CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Referencia: Acción de tutela Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE AMPARÓ LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA ACTORA.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA INCURRIÓ EN EL DEFECTO FÁCTICO. LA DECISIÓN CUESTIONADA OMITIÓ EL ESTUDIO DE LOS ELEMENTOS PROBATORIOS RELACIONADOS CON LA VINCULACIÓN DE LA ACTORA COMO DOCENTE ANTES DEL 31 DE DICIEMBRE DE 1980. DERECHOS FUNDAMENTALES: IGUALDAD, DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el magistrado Jorge Portocarrero Banguera, integrante de la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” DEL CONSEJO DE ESTADO1, contra la sentencia de 6 de febrero de 2025, mediante la cual la SECCIÓN 1 En adelante la Sección Segunda. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO2 accedió al amparo solicitado.
I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA al haber proferido la providencia de 26 de junio de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-23-33-000-2019-00605-01.
I.2.- Hechos Manifestó que mediante el Decreto núm. 1851 de 1978 fue nombrada por el departamento de Santander como docente de primaria al servicio del grupo urbano del Municipio de 2 En adelante la Sección Cuarta. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bucaramanga, cargo que desempeñó desde el 21 de julio de 1978 hasta el 3 de septiembre de ese año, con el fin de suplir una licencia de maternidad.
Mencionó que, por medio del Decreto núm. 2666 de 12 de septiembre de 1979, fue nombrada por el departamento de Santander como maestra del grupo urbano del municipio de Bucaramanga anexo al Instituto de Retardo Mental, cargo que desempeñó desde el 19 de septiembre de 1979 hasta el 30 de octubre de 1979. Indicó que, con posterioridad, a través del Decreto núm.0036 de 12 de febrero de 1990 fue nombrada como docente nacionalizada al servicio del departamento de Santander, en el que laboró tiempo completo por más de veinte años de servicio.
Aseguró que solicitó a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP3- el reconocimiento y pago de la pensión 3 En adelante UGPP. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gracia, petición que fue resuelta de manera desfavorable a través de la Resolución RDP núm.013450 de 30 de abril de 2019.
Indicó que dicho acto administrativo fue objeto de recurso de apelación, el cual fue resuelto por la UGPP que, mediante la Resolución núm. RDP 0198793 de 4 de julio de 2019, confirmó la decisión. Advirtió que, como consecuencia de lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Señaló que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 68001-23-33-000-2019-00605-00 y le correspondió por reparto en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER que mediante sentencia de 9 de febrero de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a partir del 21 de diciembre de 2009, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del status pensional.
Advirtió que inconforme con lo anterior, la UGPP formuló recurso de apelación ante la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante providencia de 26 de junio de 2024, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, toda vez que omitió otorgar valor probatorio i) al Decreto núm. 1851 de 1978, expedido por el departamento de Santander, mediante el cual fue nombrada como docente de primaria al servicio del grupo urbano del municipio de Bucaramanga, cargo que desempeñó desde el 21 de julio hasta el 3 de septiembre de 1978 y; ii) al Decreto núm. 2666 de 12 de septiembre de 1979, expedido por el departamento de Santander, mediante el cual fue nombrada como maestra del grupo urbano del municipio de Bucaramanga anexo al Instituto de Retardo Mental, cargo que desempeñó desde el 19 de septiembre hasta el 30 de 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 1979.
Aseguró que dichos actos de nombramiento acreditaban su vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, condición sine qua non para acceder a la pensión gracia. Manifestó que, a su juicio, la SECCIÓN SEGUNDA expidió la providencia cuestionada sin motivación, pues desestimó las etapas laborales anteriores al 31 de diciembre de 1980, las cuales son válidas para acreditar el cómputo del tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia. Asimismo, adujo que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente jurisprudencial de la sentencia de unificación –SUJ- S11-11-2018 del Consejo de Estado, en la que se indicó que el operador jurídico debe ceñirse a la verificación de los actos administrativos en los que conste de manera inequívoca el tipo de vinculación del docente; sin embargo, resaltó que la SECCIÓN SEGUNDA argumentó su decisión en una investigación realizada en internet y esto no permitió dilucidar con certeza su vinculación como docente. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues al desconocer las etapas laborales anteriores al 31 de diciembre de 1980 vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a los derechos adquiridos con justo título como la seguridad social integral y la seguridad jurídica, lo cual justifica la presente acción constitucional.
I.4.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, dispuso: “[…] PRIMERA.- DECLARAR que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Expediente No. 68001- 23-33-000-2019-00605-01 (N.I.: 3588-2023) LA SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, Consejero Ponente Dr. Jorge Portocarrero Banguera al revocar la sentencia del 09 de febrero de 2023 emitida por el Tribunal Administrativo de Santander y negar las pretensiones de la demanda encaminada al reconocimiento de mi pensión gracia, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad frente a la ley y la jurisprudencia, el debido proceso judicial, el régimen especial de la pensión gracia, el acceso de la administración de justicia, los derechos adquiridos con justo título y demás que considere la Honorable Corporación. SEGUNDA. - Declarar que el fallo de segunda instancia del 26 de junio de 2024, notificada el 24 de julio de 2024, con radicación 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No. 68001-23-33-000-2019-00605-01 (N.I.: 3588-2023) carece de efectos legales.
TERCERA- En consecuencia, ordenar para que dentro de los términos que considere prudente el señor Juez Constitucional, la Corporación accionada profiera nueva sentencia evaluando de manera integral las pruebas documentales que obran en el expediente, especialmente lo relacionado en mis 2 etapa laborales antes del 31 de diciembre de 1980 comprendidas: (i) entre el 21/07/1978 a 03/09/1978 (Decreto 1351 de 10 de julio de 1978 y el acta de posesión 927 de 21 de julio de 1978) y (ii) entre el 19/09/1979 a 30/10/1979 (Acta de posesión 1349 del 19 de septiembre de 1979 y el Decreto 2266 del 12 de septiembre de 1979), mismas que son válidas para acreditar el tiempo de servicio para pensión gracia y de las cuales se infiere que el tipo de vinculación corresponde al tipo TERRITORIAL.
CUARTA. - Las declaraciones y órdenes que el Honorable Tribunal Corporativo considere necesarias para restablecer los derechos fundamentales vulnerados con el fallo de segundo grado, objeto de la controversia constitucional […]”. (Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA señaló que la solicitud de amparo debe declararse improcedente por falta de relevancia constitucional, pues la discusión planteada contra el fallo se limita a un evidente desacuerdo con el resultado, constituyéndose así una instancia adicional a las surtidas dentro del proceso ordinario.
Igualmente indicó que, contrario a lo afirmado por la actora, en la decisión judicial cuestionada sí se consignaron las razones legales 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que respaldaron la decisión de revocar el fallo de primera instancia, por cuanto la actora no cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para acceder al beneficio pensional.
I.5.2.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, señaló que no hay lugar a concluir la trasgresión de los derechos fundamentales por parte de dicha Corporación, por cuanto la decisión judicial de primera instancia se profirió de conformidad con las reglas del debido proceso, sin que se advirtiera una actuación irregular o irrespetuosa de las garantías procesales.
Además, recalcó que “[…] la presunta configuración de los defectos antes aducidos se predica en relación con la decisión de segunda instancia, frente a la cual, esta Corporación no tuvo participación o injerencia alguna, toda vez que tal providencia, revocó en su integridad la decisión de primera instancia […]” I.5.3.- La UGPP, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela, por cuanto la decisión judicial cuestionada no incurrió en los defectos alegados por la actora.
Aseguró que la providencia cuestionada se ajustó al ordenamiento legal aplicable al asunto; y que, de acuerdo con el análisis efectuado en cada instancia, se logró concluir que no había lugar a conceder la pensión gracia a la actora. Recalcó que la presente solicitud de amparo se pretende utilizar como una tercera instancia del trámite ordinario, máxime cuando se efectuó un pronunciamiento del juez natural de la causa y el mismo hizo tránsito a cosa juzgada.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN CUARTA mediante sentencia de 6 de febrero de 2025, concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia de 26 de junio de 2024, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA y ordenó dictar la correspondiente sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la parte considerativa de su decisión. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, por cuanto la providencia cuestionada incurrió en vulneración del debido proceso al omitir la valoración de las pruebas aportadas, específicamente, las relacionadas con las vinculaciones que ostentó con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Advirtió que si bien la autoridad judicial accionada referenció como hechos probados el nombramiento de la actora como docente territorial del grupo urbano del municipio de Bucaramanga, efectuado a través del Decreto 1351 (sic) del 10 de julio de 1978 - primera vinculación- e hizo mención de estos actos administrativos al momento de realizar el análisis de fondo, también lo es que la SECCIÓN SEGUNDA únicamente se pronunció respecto de la vinculación realizada a través del Decreto de 12 de septiembre de 1979.
En ese sentido, para el a quo la SECCIÓN SEGUNDA sí incurrió en un defecto fáctico, por cuanto no valoró debidamente el Decreto 1351 (sic) de 10 de julio de 1978 y el acta de posesión 927 de 21 de julio de 1978, en tanto omitió pronunciarse sobre la primera vinculación de la actora quien fue nombrada por el gobernador del 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento de Santander para cubrir una licencia de maternidad de una maestra de un grupo urbano del municipio de Bucaramanga.
Así las cosas, amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó a la SECCIÓN SEGUNDA proferir una sentencia de reemplazo en la que se analice el nombramiento que ostentó la actora en la vinculación efectuada a través del Decreto 1351 (sic) de 10 de julio de 1978, en aras de establecer si se acredita el vínculo territorial y la verificación de los demás requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El doctor Jorge Portocarrero Banguera, en calidad de magistrado integrante de la SECCIÓN SEGUNDA, impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN CUARTA manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, la providencia cuestionada sí realizó una valoración probatoria adecuada y suficiente de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación. Señaló que, en efecto, la decisión sí tuvo en cuenta las pruebas de 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las que se predica la omisión, pues efectuó una valoración integral de los elementos de convicción de la cual concluyó que la razón de la decisión no fue la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, sino que la misma no hubiese sido en una institución oficial departamental, distrital o municipal, elemento que no fue probado debidamente por la accionante.
Finalmente, recalcó que la decisión impugnada replicó un error a partir de una confusión que se originó en el escrito de tutela, en el que se afirmó que en el expediente existía el Decreto núm. 1351 de 1978, pero al revisar el contenido del expediente dicho acto en realidad obedece al Decreto núm. 1851 de 1978. Así las cosas, solicitó que: “[…] en el asunto de marras, sea revocada la sentencia de instancia y, en consecuencia, se declare improcedente por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, como se manifestó en la contestación inicial, subsidiariamente, se suplica que se nieguen las pretensiones, considerando que la tutela contra providencia judicial no es un juicio de corrección, sino uno validez […]”. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 26 de junio de 2024, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 68001-23-33-000-2019-00605-01.
A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial y violación directa de la Constitución. Los disensos de la actora radican en que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, toda vez que omitió otorgar valor probatorio: i) al Decreto núm. 1851 de 1978 expedido por el departamento de Santander, mediante el cual fue nombrada como docente de primaria al servicio del grupo urbano del municipio de Bucaramanga y; ii) al Decreto núm. 2666 de 12 de septiembre de 1979 expedido por el departamento de Santander, mediante el cual fue nombrada como maestra del grupo urbano del municipio de Bucaramanga anexo al Instituto de Retardo Mental.
A juicio de la actora, dichos actos de nombramiento acreditaban su vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, condición sine qua non para acceder a la pensión gracia. Manifestó que la SECCIÓN SEGUNDA expidió la providencia cuestionada sin motivación, pues desestimó las etapas laborales anteriores al 31 de diciembre de 1980, las cuales son válidas para acreditar el cómputo del tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión gracia. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, señaló que la autoridad judicial accionada desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación -SUJ-S11-11-2018 del Consejo de Estado, por cuanto la SECCIÓN SEGUNDA fundamentó su decisión en una investigación realizada en internet y esto no permitió dilucidar con certeza su vinculación como docente.
Finalmente, aseguró que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución, pues al desconocer las etapas laborales anteriores al 31 de diciembre de 1980 vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a los derechos adquiridos con justo título como la seguridad social integral y la seguridad jurídica, lo cual justifica la presente acción constitucional.
Precisado lo anterior, se tiene que acción de tutela bajo examen fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN CUARTA que, mediante sentencia de 6 de febrero de 2025, concedió el amparo solicitado y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia de 26 de junio de 2024 proferida por la SECCIÓN SEGUNDA y ordenó dictar la correspondiente sentencia de reemplazo, teniendo en cuenta los 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos expuestos en la parte considerativa de su decisión. Inconforme con lo anterior, el magistrado ponente del fallo cuestionado impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN CUARTA, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, en la providencia objeto de tutela sí se realizó una valoración probatoria adecuada y suficiente de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación. Señaló que, en efecto, la decisión sí tuvo en cuenta las pruebas de las que se predica la omisión, pues, efectuó una valoración integral de los elementos de convicción, en virtud de la cual concluyó que la razón de la decisión no fue la vinculación previa al 31 de diciembre de 1980, sino que la misma no hubiese sido en una institución oficial departamental, distrital o municipal, elemento que no fue probado debidamente por la demandante.
Dicho lo anterior, el problema jurídico se circunscribirá al estudio de los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, para lo cual la Sala deberá determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto fáctico invocado.
La Sala observa que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y vulneró sus derechos fundamentales invocados; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable4 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Visto que el presente asunto cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención del marco jurídico del defecto fáctico, para enseguida efectuar el estudio del fondo del asunto. 4 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en sentencia T-362 de 20135, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse 5 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Caso concreto Teniendo en cuenta lo anterior y para resolver el caso que nos ocupa, debe examinarse lo decidido en la sentencia de 26 de junio de 2024 proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, aquí cuestionada, en la cual se indicó lo siguiente: “[…] 2.3.
Caso concreto. La señora Luz Esperanza Forero de Torres acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la anulación 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del acto administrativo por el cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la accionante ha prestado sus servicios en calidad de docente territorial, como lo certificó la Secretaría de Educación de Santander, vinculación que ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 (21 de julio de 1978), desempeñando el cargo con honradez y buena conducta; por lo que es destinataria de la pensión gracia. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el que insiste en que en la vinculación de la actora con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 es de carácter nacional.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin embargo, como se vio, la demandante pretende el reconocimiento de la pensión gracia a la que se puede acceder previo el cumplimiento de unos requisitos concurrentes, por ello, la Sala considera que debe determinar si estas exigencias se cumplen en su totalidad en el presente asunto.
Pues bien, la demandada en los argumentos del recurso de apelación centró su inconformidad en que hubo una errónea apreciación del material probatorio arrimado al proceso, en concreto en los formatos para la expedición de la historia laboral, en los que según señala la vinculación de la docente era nacional, no obstante, la Sala entrará a revisar el cumplimiento de los requisitos para establecer si le asiste razón jurídica a la actora de reclamar la pensión gracia de la demandada.
Visto lo anterior, y de conformidad con los antecedentes normativos expuestos, se observa que la pensión gracia beneficia a los docentes que hubiesen prestado sus servicios en establecimientos públicos por 20 años con nombramientos del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, sin que les sea dable acumular tiempos en el orden nacional.
Ahora bien, la actora nació el 22 de septiembre de 1956; por lo que, el 17 de enero de 2022 contaba con más de 50 años. Por tanto, cumple con el requisito contemplado en el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También, acreditó que desempeñó el empleo con honradez y consagración; por lo tanto, cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 de la norma antes referida.
Sin embargo, en el sub examine se advierte que la demandante prestó sus servicios como docente de primaria en una plaza nacionalizada, en la que acreditó más de 20 años de servicios, pero lo cierto es esa vinculación fue posterior al año 1980. Por su parte, en lo que corresponde a la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 no puede ser tenida en cuenta, dado que se trata de una vinculación que no cumple con los presupuestos para los cuales fue creada la pensión gracia reclamada.
En efecto, para acreditar el cumplimiento de este requisito se aportó el acta de posesión 927 del 21 de julio de 1978 y el Decreto 1851 del 10 de julio de 1978, de la Gobernación de Santander, en el cual se dispuso: […] Así mismo, el acta de posesión 1349 del 19 de septiembre de 1979 y el Decreto 2266 del 12 de septiembre de 1979, en el cual se expuso: […] Al respecto, resulta oportuno aclarar que luego de una revisión exhaustiva sobre esta institución por la Web se pudo evidenciar que con este nombre de Instituto de Retardo Mental del Municipio de Bucaramanga figura la Asociación Santandereana Pro niño con retardo Mental- ASOPORMEN16 y, de la lectura de la historia de esta institución, se puede evidenciar que «fue creada en Bucaramanga, el 12 de Noviembre de 1965 por un grupo de ciudadanos visionarios y conscientes de las necesidades y ajustes razonables de la población con discapacidad de Santander y el 30 de julio de 1966 se le otorgó la personería jurídica por medio de la Resolución 0124 como Asociación sin ánimo de lucro y desde esta fecha ha venido funcionando ASOPORMEN de forma ininterrumpida».
Por consiguiente, se concluye que se trata de una institución que no cumple con la naturaleza de las que resulten ser beneficiarias de la pensión gracia, a pesar de que la entidad territorial haya designado un docente para prestar sus servicios en la misma y, por ello, este tiempo no puede ser contabilizado para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en la media en que se requiere que la vinculación sea en establecimientos oficiales para primaria o bachillerato.
El a quo sostuvo que este tiempo sí puede ser contabilizado para 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el reconocimiento deprecado, porque en que los formatos para la expedición de historia laboral indican que la docente se vinculó en interinidad en julio de 1979, como docente de primaria, pero lo cierto es que se encuentran los actos de nombramiento y posesión para acreditar esta exigencia, en los que se evidencia que la actora fue vinculada a un establecimiento no oficial de primera o bachillerato.
Acerca del tema, esta Colegiatura, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)17, fijó, entre otras reglas, la siguiente: […] Por consiguiente, se concluye que la docente Luz Esperanza Forero de Torres no cumplió con los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la gracia de la pensión; ya que, no laboró como docente antes del 31 de diciembre de 1980 en establecimientos educativos oficiales del orden departamental, distrital o municipal destinatarios de esta prestación que fue concebida como una prerrogativa especial, que no es conceda a todo tipo de maestros; motivo por el cual, la sentencia objeto de apelación será revocada […]” (Destacado pertenece al texto).
De la lectura de la sentencia objeto de tutela, la Sala observa que la autoridad judicial accionada al resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en segunda instancia, elaboró un recuento del marco normativo y jurisprudencial relacionado con la pensión gracia y, a partir de dicho análisis, concluyó que para acceder al beneficio prestacional mencionado los docentes debían acreditar el cumplimiento de 20 años de servicio y la vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Al realizar el análisis de las pruebas aportadas al expediente, señaló 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la actora sí cumplió con el requisito de edad para acceder al reconocimiento de la pensión, por lo que el 17 de enero de 2022 contaba con más de 50 años y, además, acreditó el desempeño del cargo con honradez y consagración, por lo que cumplió con el requisito previsto en el numeral 1 del artículo 4° de la Ley 114 de 19136.
Sin embargo, la SECCIÓN SEGUNDA consideró que la actora no demostró su vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980 a una institución educativa oficial del orden territorial, pues al valorar el contenido del Decreto 2266 del 12 de septiembre de 1979, advirtió que la actora laboró al servicio del Instituto de Retardo Mental del municipio de Bucaramanga -Asociación Santandereana Pro niño con retardo Mental- ASOPORMEN-, institución que no cumple con la naturaleza oficial y territorial para ser beneficiaria de la pensión gracia y, por ende, concluyó que no había lugar a contabilizar dicho tiempo de servicio para acceder al reconocimiento de la prestación pensional.
En ese sentido, para la SECCIÓN SEGUNDA no resultó válido 6 “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceder al reconocimiento de la pensión gracia, dado que la actora no logró probar que laboró como docente con vinculación territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.
De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que, conforme lo consideró el a quo, la SECCIÓN SEGUNDA incurrió en el defecto fáctico alegado, pues no efectuó un análisis integral e individual del acto administrativo contenido en el Decreto núm. 1851 de 19787, expedido por el departamento de Santander, mediante el cual fue nombrada como docente de primaria al servicio del grupo urbano del municipio de Bucaramanga, cargo que desempeñó desde el 21 de julio de 1978 hasta el 3 de septiembre de 1978, que la actora echa de menos. Del estudio de la providencia cuestionada, la Sala advierte que si bien la SECCIÓN SEGUNDA hizo mención del contenido del Decreto núm. 1851 de 1978, también lo es que no realizó una valoración individual de este acto administrativo, pues las consideraciones de la decisión cuestionada se limitaron al estudio 7 Acto administrativo visible en el expediente digital obrante en el índice núm. 2 del aplicativo de consulta Samai. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=6800123330002019006 05011100103 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 2266 de 12 de septiembre de 1979 y a explicar los motivos por los que el tiempo de servicio que prestó la actora como docente en el Instituto de Retardo Mental no podía tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pero omitió la valoración del contenido de la vinculación que antecedió cuando la actora laboró como docente de primaria al servicio del grupo urbano del municipio de Bucaramanga, cargo que, en efecto, desempeñó desde el 21 de julio de 1978 hasta el 3 de septiembre de 1978, en virtud del citado Decreto núm. 1851 de 1978.
Por lo tanto, para la Sala le asistió razón al a quo al conceder el amparo solicitado por la actora, en tanto la SECCIÓN SEGUNDA deberá proferir una nueva decisión en la que se estudie el contenido del Decreto núm. 1851 de 1978 otorgándole el valor probatorio que corresponda y, una vez efectuada dicha valoración, proceda a verificar si la actora reúne los demás requisitos para acceder a la prestación pensional.
Por último, cabe resaltar que la SECCIÓN SEGUNDA, con ocasión de la orden de amparo y en aras de dar cumplimiento a lo allí dispuesto, mediante auto de 29 de mayo de 2025 ofició al 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento de Santander y a su Secretaría de Educación para que allegaran los actos administrativos que sustentaran la prestación del servicio de docencia oficial de la actora en el grupo urbano del municipio de Bucaramanga anexo al Instituto de Retardo Mental, con la indicación de los nombres de las instituciones de educación oficial en las que, efectivamente, ejerció y los documentos que permitieran constatar su naturaleza jurídica.
Una vez allegada dicha documentación, la SECCIÓN SEGUNDA dictó la sentencia de 8 de julio del presente año, en la que confirmó la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander el 9 de febrero de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda elevadas por la actora, en los siguientes términos: “[…] Verificación de la naturaleza de las vinculaciones en la docencia oficial La copia del Decreto 1851 del 10 de julio de 1978, acredita que Luz Esperanza Forero de Torres fue nombrada maestra de segunda categoría en «un grupo urbano del municipio de Bucaramanga», para cubrir una licencia remunerada por maternidad.
El acto de nombramiento fue dictado por el gobernador y suscrito por el secretario de educación y por el director de planeación departamental17. De acuerdo con el acta 927 de 1978, incorporada al expediente, la demandante tomó posesión del empleo docente el 21 de julio de 1978. 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por medio del Decreto 2666 de 12 de septiembre de 1979, el gobernador de Santander nombró a la actora en el cargo de maestra de «un grupo urbano del municipio de Bucaramanga anexo al Instituto de Retardo Mental», para reemplazar a la titular del empleo durante una licencia concedida a partir del 1 de septiembre de ese año. El acto de nombramiento fue suscrito por el gobernador encargado, el secretario de educación y el director de planeación departamental.
De acuerdo con la copia del acta de posesión 1349, la actora asumió el cargo docente a partir del 19 de septiembre de 1979, diligencia en la que presentó constancia de «estar asimilada» a segunda categoría en el escalafón de enseñanza primaria. Mediante Decreto 0036 de 12 de febrero de 1990, el gobernador de Santander, «en ejercicio de las facultades que le confiere el parágrafo del artículo 1 de la Ley 43 de 1975», nombró a Luz Esperanza Forero de Torres, como maestra de la Escuela Rural Mirabuenos del municipio de La Paz, en reemplazo de la docente que fue transferida por Decreto 0536 del 3 de noviembre de 1989.
El acto de nombramiento aparece suscrito por el gobernador, el secretario de educación y el delegado del Ministerio de Educación Nacional. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), mediante el formato único para la expedición de certificado de historia laboral suscrito por el coordinador de talento humano el 17 de diciembre de 2018, certificó que la actora prestó el servicio docente desde el 21 de julio hasta el 3 de septiembre de 1978, por un tiempo total de 1 mes y 14 días, y del 19 de septiembre hasta el 30 de octubre de 1979, esto es, un periodo de un mes y 12 días.
En las casillas de la certificación que describen la «situación laboral» consta que la demandante ejerció el cargo en el nivel primaria, que fue nombrada en provisionalidad y que el último «plantel educativo» en el que prestó el servicio fue «Bucaramanga». También obra en el expediente el formato único para la expedición de certificado de historia laboral expedido por el FOMAG, dictado por el secretario de educación del departamento de Santander el 8 de agosto de 2018, conforme con el cual la actora prestó servicios como docente de educación básica desde el 15 de marzo de 1990 hasta el 30 de diciembre de 2009, en la Escuela Rural Los Medios (sic) del municipio de La Paz hasta el 6 de mayo de 1990, en el colegio Técnico Agropecuario Nuestra Señora de la Paz en Matanza 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Santander) hasta el 19 de abril de 2006, en el colegio Luz de la Esperanza hasta el 6 de marzo de 2007 y en el Centro de Comercio de Piedecuesta hasta el 30 de diciembre de 2009.
Las pruebas documentales referidas demuestran que la señora Luz Esperanza Forero de Torres prestó servicios en la docencia oficial en virtud de los actos de nombramiento dictados por el gobernador del departamento de Santander en los años 1978, 1979 y 1990, en los siguientes periodos y planteles educativos: […] El análisis en conjunto de los medios de prueba aportados al expediente, esto es, los actos de nombramiento y los formatos para la expedición de historia laboral, permiten establecer, en primer lugar, que la demandante acreditó dos vinculaciones en «provisionalidad», antes del 31 de diciembre de 1980, realizadas mediante actos administrativos dictados por el gobernador del departamento de Santander, para ejercer el cargo de maestra del nivel primaria durante las licencias concedidas a los titulares del cargo, en el «Plantel educativo Bucaramanga.
En cuanto a la naturaleza de estas vinculaciones, que la entidad demandada desestima para acceder al derecho pensional por considerarlas de carácter nacional, la Sala encuentra demostrado que los decretos de nombramiento 1851 de 1978 y 2666 de 1979 fueron dictados por el gobernador del departamento de Santander para que la actora ejerciera el cargo de maestra interina en un «grupo urbano del municipio de Bucaramanga».
Los certificados de historia laboral coinciden con la información contenida en los actos de nombramiento, al identificar el número de los decretos y el lapso de cada una de las vinculaciones. Además, precisan que la demandante prestó el servicio docente en el nivel primaria en el plantel educativo de «Bucaramanga». Así, el argumento de la entidad apelante según el cual la información reportada en el certificado de historia laboral sobre el régimen de cesantías y de pensiones del docente en el que se indica que es nacional no desvirtúa la naturaleza de la vinculación docente, pues esta se demuestra con los actos de nombramiento o, en su defecto, con las certificaciones de tiempo en las que conste la clasificación del vínculo, aspecto que no tiene relación con el régimen de pensiones. 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Frente a la naturaleza jurídica de los planteles educativos en los que la actora prestó el servicio durante poco más de un mes en los años 1978 y 1979, resulta pertinente precisar que la entidad apelante no presentó reparo alguno. Por tanto, la clasificación de la vinculación docente en los planteles educativos en los que prestó servicio se funda en lo evidenciado en los actos administrativos y en los certificados de historia laboral en los que consta que la demandante fue designada por el gobernador de Santander como maestra en un «grupo urbano del municipio de Bucaramanga» donde prestó el servicio de docencia oficial en el nivel primaria, grupo que en el año 1979 fue descrito como «anexo al Instituto de Retardo Mental»25.
Entonces, tanto los actos administrativos de nombramiento como los certificados de historia laboral demuestran, de manera inequívoca, que las vinculaciones de la demandante fueron realizadas por el gobernador, para el desempeño del cargo de maestra oficial en planteles educativos oficiales, sin que exista prueba en el expediente que desvirtúe esa categorización. En este orden, la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, dado que los actos administrativos incorporados al expediente acreditan la vinculación de la actora a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980, que le permitió mantener la expectativa de acceder al derecho a la pensión gracia al cumplir los requisitos previstos en la ley, pues los nombramientos fueron dictados por la entidad territorial a través de su representante, el 10 de julio de 1978 y el 12 de septiembre de 1979, para prestar el servicio en el nivel primaria, en planteles educativos oficiales de Bucaramanga que se entienden nacionalizados de acuerdo con lo previsto en la Ley 91 de 1989.
En lo atinente a la naturaleza de la vinculación realizada por el gobernador de Santander mediante el Decreto 0036 de 12 de febrero de 1990, a través del cual nombró a la demandante «como maestra de la Escuela Rural Mirabuenos del municipio de la Paz», el acto administrativo da cuenta de que fue dictado por el representante de la entidad territorial «en ejercicio de las facultades que le confiere el parágrafo del artículo 1 de la Ley 43 de 1975», según el cual, el «nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función».
Así las cosas, el acto de nombramiento de la actora como docente oficial, dictado el 12 de febrero de 1990, determina de manera clara e inequívoca que la autoridad nominadora (gobernador de Santander) ejerció dicha facultad para proveer una plaza en un plantel nacionalizado. Por tanto, el tiempo prestado en virtud de dicha vinculación resulta válido para acceder al derecho a la pensión gracia. Sobre este aspecto, es del caso reiterar que el reparo presentado por la entidad apelante para desvirtuar esa categorización carece de fundamento, dado que el régimen de pensiones «nacional», señalado en el certificado de historia laboral, no tiene relación con la naturaleza del vínculo docente que se acredita con los actos administrativos de nombramiento, a partir de los cuales se encuentra plenamente demostrado que la señora Luz Esperanza Forero de Torres ocupó un empleo docente que se encontraba vacante, dado que fue nombrada en reemplazo de quien «pasó a otro cargo según decreto No. 0530 del 3 de noviembre de 1989», tal y como consta en el Decreto 0036 de 12 de febrero de 1990, por lo que no se trató de una plaza nueva.
También consta en dicho acto, que la designación fue realizada por el gobernador de Santander, en el nivel de educación básica primaria, conforme con las atribuciones conferidas por la Ley 43 de 1975, en específico, la facultad nominadora del personal docente en planteles nacionalizados. Por tanto, la respuesta al segundo problema jurídico es afirmativa, porque el acto de nombramiento dispuesto en el Decreto 0036 de 12 de febrero de 1990, demuestra la naturaleza nacionalizada del vínculo docente de la demandante, hecho probado que evidencia la validez del tiempo de servicio prestado para acceder al derecho a la pensión gracia […]”.
Como quedó visto, la SECCIÓN SEGUNDA logró constatar que el tiempo laborado por la actora como docente oficial, de conformidad con los decretos dictados por el departamento de Santander en los 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años 1978, 1979 y 1990, era válido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada, al evidenciar la naturaleza jurídica de su vínculo docente y la designación en plazas nacionalizadas.
Así las cosas, para la Sala en este caso no podría arribarse a la conclusión de que existe un hecho superado frente a las pretensiones de la actora, pues aun cuando ya cesó la vulneración de sus derechos fundamentales en atención al cumplimiento de un fallo judicial, no se puede señalar que la orden de amparo carezca de objeto, todo lo contrario, como estuvo ajustada a derecho, lo que corresponde es confirmarla.
En virtud de lo anterior, la Sala confirmará la providencia impugnada, que amparó los derechos fundamentales de la actora por encontrarse configurado el defecto fáctico, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-05611-01 Actora: LUZ ESPERANZA FORERO DE TORRES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.