Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00799-01 Accionantes: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Accionado: REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S. Temas: Modifica sentencia de primera instancia -Ordena cumplimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia del 3 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho - en adelante FEDE Colombia- presentó demanda contra la refinería de Cartagena S.A.S. -en adelante REFICAR- con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 20221. 2.

Como consecuencia, se ordene a la accionada la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II. 2. Pretensiones de la demanda 3. La parte actora solicitó: Ordenar a la REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S. el cumplimiento de los dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 1 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos».

Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2022, mediante la publicación de su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II). 3.

Hechos 4. La actora sostuvo que, REFICAR es una sociedad organizada bajo la forma de sociedad por acciones simplificada y filial de ECOPETROL S.A. Por su parte, ECOPETROL S.A., es una sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, la cual ejerce situación de control sobre REFICAR, de manera directa, con una participación accionaria de 100 %, como quedó registrado en la en el Informe Especial de Grupo 3 del Grupo Ecopetrol. 5.

Como consecuencia, afirmó que REFICAR es una entidad estatal, toda vez que su matriz, Ecopetrol S.A., es una sociedad con capital mayoritariamente público, ostentando el 100 % de la participación accionaria en REFICAR. 6. De conformidad con lo señalado en los artículos 13 y 14 de la Ley 1150 de 2007, la actividad contractual de REFICAR está exceptuada del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se rige exclusivamente por las reglas del derecho privado, los principios de la función administrativa y la gestión fiscal, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado y las políticas, procedimientos y manuales internos. 7.

Sin embargo, Colombia Compra Eficiente, mediante circular externa Nro. 002 del 23 de agosto de 2024, reiteró la obligación legal de las entidades estatales que cuentan con régimen de contratación especial y excepcional al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el SECOP II. 8.

Como consecuencia, FEDECOLOMBIA radicó solicitud de cumplimiento el 25 de abril de 2025 ante REFICAR, con el propósito de solicitar el cumplimiento de los deberes legales de publicidad de su actividad contractual, en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II), en los términos del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 4.

Actuaciones procesales 9. Mediante proveído del 3 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, admitió la acción de cumplimiento y ordenó notificar a REFICAR. 4.2. Contestaciones a la demanda 10. REFICAR, a través de apoderado judicial, indicó que la presente acción constitucional resulta improcedente dado que, desde la petición de constitución en Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co renuencia, el accionante hizo referencia a unos procesos de selección puntuales que en su criterio no estaban totalmente incorporados en el SECOP II. 11.

Sin embargo, la entidad, respecto de estos procesos de selección, reportó qué información era pública y se abstuvo de compartir información reservada en los términos de la Ley 1712 de 2014; además, sostuvo que, para la fecha, operó la carencia actual de objeto, dado que toda la información reposa en el SECOP II. 12. Manifestó que, la parte actora parte de una premisa errada al pretender que REFICAR debe publicar toda su información contractual, dado que el mandato consagrado en la Ley 1150 de 2007, modificada por la Ley 2195 de 2022, debe interpretarse de manera congruente con lo reglado en la Ley 1712 de 2014, la cual, desde sus definiciones contempla la información pública clasificada y la información pública reservada. 13.

Informó que, en el caso concreto no existió renuencia por parte de REFICAR dado que está acreditado que la compañía, dio respuesta a la solicitud de cumplimiento elaborada por la ahora accionante dentro del término que contaba para ello de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, por lo cual no es cierto que haya un desconocimiento a la solicitud elevada. 14.

Argumentó que, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar en la medida en que la entidad ha publicado la información que no es objeto de reserva en el SECOP II. 15. Además, indicó que debe tenerse en cuenta que, cuando se trata de adquisición de bienes derivados del mecanismo de contratación de «Compra Ágil», el único documento contractual que se genera es la orden de compra misma, la cual contiene la especificación técnica del bien que se pretende adquirir, el valor del mismo y el proveedor del respectivo bien, razón por la cual, cargada la orden de compra en SECOP II se cumple y agota en sí misma la obligación de cargar la información de que trata el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. 16.

Enseguida, adujo que, uno de los requisitos esenciales de procedencia de la acción de cumplimiento es la renuncia de la autoridad a cumplir con sus deberes legales, lo cual se debe hacer mediante constitución de renuncia por parte del particular interesado en promover la referida acción de cumplimiento. En el caso concreto, afirmó que REFICAR no se encuentra en renuncia de cumplir con sus obligaciones legales. 4.3.

Fallo de primera instancia 17. En sentencia del 3 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento, por cuanto, contrario a lo que señaló en la contestación de la demanda, REFICAR no logró acreditar el cumplimiento cabal del mandato objeto de Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co la presente acción, en el sentido de publicar la totalidad de los documentos que hacen parte de su actividad contractual, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 18.

Como consecuencia, ordenó dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, para lo cual otorgó a REFICAR, el término de dos (2) meses para publicar la totalidad de la actividad contractual, en todas sus etapas, que haya realizado desde el 18 de julio de 2022 inclusive, salvo aquellos que encuentren sustento en reserva legal. 4.4.

Impugnación2 19. La entidad demandada indicó que, las conclusiones del Tribunal, específicamente la que señala que no obran todos los documentos de la actividad contractual, esto es, desde la fase previa a su celebración, pasando por la ejecución y hasta la fase posterior a su ejecución en cada uno de los procesos de contratación, no solo carece de desarrollo probatorio, sino que además desconoce por completo la respuesta enviada por REFICAR el 12 de mayo de 2025, en la que se analizó individualmente cada proceso contractual mencionado por el actor y se explicó, en términos claros, que toda la información contractual existente ya se encontraba publicada en la plataforma SECOP II. 20.

Sostuvo que, lo anterior, implica que REFICAR, en relación con los procesos de selección solicitados por el accionante, reportó qué información era pública (que se encontraba en SECOP II y/o había sido debidamente cargada) y se abstuvo de compartir información reservada en los términos de la Ley 1712 de 2014. 21. Afirmó que, la discusión que ocupó la atención del Tribunal no era una acción de cumplimiento, sino materialmente una reclamación por unos procesos contractuales puntuales que presuntamente no estaban cargados en su totalidad, donde REFICAR dio respuesta y señaló que varios de esos asuntos eran objeto de reserva en los términos de la Ley 1712 de 2014. 22.

Insistió en que no se cumplió con el requisito de constitución en renuencia, dado que procedió a responder al actor y tomó una serie de acciones para evitar incurrir en cualquier clase de incumplimiento al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. 23. Además, insistió en que REFICAR ha publicado la información que no es objeto de reserva en el SECOP II, con lo que no existe incumplimiento a norma legal alguna, con lo que las pretensiones de la demanda debían ser denegadas. 2 La sentencia del 3 de julio de 2025 fue notificada por correo electrónico el 8 de julio de 2025, y el escrito de impugnación se radicó el 11 de julio de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24.

Finalmente, solicitó que, en caso de confirmarse la sentencia, se modifique el tiempo otorgado para su cumplimiento, dado que por el volumen de contratos al interior de REFICAR se tendría que adelantar nuevamente un análisis de reserva y confidencialidad de la totalidad de información contractual de la compañía, razón por lo cual, el plazo otorgado de dos (2) meses resulta insuficiente para que se pueda adelantar dicho análisis sobre el carácter confidencial y reservado de documentos que por tener dicha naturaleza no deben publicarse en SECOP II.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 25. La Sección Quinta de esta corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 3 de julio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, según lo dispuesto en los artículos 1503 y 1524 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado5. 2.

Objeto de la decisión 26. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 3 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. 27. Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedibilidad y procedencia de la acción de cumplimiento y, en caso de superarse estos requisitos, deberá establecerse si en el presente caso REFICAR se encuentran en la obligación de acatar las disposiciones legales indicadas, en cuyo caso deben realizar la publicación de la actividad contractual en el SECOP II desde julio de 2022. 3 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 4 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 5 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Generalidades de la acción de cumplimiento 28. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 29.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 30.

Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 31. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 32. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]».

Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. 34.

Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 35. Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano8. 36.

Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 37. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 38.

En el caso concreto está acreditado que, el 25 de abril de 2025, la parte actora solicitó a REFICAR que diera cumplimiento al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, respecto del deber de publicidad de los contratos suscritos por la entidad desde julio de 2022, por cuanto, al entrar en el sistema, se advierte que no está la totalidad de los documentos respecto de los contratos suscritos desde esa fecha9. 39.

Adicionalmente, afirmó que, al consultar la página de la entidad, pudo advertir que sí se registraron algunos contratos; sin embargo, indicó que la ley exige el cumplimiento de la obligación en la página del SECOP II y no en la de la entidad. 40. Como consecuencia, solicitó a la entidad, lo siguiente: 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 7 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 8 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 9 Índice 2 del expediente digital.

Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. REFICAR se pronunció el 12 de mayo de 2025 y le indicó que ha dado cumplimiento al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, garantizando los principios de publicidad y transparencia en todos los procesos de selección de contratistas. 42.

Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 43. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene a REFICAR que, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, publique toda su actividad contractual en la plataforma SECOP II, porque no aparecen registros completos. 44.

Para la Sala, se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente, se satisface el presupuesto de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior porque expresamente la obligación fue atribuida a REFICAR, al ser una entidad que, por disposición legal, cuenta con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 45.

Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por el accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida porque, como se estudió la respuesta de la entidad fue producto de solicitud de constitución en renuencia. Adicionalmente, se advierte que la norma objeto de la demanda se encuentra actualmente vigente. 46.

Finalmente, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos. 6. Caso concreto 47. Corresponde a la Sala determinar si la accionada tiene a su cargo la obligación de publicar su actividad contractual en el SECOP II y si ha incumplido con la misma. Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.

Para resolver lo anterior, es necesario analizar el contenido del precepto que se alega como desacatado, los elementos de convicción que forman parte del expediente, de ser el caso, la exigencia de los mandatos y posteriormente, realizar unas consideraciones finales. 49. Del contenido de la disposición invocada: Artículo

13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicaran en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los Artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.

En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -SECOP 11- o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este Artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual.

A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, se establecerá un periodo de transición de seis (6) meses, para que las entidades den cumplimiento efectivo a lo aquí establecido. 50. Al respecto, la Sala de Consunta y Servicio Civil10 de esta corporación refirió que, en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, el legislador, sin desconocer la naturaleza de los contratos celebrados por entidades exceptuadas del régimen de general de contratación estatal, estableció los límites de su autonomía y les impuso el deber de dar cumplimiento a los principios de la función administrativa consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. 51.

Sostuvo que «es intención expresa del Legislador la de sujetar su actividad contractual a unos mínimos del Derecho administrativo por la preponderancia de los intereses públicos que finalmente desarrollan y para precaver la arbitrariedad, el subjetivismo, la improvisación, los sobrecostos, etc. (con fundamento en el preámbulo y en los artículos 2º, 123 inciso 2º y 209 de la C.P), privilegiando así la transparencia y la selección objetiva en su contratación, aun cuando ellas se sirvan de herramientas, mecanismos e institutos del Derecho privado como estrategia y medios para favorecer y beneficiar la eficiencia en la gestión». 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Civil, radicado No. 11001-03-06-000-2017-00058-00.

Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Para la Sala, entonces, la norma antes descrita sí contiene un deber legal susceptible de ser exigido mediante la acción de cumplimiento.

Así lo ha reconocido esta Sección en las decisiones identificadas con los radicados 25000-23-41-000- 2024-01213-00/01, 25000-23-41-000-2024-01906-00/01, 25000-23-41-000-2024- 01938-00/01, 25000-23-41-000-2024-1876-00/01. En estos casos, se estudió el incumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, en el caso de entidades exceptuadas del régimen de contratación, a saber: la UNGRD, la Fiduprevisora S.A., Satena S.A., Ecopetrol S.A., Fiducoldex, en calidad de vocera y administradora de Fontur. 53.

Del contenido de la disposición vista, se evidencia que le corresponde a REFICAR, al ser una entidad pública descentralizada indirecta, constituida bajo la forma de una sociedad por acciones simplificada y cuenta con un régimen contractual excepcional que debe publicar su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), según lo establece la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. 54.

Como consecuencia, la demandada está en la obligación de publicar los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual a partir de la entrada en vigencia de la norma, es decir, desde julio de 2022 y contó con un término de 6 meses como periodo de transición. 55.

Al verificar el SECOP II11, la Sala advierte que, por la cantidad de contratos registrados desde julio de 2022 a la fecha, es imposible revisar uno por uno con el fin de verificar que tengan la totalidad de la información exigida por ley; sin embargo, tal y como lo afirmó la parte actora y el Tribunal, existen registros de publicaciones por parte de la entidad desde el 2022 y los casos citados tanto en la demanda como en esta sentencia, serán ejemplos utilizados para advertir que no se cumple con el mandato la Ley 1150 de 2007 por parte de REFICAR. 56.

En efecto, al verificar aleatoriamente algunos de los registros cargados por la entidad, en la opción detalles, para consultar el contenido del contrato, solo es posible conocer la orden de compra, sin que se visualicen los documentos relativos a la etapa contractual o postcontractual, a pesar de que finalizaron con posterioridad a julio de 2022. 57.

Si bien la entidad sostuvo que, en los procesos de abastecimiento de bienes y servicios solo debe registrarse la orden de compra, lo cierto es que, ni la norma demandada como incumplida ni su manual de contratación establecen esa excepción; por el contrario, el referido manual de contratación, publicado en la página de la entidad, establece que, los procesos de Compra Ágil, están definidos 11https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/ContractNoticeManagement/Index?currentLanguage= es-CO&Page=login&Country=CO&SkinName=CCE Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co como un mecanismo especial para aprovisionamiento de bienes y servicios (numeral 6.4.), así: Contratación ágil: Mecanismo expedito para el aprovisionamiento de bienes y servicios caracterizados como rutinarios a través de la metodología de requisición para competir o para contrataciones con metodologías basadas en negociación bilateral.

Su principal característica es la utilización reducida de recursos en el proceso de abastecimiento de un bien o servicio”. 58. Ahora, el manual de contratación también establece que le resulta aplicable a este proceso, la publicación de los siguientes documentos, toda vez que se trata de un procedimiento comprendido dentro del sistema de abastecimiento de bienes y servicios regulado por el manual: (i) Planeación de abastecimiento (numeral 6.2.1): según lo dispuesto en el manual este proceso está orientado a «realizar análisis de la demanda interna y del mercado, considerar estándares técnicos aplicables por categoría, identificar proveedores idóneos, priorizar palancas de ahorros, seleccionar y aprobar la estrategia de contratación, monitorear la implantación y el desempeño de la estrategia y las demás que sean desarrolladas en la Guía Metodológica de Abastecimiento Estratégico».

Los documentos asociados a esta etapa son el “análisis de la demanda interna y del mercado, los «estándares técnicos aplicables por categoría”, «la definición de los términos y condiciones del contrato» y los «criterios de debida diligencia empresarial», documentos que se echan de menos en estos registros. (ii) Gestión de proveedores (numeral 6.2.2): las actividades principales de este proceso se orientan a la identificación del portafolio de proveedores, gestionar el registro de los proveedores objetivo y el aseguramiento de buenas relaciones con los proveedores.

Los documentos asociados a esta etapa son los que se producen en «el seguimiento la capacidad financiera (cuando sea aplicable), el desempeño de los proveedores, la experiencia y el cumplimiento de los requerimientos y disposiciones sobre exigencias éticas, lavado de activos y financiación de terrorismo (LAFT), compromiso con la integridad contractual, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses para contratar, el respeto a la libre y leal competencia, entre otros».

(iii) Aprovisionamiento (numeral 6.2.3): esta etapa consiste en ejecutar las contrataciones asegurando niveles óptimos de costo, oportunidad y calidad del bien o del servicio contratado. Por tanto, según el manual se produce documentos relacionados con «la definición de los términos y condiciones comerciales del contrato, la invitación a proveedores, la identificación de los rangos de negociación si resultan aplicables, la construcción de la documentación que regla el método de elección de Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratistas, el cronograma y las demás actividades o insumos definidos de acuerdo con la planeación, sus ajustes y actualizaciones».

(iv) Gestión contractual (numeral 6.2.4): en esta etapa deben producirse todo tipo de documentos relacionados con «el inicio, ejecución, cierre y balance final de contratos con una adecuada gestión de eventualidades, garantizando un óptimo ciclo de pago y la evaluación del desempeño del contratista. Este proceso se realiza de manera segmentada según la complejidad de los contratos».

(v) Logística y gestión de inventarios (numeral 6.2.5): la finalidad de este proceso es «gestionar integralmente el proceso de logística y administración de inventarios de la cadena de suministro de bienes de la Compañía, con excepción de las materias primas, mediante la determinación de la cantidad y oportunidad óptima del inventario y el gobierno del catálogo».

Por ende, deben producirse diversos documentos para lograr este objetivo. 59. Adicionalmente, la entidad sostuvo que, de conformidad con lo establecido en la Circular GAB-J-003, en órdenes de compra que no superen los 500 SMLMV, no aplica póliza; sin embargo, se advierte que en casos como el siguiente, a pesar de superar los 500 SMLMV, el único documento que hay en el sistema es la orden de compra y sus modificaciones: Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.

En este punto, la sala advierte que no es su obligación estudiar uno por uno los registros obrantes en SECOP II, basta con advertir que la obligación no está siendo cumplida en uno de dichos registros (aunque son varios los casos advertidos por la sala) para que sea procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 61. Ahora bien, es cierto que, como lo advirtió la accionada, «no toda contratación puede ser pública por asuntos de reserva».

Sin embargo, no toda contratación es reservada y tal circunstancia no se sustentó ni acreditó por parte de la demandada respecto de ninguno de los contratos; por tanto, resulta suficiente la información que reposa en el SECOP II, para concluir que no se ha acatado a cabalidad con la obligación legal. 62. Además, las causales de reserva son taxativas y de interpretación restrictiva.

Por tanto, estas no pueden ser alegadas de forma general, bajo un argumento genérico acerca de la actividad comercial de la empresa. Corresponde a REFICAR analizar en cada caso la procedencia de la reserva, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1712 de 201412. 63. Además, la Sala no puede pasar inadvertido el hecho de que, algunos reportes en el SECOP II tienen fecha de modificación previa a la expedición de la sentencia impugnada y cuyo registro queda evidenciado en cada uno de los contratos; además, fue advertido por la propia entidad.

En general, se han adjuntado los documentos que se exigen en la norma demandada como incumplida; por tanto, la parte actora tiene razón al advertir que la obligación estaba siendo desatendida y 12 En particular, ver el Título III “EXCEPCIONES ACCESO A LA INFORMACIÓN”. Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co solo, a partir de la presente acción, es que la entidad está dando cabal cumplimiento a lo allí establecido. 64.

A partir de lo expuesto, es claro que la accionada ha desconocido su mandato de registrar la totalidad de la información y documentación en la plataforma SECOP II; sin embargo, para la Sala resulta procedente modificar la decisión de primera instancia para ordenar que, en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, registre y publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, incluso aquellos que cuenten con reserva legal, solo que, respecto de estos, se hará el registro pero su contenido no será público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 3 de julio de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, la cual quedará así: DECLARAR que REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S. incumplió el mandato imperativo consagrado en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 relacionado con la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II.

ORDENA R a REFINERÍA DE CARTAGENA S.A.S., que en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, incluso aquellos que cuenten con reserva legal, solo que, respecto de estos, se hará el registro pero su contenido no será público.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Demandante: Fedecolombia Demandado: Refinería de Cartagena S.A.S. Rad: 25000-23-41-000-2025-00799-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Ausente con permiso Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx