CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el departamento de Córdoba contra la sentencia proferida el 14 de abril de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1.1. Pretensiones El demandante, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 00305 de 21 de junio de 2013, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes por parte de la Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba.
Resolución 00334 del 21 de junio de 2010, a través de la cual se excluyó de nómina a un sustituto y se modificó el valor de la mesada pensional a otros beneficiarios por parte de la Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba. Resolución 00241 del 08 mayo de 2013, mediante la cual se excluyó a la señora Edith De La Cruz Tordecilla y se acrecentó el valor de la pensión a la señora Hortensia Carrascal Carrascal, por la Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba.
A título de restablecimiento del derecho, deprecó condenar al departamento de Córdoba a reconocer y pagar el 50% de la pensión de sobreviviente al señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz, en su condición de hijo con discapacidad laboral total con un porcentaje de pérdida del 69.51%, por lo que dependía económicamente de sus padres fallecidos Hernán Tordecilla Berrio (Q.E.P.D) y Edith De La Cruz Tordecilla (Q.E.P.D).
Adicionalmente, se ordene al departamento demandado pagar las mesadas adeudadas con retroactividad a la fecha de presentación de la solicitud de pensión de sobrevivientes por la invalidez que presenta, con fecha del 17 de mayo de 2013, y en lo sucesivo el valor de la pensión mensual correspondiente, con los incrementos de ley y las que se generen hacia el futuro hasta cuando se haga efectivo el pago; con el respectivo reconocimiento de la indexación e intereses moratorios a la tasa más alta certificada por la Superintendencia, conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde cuando debieron efectuarse los pagos hasta la fecha en que se hagan efectivos; y cumplir la sentencia tal como lo disponen los artículos 192 y 195 del CPACA.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: El demandante es hijo de los señores Hernán Tordecilla Berrio (Q.E.P.D) y Edith De La Cruz Tordecilla (Q.E.P.D). La Caja Departamental de Previsión Social del Departamento de Córdoba, por medio de la Resolución 0306 del 22 de marzo de 1988, le reconoció pensión de jubilación al señor Hernán Tordecilla Berrio (Q.E.P.D), mientras se encontraba casado con la señora Edith De La Cruz De Tordecilla (Q.E.P.D), quienes convivieron durante 23 años y de cuya unión nació el actor y sus hermanos. El señor Hernán Tordecilla Berrio (Q.E.P.D) falleció el 18 de marzo de 2005.
Luego, mediante Resolución 0000544 de 2005 se reconoció pensión de sobrevivientes a las señoras Edith De La Cruz de Tordecilla (madre del demandante) y Hortensia Carrascal Carrascal (en calidad de compañera permanente), en cuantía de 50% para cada una. El 2 de febrero de 2004 el demandante sufrió una isquemia cerebral, que le trajo como secuelas de enfermedad cerebro vascular como parálisis en la mitad de su cuerpo (plejia de hemicuerpo), parálisis facial, afasia leve (pérdida de capacidad de producir o comprender lenguaje) e hipertensión reno vascular.
El actor antes de sufrir la mencionada enfermedad se desempeñaba como docente en la Fundación Mano de Dios, ya que por esta gravísima situación tuvo que dejar su labor y debido a las secuelas no pudo volver a laborar en otra entidad ni en otro oficio. Por lo anterior, el padre del señor Roger Eliecer se hizo cargo de su cuidado personal y económico, y al fallecer este, Edith De La Cruz De Tordecilla (madre del demandante) se encargó de su cuidado, que correspondía al pago del plan obligatorio de salud para que le hicieran el respectivo control médico, habitación en su vivienda y alimentos.
La señora Edith De La Cruz De Tordecilla contaba con el 50% de la pensión de sobrevivientes que le había sido reconocida y este ingreso cubría las necesidades del actor. El señor Roger Eliecer solicitó que se le realizara un dictamen de valoración de invalidez a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y el 3 de abril de 2013 le fue notificado el resultado, en el que se le dictaminó una pérdida de la capacidad laboral del 69.51%, con fecha de estructuración el 2 de febrero de 2004.
La señora Edith De La Cruz De Tordecilla falleció el 20 de abril de 2013, dejando totalmente desprotegido a su hijo (demandante), ya que era su único sustento y la que se responsabilizaba con los gastos médicos y de alimentación. En la actualidad (para el momento de la demanda) el señor Roger Eliecer indicó que tenía suspendido el servicio de salud por el no pago.
Luego, mediante la Resolución 00305 del 21 de junio de 2013, el secretario de hacienda del departamento accionado le negó al actor el reconocimiento y pago de pensión de sobrevinientes, como respuesta a la petición presentada por él, toda vez que anteriormente mediante acto administrativo se le acrecentó en el 100% del valor total de la pensión a la señora Hortensia Carrascal Carrascal (compañera permanente del causante).
Normas violadas y concepto de violación Constitución Política, artículos 48, 53 y 58. Ley 100 de 1993, artículos 38, 46, 47, 74 modificado por la Ley 797 de 2003. Como concepto de violación expuso que la finalidad de la sustitución pensional radica en garantizar que los familiares del pensionado puedan continuar disfrutando de los beneficios económicos y asistenciales que este les brindaba, previniendo así un deterioro en sus condiciones de vida.
Esto se fundamenta en que la prestación económica protege derechos esenciales como el mínimo vital y una vida digna, adquiriendo así un carácter fundamental indispensable para los propósitos del Estado Social de Derecho. Adicionalmente, se presentan los requisitos legales y las interpretaciones jurisprudenciales aplicables a la sustitución pensional, destacándose el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, titulado “Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes”, que establece que los hijos en condición de invalidez podrán acceder al beneficio si dependían económicamente del causante, siempre que subsistan las condiciones de invalidez.
En este sentido, se explicó que la invalidez implica una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, siempre y cuando no sea causada por origen profesional ni de forma intencional. Asimismo, se hizo referencia a la sentencia T-692 de 2006 de la Corte Constitucional, la cual aclara que la protección de derechos fundamentales y el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes son procedentes cuando se cumple con dos condiciones: “(i) la prestación económica que recibía el trabajador o pensionado fallecido constituía el sustento económico de su grupo familiar dependiente y (ii) tras su fallecimiento, los beneficiarios carecen de otros recursos para garantizar su subsistencia, quedando expuestos a un perjuicio irremediable que afecta su derecho fundamental al mínimo vital”.
Finalmente, destacó que un pensionado puede causar la sustitución pensional en favor de un hijo con discapacidad siempre que este último dependa económicamente de él. En el caso analizado, el señor Roger Tordecilla dependía económicamente de sus padres, siendo beneficiario de los servicios de salud. Tras el fallecimiento de ambos padres, primero su padre y luego su madre, quedó en una situación de alta vulnerabilidad, al no contar con los recursos necesarios para cubrir sus necesidades básicas ni para seguir accediendo a los beneficios de salud, debido al impago de la prestación correspondiente.
Contestación de la demanda 2.1 Departamento de Córdoba Algunos hechos fueron aceptados como ciertos, mientras que otros se rechazaron. Además, se controvirtieron las pretensiones, argumentando que los actos administrativos que negaron las solicitudes del demandante se expidieron sin ningún vicio. En su defensa, se señaló que la negligencia, el descuido o la culpa no pueden invocarse como base para obtener ventajas de la justicia. Asimismo, se argumentó que al momento de expedir los actos administrativos no existía ningún beneficiario adicional a los reconocidos en el acto de pensión de sobrevivientes.
Se hizo énfasis en el hecho número 8, donde el demandante declaró que evitó solicitar la sustitución de pensión para no afectar la parte correspondiente a su madre. También se defendió la validez de la Resolución 00241 del 8 de mayo de 2013, al considerar que la muerte de la señora Edith De La Cruz Tordecilla justificaba su exclusión de la nómina de pensionados, lo cual, según el demandado, impide declarar la nulidad de dicho acto.
Respecto a las pretensiones de condena al reconocimiento y pago del 50 % de la pensión de sobreviviente, las mesadas adeudadas, la indexación y los intereses moratorios, se arguyó que no son procedentes debido a la buena fe del departamento, que actuó con base en la realidad del momento en que se emitieron los actos. Además, se afirmó que el señor Roger Tordecilla, en su calidad de docente de la Fundación Mano de Dios, debió gestionar la pensión de invalidez ante la entidad a la cual estaba afiliado en su condición de trabajador.
Propuso como excepciones: i) legalidad de los actos acusados; ii) mala fe del accionante y buena fe del accionado que hacen imposible el reconocimiento de mesadas atrasadas; iii) nadie puede alegar su propia culpa o torpeza para sacar provecho de la justicia; iv) nulidad condicionada de la Resolución 000305 del 21 de junio de 2013; v) imposibilidad de reconocimiento de intereses moratorios; vi) falta de legitimación en la causa por pasiva; vii) prescripción; viii) cobro de lo no debido; y ix) genérica e innominada. 2.2.
Hortensia Carrascal Carrascal Estuvo representada por el curador ad litem Manuel Esteban Álvarez Soto; quien expuso que algunos hechos son ciertos porque están acreditados con el material probatorio que obra en el plenario y respecto a otros no le constan. Adicionalmente, indicó que no se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda en tanto para el estudio y decisión sobre la viabilidad de las mismas se deben aplicar los postulados de nuestra Carta Política y de las leyes que desarrollan los derechos de las partes en litigio.
En suma, manifestó que corresponde dentro del proceso demostrar el fundamento jurídico que soporta las pretensiones. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia del 14 de abril de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó: «TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, reconocer al señor ROGER ELIECER TORDECILLA DE LA CRUZ, en calidad de hijo invalido, como beneficiario del 50% de la sustitución pensional, contemplada en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003, generado por el fallecimiento del señor Hernán Tordecilla Berrio, mientras subsistan las condiciones de invalidez, según se motivó.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento, CONDENAR a al Departamento de Córdoba que reconozca y pague a favor del señor ROGER ELIECER TORDECILLA DE LA CRUZ, en calidad de hijo invalido, la sustitución pensional, generada por el fallecimiento del señor Hernán Tordecilla Berrio, a partir de la muerte de este último, con efectos fiscales desde el 10 de julio de 2014, en un monto equivalente al 50% del monto de la pensión de jubilación que este disfrutaba y el otro 50% le corresponde a la señora Hortensia Carrascal Carrascal, mientras subsistan las condiciones de invalidez del demandante; conforme lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: Condenar a la Departamento de Córdoba que reconozca y pague a favor del señor ROGER ELIECER TORDECILLA DE LA CRUZ, el retroactivo pensional causado desde el 10 de julio de 2014, en un monto equivalente al 50% del monto de la pensión de jubilación que disfrutaba el causante. […]
SEPTIMO: Declárense prescritas las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 09 de julio de 2014, conforme lo dicho en la motivación. […]
NOVENO: Niéguese las demás suplicas de la demanda.
DECIMO: Condenar en costas a el Departamento de Córdoba y en favor de la parte demandante en su rubro de agencias en derecho, por el equivalente al 3% del valor de las pretensiones reconocidas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.» Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: En el caso analizado, encontró acreditados los requisitos legales para que el demandante, Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz, sea beneficiario de la sustitución pensional de su padre, conforme al artículo 47 literal c) de la Ley 100 de 1993.
En cuanto al parentesco, se comprobó mediante el registro civil de nacimiento que el demandante es hijo del causante, Hernán Tordecilla Berrio. Además, en lo que corresponde a la condición de invalidez del actor, la Junta Médica de Calificación de Invalidez de Bolívar determinó, en 2013, que el demandante tenía una pérdida de capacidad laboral (PCL) del 69.51%, estructurada desde el 2 de febrero de 2004.
Luego, para 2020, se confirmó un PCL del 60.32%. por lo que según el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, esta condición supera el 50%, y se le considera inválido. El demandante adquirió esta condición estando en vida su padre, quien falleció el 18 de marzo de 2005, y aunque el dictamen médico se emitió en 2013, la fecha de estructuración de la invalidez se fija en 2004.
Por otro lado, respecto a la dependencia económica, expuso que, aunque el demandante recibe una pensión de invalidez desde 2018 por el salario mínimo legal mensual vigente de ese año, la Corte Constitucional ha señalado que percibir ingresos no constituye, por sí mismo, independencia económica, si estos no son suficientes para cubrir las necesidades básicas.
Esto ha sido establecido en las sentencias T-019 de 2023 y T-546 de 2015, las cuales aclaran que la dependencia económica no se invalida por la existencia de ingresos esporádicos o insuficientes. El diagnóstico médico del demandante evidencia que requiere ayuda de terceros debido a limitaciones físicas y mentales irreversibles, lo cual refuerza la necesidad de una protección especial.
Por último, consideró que, en el caso en análisis, correspondía imponer costas en primera instancia, dado que se comprobó la generación de gastos justificables que ameritan esa decisión. En particular, el reconocimiento de agencias en derecho es procedente, ya que la parte actora estuvo representada por abogado, quien presentó la demanda, asistió a las audiencias y radicó alegatos finales.
Recurso de apelación El departamento de Córdoba expuso que no comparte la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia que condena a ese ente a declarar la nulidad de la Resolución 00305 del 21 de junio de 2013, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional al señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz, en calidad de hijo inválido, beneficiario del 50% de la pensión de jubilación del causante, Hernán Tordecilla Berrio, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003.
Destacó que al acto administrativo se expidió con base en la información disponible en su momento, sin vicios de legalidad, y no se acreditó la existencia de beneficiarios adicionales a los reconocidos inicialmente. Por tanto, no es procedente declarar su nulidad ni trasladar al departamento responsabilidades económicas derivadas de esta situación. Agregó que la actuación del departamento estuvo fundamentada en la normativa vigente y en la información proporcionada por los beneficiarios iniciales.
No existe evidencia que demuestre mala fe por parte de la entidad, mientras que la omisión del accionante y su madre al no reportar la condición de invalidez no puede ser imputada al departamento. En este caso, el accionante no puede argumentar su omisión para reclamar como beneficiario en tiempo ante el departamento. Resaltó que la decisión de excluir al demandante como beneficiario se ajustó a la Ley 797 de 2003, que limita la pensión de sobrevivientes para hijos mayores de 18 años hasta los 25 años, siempre que cumplan con los requisitos legales.
Sumado a lo anterior, indicó que la imposición de costas en favor del demandante y el reconocimiento de mesadas atrasadas carecen de fundamento, ya que el departamento actuó de manera diligente y conforme a la normativa aplicable. Trámite de segunda instancia Por auto del 16 de octubre de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por las partes y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar.
II. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación corresponde a la Sala establecer si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo en estado de invalidez.
Con el fin de desatar los problemas jurídicos se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo; 2.2.2 Hechos relevantes probados; 2.3.3 Caso concreto; y 2.3.4 Condena en costas. Marco normativo y jurisprudencial de la pensión de sobrevivientes El artículo 48 de la Constitución Política establece que la seguridad social es un servicio público obligatorio, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, y debe regirse por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según lo dispuesto por la ley.
En concordancia con esto, la Ley 100 de 1993 organizó el sistema de seguridad social integral, particularmente en lo que respecta al régimen de pensiones. El objetivo principal de esta legislación fue garantizar a la población protección frente a las eventualidades derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones definidas en la misma ley.
Por lo tanto, el régimen de sustitución pensional tiene como objetivo proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera más cercana su vida con el causante, y que deben asumir las cargas económicas tras la muerte del pensionado del cual dependían para su sustento. Al mismo tiempo, los artículos 36 y 39 del Decreto 3135 de 1968 consagran la posibilidad de trasmitir el derecho jubilatorio a favor de los beneficiarios del causante en dos eventos: (i) cuando fallece el empleado público en goce de pensión y (ii) cuando el empleado público muere con derecho a pensión sin que en efecto se haya efectuado el reconocimiento.
Normas de las cuales se desprende lo siguiente: «Artículo 36. Al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial con derecho a pensión de jubilación, sus beneficiarios, en el orden y proporción señalados en el artículo 34, tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión la pensión que le hubiere correspondido durante dos (2) años, sin perjuicio de las prestaciones anteriores.
(…) Artículo 39. Sustitución de Pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes» También el Decreto Reglamentario 1848 de 1969 en los artículos 80 y 92 consagró que: «(…) Artículo 80.
Fallecimiento del empleado con derecho a pensión. Cuando fallezca un empleado oficial que hubiere causado en su favor el derecho a pensión de jubilación, por reunir los requisitos legales, sin haberla hecho efectiva en vida, ese derecho se transmite a las personas señaladas en el Artículo 92 de este Decreto, para el solo efecto de recibir de la entidad obligada el pago de la pensión que le hubiere correspondido al causante, durante los dos (2) años a que se refiere la citada norma legal.
(…) Artículo 92. Transmisión de la Pensión. Cuando fallezca el pensionado por invalidez, jubilación o retiro por vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho (18) años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos (2) años subsiguientes al fallecimiento del pensionado.
(…)» Seguidamente, se expidió la Ley 33 de 1973 que en sus artículos 1° y 2° señaló que para que se diera la sustitución pensional, el trabajador particular o el empleado o trabajador del sector público, debía estar pensionado o al momento de su fallecimiento tener el derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez. «(…) Artículo 1°.
Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. (…) Parágrafo 2°. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley» (Resaltado de la Sala) Posteriormente, el canon 1° de la Ley 12 de 1975 exigió que el trabajador haya completado el tiempo de servicio, de manera que, si fallecía antes de cumplir la edad para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional, así: «(…) Artículo 1° El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas.
(…)» (Sombreado fuera de texto) Emerge de tal reseña que, si bien es cierto el derecho a la sustitución pensional solo surgía para los beneficiarios de un empleado público cuando a la fecha de su fallecimiento éste había perfeccionado o consolidado completamente el derecho jubilatorio; lo cierto es que, con posterioridad el Legislador lo amplió para los casos en los que el empleado público hubiese logrado el tiempo de servicios sin completar la edad pensional, con el fin de amparar con tal medida el derecho de la familia del mismo, que por la contingencia de muerte no logró consolidar plenamente su derecho pensional.
De ahí que, el sistema de sustitución pensional de que trataba dicha normativa, fue derogado de manera tácita por el de pensión de sobrevivientes contenido en los artículos 46 a 49 y 73 a 78 de la Ley 100 de 1993; por lo que, en la actualidad no se habla de la sustitución pensional, ya que se contempló la pensión de sobrevivientes dentro del Sistema de Seguridad Social Integral establecido en la Ley 100 de 1993 que entró en vigor el 1° de abril de 1994, por mandato del artículo 151, y es desde esa fecha que se deben aplicar las disposiciones contenidas en dicha ley respecto de la pensión de sobrevivientes.
Por su parte, la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, preceptúa: «(…) Artículo 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; […]». En conclusión, la pensión de sobrevivientes ha evolucionado para garantizar la protección de los derechos económicos de quienes dependían del causante, estableciendo requisitos claros que cada solicitante debe acreditar conforme a la normativa vigente.
Así, la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones exigen la demostración de condiciones específicas, como la dependencia económica, la convivencia y, en el caso de hijos inválidos o estudiantes, la falta de ingresos adicionales y la continuidad en estudios, respectivamente. Este sistema asegura que el reconocimiento de derechos se haga bajo principios de legalidad, solidaridad y universalidad, protegiendo a quienes realmente dependían del causante.
Hechos relevantes probados El problema jurídico se analizará con base en los medios de convicción allegados al expediente. 1. Conforme al Registro Civil de Nacimiento se tiene que el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz nació el 29 de marzo de 1965 y es hijo de los señores Hernán Torcidilla Berrio y Edith De La Cruz De Tordecilla. 2.
La Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba, mediante la Resolución 0306 del 22 de marzo de 1988, reconoció pensión de jubilación en favor del señor Hernán Torcidilla Berrio (Q.E.P.D), con efectividad a partir del 20 de junio de 1987. 3. El señor Hernán Torcidilla Berrio, causante de la prestación que se reclama en el presente proceso, falleció el 18 de marzo de 2005. 4.
El departamento de Córdoba, mediante la Resolución 00586 del 19 de junio de 2005, reconoció sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de señor Hernán Torcidilla Berrio, a su hijo menor Hernán Tordecilla Carrascal y a las señoras Edith De La Cruz De Tordecilla (Q.E.P.D) y a Hortensia Carrascal Carrascal. 5. Luego, por Resolución 00334 del 21 de junio de 2010, se excluyó al joven Hernán Tordecilla Carrascal de la mesada pensional, por haber alcanzado la edad de 25 años, quedando la mesada pensional para las señoras Edith De La Cruz De Tordecilla (Q.E.P.D) y Hortensia Carrascal Carrascal, en 50% a cada una. 6.
El 3 de abril de 2013 la Junta Médica de Calificación de Invalidez de Bolívar notificó al señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz del dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral y determinación de invalidez, en el que se le determinó una PCL (pérdida de la capacidad laboral) del 69.51%, con fecha de estructuración 02/02/2004. 7.
La señora Edith De La Cruz De Tordecilla falleció el 20 de abril de 2013, tal como consta en el Registro Civil de Defunción, por lo que mediante la Resolución 00241 del 8 de mayo de 2013, se le excluyó de nómina a esta, quedando la mesada pensional en un 100% a la señora Hortensia Carrascal Carrascal. 8. El 17 de mayo de 2013, el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz peticionó ante el departamento de Córdoba el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en calidad de hijo en estado de invalidez del señor Hernán Torcidilla Berrio (Q.E.P.D), ya que con fecha de estructuración 2 de febrero de 2004 se le determinó la PCL del 69.51%.
Al respecto, expuso que, ante el fallecimiento de su padre, la Caja Departamental de Previsión Social de Córdoba le reconoció la pensión de sobrevivientes a su señora madre, Edith De La Cruz De Tordecilla (Q.E.P.D), en un 50% del total de la mesada, y el otro 50% le correspondió a la señora Hortensia Carrascal Carrascal (compañera permanente del causante).
Ante el fallecimiento de la señora Edith De La Cruz de Tordecilla el actor quedó desprotegido, pues aquella era su único sustento y la que pagaba los gastos médicos para atender su enfermedad. 9. La Secretaría de Hacienda Departamental de Córdoba, por Resolución 00305 del 21 de junio de 2013, negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes al actor con ocasión del fallecimiento del señor Hernán Torcidilla Berrio (Q.E.P.D), dado que desde que fue sustituida la pensión a los beneficiarios, habían transcurrido 8 años sin que el peticionario hubiese reclamado su inclusión como beneficiario, acreditando tal condición. 10.
Según lo certificado por el Fondo de Pensiones Obligatorias Protección S.A., el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz, fue pensionado por invalidez desde el 13 de diciembre de 2018, por tener una pérdida de la capacidad laboral del 60.32%, recibiendo una mesada pensional por valor de $ 828.116,00 mensuales a fecha de 6 de enero de 2020, reconociendo un retroactivo pensional desde 02/02/2004. 11.
La Fundación la Mano de Dios certificó en Oficio del 20 de febrero 2020, que el actor durante el tiempo que prestó sus servicios a dicha fundación laboró por contrato de prestación de servicios, por lo que él asumía el pago de su seguridad social. Análisis del derecho del señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz El demandante pretende el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del deceso de su padre Hernán Torcidilla Berrio, quien falleció el 18 de marzo de 2005.
Al respecto, expuso que, en principio la prestación fue reconocida únicamente a su hermano menor Hernán Tordecilla Carrascal y a las señoras Edith De La Cruz De Tordecilla (madre del actor) y a Hortensia Carrascal Carrascal (compañera permanente del causante). Lo anterior, con la precisión que con posteridad se excluyó como beneficiario de la prestación al joven Hernán Tordecilla Carrascal de la mesada pensional, por haber alcanzado la edad de 25 años, de manera que, quedó distribuida en partes iguales en un 50% para las señoras Edith De La Cruz De Tordecilla y Hortensia Carrascal Carrascal.
El demandante expuso que, previo al fallecimiento de su padre, aquel dependía económicamente de él, pues el 2 de febrero de 2004 sufrió una isquemia cerebral, que le trajo como secuelas de enfermedad cerebro vascular como parálisis en la mitad de su cuerpo (plejia de hemicuerpo), parálisis facial, afasia leve (pérdida de capacidad de producir o comprender lenguaje) e hipertensión reno vascular.
La Junta Médica de Calificación de Invalidez de Bolívar le dictaminó una calificación de pérdida de la capacidad laboral y determinación de invalidez del 69.51%, con fecha de estructuración 2 de febrero de 2004. El señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz sostuvo que atendiendo que la pensión de sobrevivientes le fue reconocida a su señora madre Edith De La Cruz de Tordecilla, él no reclamó la prestación, ya que aquella atendía sus gastos, especialmente los que se requerían para tratar su enfermedad; sin embargo, ante el fallecimiento de ella quedó desprotegido, razón por la que procedió a peticionar su derecho en calidad de beneficiario.
El departamento de Córdoba, en sede administrativa, negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada por el actor, al reprochar que habían transcurrido 8 años desde que se había sustituido esa prestación en los otros beneficiarios que reclamaron y aquel no había acudido a alegar su derecho. El Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia de primera instancia, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz acreditaba los requisitos legales.
Decisión que fue apelada por la entidad accionada, al insistir en los argumentos expuestos en sede administrativa. Ahora bien, es necesario analizar si el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz cumple con los requisitos legales para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo en estado de invalidez, derivada del fallecimiento de su padre, Hernán Tordecilla Berrio.
El análisis se fundamenta en el material probatorio, las disposiciones legales aplicables y los principios constitucionales que rigen la seguridad social en Colombia. El primer requisito que debe examinarse es el parentesco entre el demandante y el causante de la prestación, Hernán Tordecilla Berrio. Este aspecto se encuentra plenamente acreditado con el registro civil de nacimiento allegado al expediente, que demuestra que el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz es hijo del causante.
Este hecho no fue controvertido por la entidad demandada y constituye el fundamento inicial para reclamar la pensión de sobrevivientes. El parentesco, como lo ha señalado la Corte Constitucional en diversas providencias, es un requisito indispensable para establecer el nexo entre el beneficiario y el titular de la prestación, sobre la base de que los derechos derivados de la seguridad social buscan proteger el núcleo familiar y, con ello, garantizar condiciones mínimas de vida para quienes dependían económicamente del causante.
Por su parte, en relación con la calidad de beneficiario como hijo del causante, el legislador estableció tres requisitos: (i) ser menor de 18 años; (ii) ser mayor de 18 años y hasta los 25 años, siempre que se encuentre incapacitado para trabajar por razón de estudios y dependa económicamente del causante al momento de su fallecimiento; y (iii) estar en estado de invalidez y depender económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Por lo que, en el caso concreto, procede la verificación de la condición de invalidez porque es la circunstancia que el señor Roger Eliecer invoca para el reconocimiento de la prestación. En ese sentido, se encuentra probado que el demandante tiene una pérdida de capacidad laboral del 69.51%, estructurada desde el 2 de febrero de 2004, según el dictamen emitido por la Junta Médica de Calificación de Invalidez de Bolívar.
Este porcentaje supera el umbral del 50% exigido por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 para considerar a una persona en estado de invalidez, y fue determinado en vida del causante, quien falleció el 18 de marzo de 2005. Aunque el dictamen fue notificado en 2013, esto no desvirtúa la condición de invalidez, pues la fecha de estructuración evidencia que el demandante se encontraba en estado de incapacidad al momento del fallecimiento de su padre.
La Corte Constitucional ha sostenido que el dictamen de invalidez tiene efectos retroactivos en cuanto permite acreditar una situación de discapacidad desde una fecha específica, aunque se emita con posterioridad. Adicionalmente, la dependencia económica constituye otro requisito clave para acceder a la pensión de sobrevivientes, especialmente en el caso de hijos en estado de invalidez.
En este aspecto, el material probatorio demuestra que el demandante dependía económicamente de sus padres, quienes asumían el pago de sus gastos médicos, alimentación y vivienda debido a su estado de salud. Aspecto que no fue controvertido por la entidad accionada. El hecho que el demandante recibiera posteriormente una pensión de invalidez no afecta la configuración de la dependencia económica, ya que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, percibir ingresos no implica automáticamente independencia económica.
La suficiencia de los recursos es el criterio determinante, y en el caso concreto, la pensión de invalidez, equivalente al salario mínimo, resulta insuficiente para cubrir las necesidades derivadas de su enfermedad y las secuelas que padece (Sentencias T-692 de 2006 y T-019 de 2023). Por otro lado, se demostró que mientras vivía su madre, Edith De La Cruz De Tordecilla, el ingreso correspondiente al 50% de la pensión de sobrevivientes era utilizado para cubrir las necesidades básicas del demandante, quien convivía con ella.
Esta circunstancia justifica que no hubiera reclamado su derecho con anterioridad, ya que el ingreso familiar satisfacía sus necesidades. Solo tras el fallecimiento de su madre en 2013, el demandante quedó completamente desprotegido, lo que motivó la reclamación de la pensión de sobrevivientes. Ahora, la Resolución 00305 de 2013, por la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al demandante, fundamentó su decisión en la demora de 8 años desde el fallecimiento del causante y en la ausencia de reclamación oportuna.
Sin embargo, este razonamiento es contrario a los principios que rigen la seguridad social en Colombia, especialmente el de la universalidad y la garantía de los derechos fundamentales, como el mínimo vital. El argumento de la demora no puede justificar la negativa al reconocimiento de un derecho, más aún cuando el demandante se encontraba en una situación de alta vulnerabilidad debido a su estado de invalidez.
La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que los derechos derivados de la seguridad social no pueden estar supeditados a formalismos que desconozcan situaciones fácticas de especial protección constitucional (Sentencias T-578 de 2011 y T-544 de 2009). Además, es importante destacar que la Ley 100 de 1993, en su artículo 48, reconoce la pensión de sobrevivientes como un derecho de carácter fundamental, destinado a garantizar la subsistencia de los beneficiarios del causante.
En este sentido, la demora en la reclamación no desvirtúa la legitimidad del demandante, quien cumplió con los requisitos sustanciales establecidos en la normativa. El análisis de este caso no puede desligarse de los principios constitucionales que rigen el sistema de seguridad social en Colombia. El principio de solidaridad exige que las instituciones encargadas de administrar la seguridad social adopten medidas para garantizar la protección de los derechos de los beneficiarios, especialmente cuando se encuentran en situaciones de vulnerabilidad, como es el caso de las personas en estado de invalidez.
La protección reforzada que merece el demandante se fundamenta en su condición de persona con discapacidad, lo que lo sitúa dentro del ámbito de especial protección consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. La exclusión del demandante de la mesada pensional vulnera sus derechos fundamentales, al desconocer la dependencia económica que mantenía con su padre y su madre, ante la condición de invalidez que presenta desde 2004.
Del análisis realizado, se concluye que el señor Roger Eliecer Tordecilla De La Cruz cumple con los requisitos legales para acceder a la pensión de sobrevivientes en calidad de hijo en estado de invalidez, según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 47 literal c). Adicionalmente, es relevante precisar que, si bien la entidad demandada argumentó que no debía ser condenada al pago de mesadas atrasadas para evitar un doble pago, la Sala aclara que la condena solo se refiere a las mesadas causadas a partir del 10 de julio de 2014, puesto que desde la presentación de la solicitud por parte del actor, esto es el 17 de mayo de 2013, la entidad fue conocedora de su situación de hijo en estado de invalidez, pero no lo reconoció como beneficiario de la prestación. En consecuencia, la condena al pago de las mesadas desde la fecha señalada resulta ajustada a derecho.
Por ende, en cuanto al fondo del asunto se confirmará la sentencia del 14 de abril de 2023. Condena en costas No habrá lugar a condenar en costas a la parte vencida, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, pues esta Sala ha sostenido que tal norma otorga al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se condenará en costas en esta sede y con fundamento en los mismos argumentos se revocará la condena impuesta en primera instancia. III.
DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia del 14 de abril de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las súplicas de la demanda, excepto la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, excepto la condena en costas que se revoca, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.