunto puesto a su consideración. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procencia de tutela contra providencia; en cambio, es claro que el amparo invocado por la señora Laura Inés Díaz Díaz, se torna improcedente.

III. DECISIÓN Por las anteriores razones, se confirmará la sentencia de 14 de marzo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, por medio de la cual negó la solicitud de amparo presentada por el apoderado de la señora Laura Inés Díaz Díaz, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, por las razones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 14 de marzo de 2022, proferida por el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección B, dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (En comisión de servicios) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER