CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Treinta y Uno (31) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada, contra la sentencia del Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Aura Martínez Arango, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: Que se declarare la nulidad del oficio SG055563 del 30 de octubre de 2015, emitido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios y su naturaleza salarial, así como la reliquidación de diversos conceptos prestacionales (salarios, cesantías, vacaciones, primas, bonificación por actividad judicial, entre otros), con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014.

Que se inapliquen los Decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014, por ser inconstitucionales e ilegales, al haber retirado normas previamente vigentes y declaradas nulas por la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014. Que, como restablecimiento del derecho, se ordene a favor de la demandante el reconocimiento y pago de la Prima Especial de Servicios con naturaleza salarial, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales derivadas, con efectos desde su vinculación en 2010 hasta la fecha, conforme a la mencionada sentencia del Consejo de Estado.

Que se ordene a la Procuraduría General de la Nación el pago de las sumas adeudadas por concepto de la Prima Especial de Servicios y demás derechos salariales y prestacionales dejados de cancelar o cancelados de forma incompleta, con efectividad desde su vinculación y conforme a los parámetros jurisprudenciales vigentes. Que se disponga la cancelación de las sumas adeudadas, con efectos retroactivos, conforme a lo establecido en la Ley 4 de 1992, trasladando dichos valores a COLPENSIONES o la entidad competente, para efectos de la correspondiente liquidación pensional.

Que, como consecuencia de lo anterior, se condene a la Procuraduría General de la Nación al pago de los siguientes valores: El faltante para completar el 30% sobre el 100% de lo percibido por un Magistrado del Tribunal Contencioso Administrativo desde la fecha de vinculación de la demandante. Una suma equivalente al 30% de las diferencias adeudadas por la Prima Especial de Servicios desde la vinculación, teniendo en cuenta los ingresos laborales totales anuales permanentes.

El pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia, conforme al artículo 192 del CPACA y la Sentencia C-188 de 1999. La condena en costas a la parte demandada. 1.1.2 Hechos Indicó el apoderado de la parte actora que, su poderdante, la señora Aura Martínez Arango, sostuvo una relación legal y reglamentaria con la Procuraduría General de la Nación desde el 5 de octubre de 2010, fecha en la que fue vinculada en el cargo de Procuradora 19 Judicial II Administrativa, con sede en Cali.

Relató que, mediante la Ley 4ª de 1992, el Gobierno nacional creó una prima especial de servicios, equivalente entre el 30% y el 60% del salario básico mensual (sic), la cual fue desarrollada progresivamente a través de diversa normatividad. Precisó que, dicho beneficio fue expresamente excluido para el personal de la Fiscalía General de la Nación, pero se mantuvo vigente para los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, quienes fueron beneficiarios de su reconocimiento.

Expuso que, a lo largo del tiempo se ha interpretado que el 30% del salario devengado por los funcionarios judiciales correspondía a dicha prima especial de servicios, interpretación que, en su criterio, ha generado una aplicación errónea del régimen salarial, al descontarse ese porcentaje del salario básico, generando con ello un impacto negativo sobre las prestaciones sociales, reduciéndose el 60% (sic) de estas, en lugar de otorgarse dicha prima como un componente adicional y autónomo del ingreso mensual.

Señaló que, por tales razones, los decretos expedidos entre 1993 y 2007 fueron objeto de acciones de nulidad ante el Consejo de Estado, siendo finalmente anulados mediante sentencia del 29 de abril de 2014, dentro del proceso radicado bajo el número 2007-00087-00. Indicó que, en dicha decisión, se ratificó la línea jurisprudencial según la cual la prima especial de servicios tiene naturaleza retributiva adicional, lo cual implica un incremento del ingreso salarial y no una deducción de este, como venía ocurriendo.

Adujo, que en ejercicio del derecho de petición, el 28 de septiembre de 2015, su poderdante solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del indebido tratamiento de la prima especial, en los mismos términos en que se estructuraron las pretensiones de la demanda.

Dicha solicitud, según expuso, fue resuelta de forma negativa mediante el oficio No. 005563 del 30 de octubre de 2015, el cual fue notificado el 10 de diciembre del mismo año, con lo cual se entendió agotada la vía administrativa. Finalmente, afirmó que, a los servidores públicos que se desempeñaron como procuradores judiciales desde el 5 de octubre de 2010 y hasta la fecha, se les reconoció y canceló mensualmente un valor inferior por concepto de prima especial de servicios, lo que generó diferencias acumuladas por cada mesada; y sostuvo que, pese a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y a los precedentes jurisprudenciales en firme, la Procuraduría General de la Nación, a través de su oficina de nómina y pagaduría, liquidó y pagó sumas inferiores a las que correspondían legalmente. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. La parte actora invocó como disposiciones vulneradas los artículos 2, 6, 13, 25, 29, 53, 58, 90, 123 y 209 de la Constitución Política; los artículos 15 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; los literales a) y h) del artículo 2 y el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, así como la Ley 270 de 1996. Expuso, que con la expedición del acto administrativo acusado se desconocieron los fines esenciales del Estado, el principio de igualdad y el derecho al trabajo, al igual que los principios que lo rigen, particularmente la irrenunciabilidad a los derechos adquiridos y el deber de garantizar el ejercicio de la función pública bajo parámetros de equidad, eficiencia y responsabilidad.

Indicó, además, que se quebrantó el principio de responsabilidad del Estado frente a los daños antijurídicos que cause con ocasión del ejercicio de la función administrativa. Sostuvo, que el acto acusado negó a la señora Aura Martínez Arango el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, así como su naturaleza salarial, con la consecuente reliquidación de los factores salariales y prestacionales que de ella derivan, tales como los salarios, la prima de servicios, las cesantías, los intereses a las cesantías, las vacaciones, la prima de vacaciones, la prima de navidad, la bonificación por actividad judicial y cualquier otro emolumento que le hubiese sido cancelado de forma incompleta.

Finalmente, manifestó que, tal negativa generó una situación de desigualdad frente a otros funcionarios que desempeñan el mismo cargo de procurador judicial y a quienes sí se les ha reconocido dicho componente retributivo —equivalente al 30%— por decisión judicial, dentro de la misma entidad, lo cual evidencia una actuación discriminatoria carente de justificación objetiva y razonable. 2.

Contestación de la demanda La parte demandada, al contestar la demanda expresó que, el acto administrativo SG No. 005563 del 30 de octubre de 2015 fue expedido en cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia objeto de controversia; y que, la Procuraduría General de la Nación, al igual que la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, cuenta con un régimen salarial especial propio, el cual presenta diferencias sustanciales respecto del aplicable a otros entes públicos, motivo por el cual, no pueden hacerse extensivas de manera generalizada las mismas disposiciones o criterios jurídicos entre unas y otras entidades.

Indicó que, si bien antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 la Procuraduría hacía parte de la Rama Judicial, a partir de la expedición de dicha Carta Política adquirió autonomía como órgano de control, con un régimen jurídico y salarial independiente, regulado por disposiciones normativas específicas, de manera que, cualquier modificación, adición o anulación introducida en alguno de estos regímenes no resulta aplicable a los demás de forma automática.

Sostuvo que, en ese sentido, la demandante pretende que se le reconozcan efectos jurídicos derivados de disposiciones propias de la Rama Judicial, pese a que tales normas no le son aplicables ni vinculantes a la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, argumentó que, considerando que la relación laboral de la señora Aurora Martínez Arango inició el 5 de octubre de 2010, cualquier eventual derecho que pudiera derivarse de lo pretendido estaría sometido al término de prescripción trienal contemplado en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Por último, señaló que, sólo podrían reclamarse sumas causadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de presentación de la solicitud administrativa, esto es, desde el 20 de marzo de 2011. 3. La sentencia de primera instancia La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: […]

PRIMERO: DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 005563 del 30 de octubre de 2015 expedida por la SECRETARÍA GENERAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN surgida como respuesta a la petición presentada por la señora AURORA MARTINEZ ARANGO con el fin de que se reconociera a su favor el 30% de la prima especial mensual que prevé el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por las razones expuestas en este fallo.

SEGUNDO: DECLÁRESE probada la excepción de prescripción trienal de todas aquellas acreencias laborales anteriores al 28 de septiembre de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar desde el 28 de septiembre de 2012, las prestaciones sociales y demás beneficios salariales a que tiene derecho la señora AURORA MARTINEZ ARANGO, teniendo como base la totalidad de la remuneración mensual fijada por el Gobierno Nacional durante todo el periodo que se desempeñó en el cargo de Procuradora 19 Judicial II Administrativa y Procuradora 28 Judicial II para Asuntos de Trabajo y Seguridad Social Grado EC, que incluya el 30% que a título de prima de servicios se le canceló desde esa fecha, teniéndola como valor para ser incluido dentro del 100% de la asignación mensual.

CUARTO: CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a favor de la señora AURORA MARTÍNEZ ARANGO, la suma que resulte de la diferencia entre lo pagado a su favor por prestaciones sociales y demás beneficios salariales desde el 28 de septiembre de 2012, y que fueron liquidadas con base en el 70% de su remuneración mensual, y la reliquidación de sus prestaciones ordenada en el punto anterior, esto es teniendo como base el 100% de la remuneración básica, incluyendo el 30% que a título de prima especial de servicios le fue cancelada desde esa fecha, durante todo el periodo que se desempeñó en el cargo de Procuradora Judicial II, de ser procedente.

Teniendo en cuenta los periodos estrictamente laborados como Procuradora Judicial II por la demandante.

QUINTO: ORDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN el cumplimiento de esta providencia con observancia a lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA.

SEXTO: NO CONDENAR en costas ni agencias en derecho a la entidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SÉPTIMO: EJECUTORIADA esta providencia, ARCHÍVESE el proceso previas las anotaciones que sean del caso en el sistema Siglo XXI. […] (sic). Luego de examinar el acervo probatorio allegado al proceso la Sala estableció que la señora Aura Martínez Arango prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación inicialmente como Procuradora 19 Judicial II Administrativa en Cali, entre el 5 de octubre de 2010 y el 1 de septiembre de 2016, y, posteriormente, fue designada en provisionalidad en el cargo de Procuradora 28 Judicial II para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social Grado EC, desde el 2 de septiembre de 2016 hasta la fecha.

De conformidad con las certificaciones salariales obrantes en el expediente, la Sala advirtió que, durante el periodo comprendido entre 2010 y 2016, la entidad demandada liquidó las prestaciones sociales de la actora sobre el 70% de la asignación básica mensual, excluyendo el 30% restante, al cual le atribuyó la naturaleza de prima especial sin efectos salariales, con base en los decretos anuales proferidos por el Gobierno nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992.

Asimismo, se demostró que la demandante presentó reclamación administrativa el 28 de septiembre de 2015, en la que solicitó la inclusión del 30% por concepto de prima especial de servicios dentro de la base de liquidación de sus derechos salariales y prestacionales, sin que su petición hubiese sido acogida favorablemente. Con fundamento en las disposiciones previstas en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como en la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios, el Tribunal concluyó que le asiste razón a la demandante en cuanto a la inclusión de dicho componente como factor salarial adicional, susceptible de integrar la base de liquidación de sus prestaciones sociales.

Señaló que, para efectos de su reconocimiento, debe aplicarse la fórmula de actualización desarrollada por la jurisprudencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en concordancia con los índices certificados por el DANE. De otra parte, precisó que, aunque la doctrina jurisprudencial sobre el reconocimiento de la prima especial de servicios se ha formulado en el marco de procesos promovidos por funcionarios judiciales, el precedente resulta aplicable a funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, en virtud del principio de igualdad, la unidad del régimen prestacional y la fuerza vinculante de los pronunciamientos del Consejo de Estado.

Tal interpretación también encuentra respaldo en el principio pro homine, que impone a las autoridades la obligación de aplicar la norma más favorable cuando se trata del goce y ejercicio de derechos fundamentales. Respecto del fenómeno prescriptivo, el Tribunal determinó que, habiéndose radicado la reclamación administrativa el 28 de septiembre de 2015, solo están protegidas de la prescripción trienal las diferencias salariales y prestacionales causadas desde el 28 de septiembre de 2012, conforme lo disponen los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969, 488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

No obstante, aclaró que dicho fenómeno no afecta los aportes pensionales, en atención a su carácter de derechos irrenunciables. Finalmente, en relación con las costas del proceso, el Despacho se abstuvo de imponer condena en tal sentido, al no haberse acreditado temeridad ni mala fe por parte de la entidad demandada, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 4.

Los recursos de apelación 4.1 Apelación parte demandante Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el cual solicitó modificar la sentencia. Alegó que no debía aplicarse el fenómeno de la prescripcion, dado que, el derecho reclamado solo surgió con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en el proceso 2007-00087-00, en la que —según sostuvo— se declaró la nulidad de los decretos expedidos entre 1993 y 2007, cuya interpretación había afectado la configuración de la prima especial de servicios para los funcionarios judiciales.

Invocó además, las sentencias del 11 de noviembre de 2015 y del 6 de junio de 2021 de la misma Sala, que precisan que la prescripción solo puede contarse desde que el derecho se hace exigible, lo que en su criterio ocurrió a partir del 29 de abril de 2014. Con base en lo anterior, solicitó revocar el numeral segundo de la sentencia apelada para declarar no probada la excepción de prescripción trienal.

También solicitó modificar los numerales tercero y cuarto, a fin de que la reliquidación de prestaciones sociales se realizara desde el 5 de octubre de 2010, fecha de su vinculación, hasta el 12 de agosto de 2021, cuando fue retirada de la Procuraduría General de la Nación. 4.2 Apelación parte demandada La apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en su recurso de apelación, reiteró los argumentos expuestos en primera instancia para controvertir las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que, la Resolución No. 005563 del 30 de octubre de 2015, que negó el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992, se expidió conforme a la normatividad vigente aplicable al caso de la demandante, quien ejerció como Procuradora Judicial II desde el 7 de mayo de 2010. Afirmó, que la sentencia apelada desconocía el marco normativo del régimen salarial del Ministerio Público y recordó que la Procuraduría no tiene competencia para fijar salarios o prestaciones, facultad atribuida exclusivamente al Gobierno Nacional, conforme a los artículos 150.19.e y 189.11 de la Constitución y a la Ley 4ª de 1992.

Señaló que, durante el período reclamado la actora recibió salarios y prestaciones en los montos máximos permitidos por el Decreto 1251 de 2009; por lo que, en su sentir, la reliquidación pretendida carece de sustento jurídico. Según dijo, los ingresos ya habían sido ajustados conforme al porcentaje autorizado sobre la base de los ingresos de los magistrados, por lo que no era viable reconocer un monto superior.

Agregó que, el Decreto 186 de 2014 —que otorgó prima especial a los Procuradores Judiciales II— se fundó en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, norma vigente y con presunción de legalidad. Por tanto, si se le dieran efectos salariales, ello obligaría a reliquidar prestaciones y a reducir proporcionalmente otros factores para no exceder los topes legales.

Destacó, que los decretos salariales vigentes (1016 de 2013, 186 de 2014, 1257 de 2015 y 245 de 2016) expresamente excluyen el carácter salarial de la prima especial y técnica, de modo que, los actos administrativos demandados mantienen su presunción de legalidad, conforme al artículo 88 del CPACA. Indicó, que la actora recibió oportunamente su asignación básica, gastos de representación y prima especial, y que las prestaciones fueron liquidadas con base en esos factores.

Reiteró la falta de competencia de la entidad para modificar el régimen legal, por lo que solicitó revocar el fallo. Finalmente, aclaró que, ni la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 ni la jurisprudencia constitucional reconocen efectos salariales plenos a la prima especial, salvo en lo relativo a aportes pensionales. Citó el concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado del 15 de diciembre de 2021, según el cual dicha prima no constituye factor salarial para efectos prestacionales, salvo en materia pensional. 5.

Trámite de segunda instancia Mediante auto del diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025), este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo. 5.1 Concepto del Ministerio Público La delegada del Ministerio Público, en su concepto, sostuvo que la prescripción -como figura trienal que sanciona la inactividad del titular del derecho-, podía aplicarse conforme a la norma general o especial, y resultaba procedente en el caso analizado.

Indicó que, para establecer su ocurrencia debía determinarse la fecha en que la demandante presentó la reclamación ante la Procuraduría General de la Nación, lo cual se llevó a cabo el 28 de septiembre de 2015. Por ende, la prescripción debía proyectarse hacia atrás por tres años, esto es, desde el 28 de septiembre de 2012. Aludió a la sentencia del 2 de septiembre de 2019, aclarada mediante auto del 7 de octubre del mismo año, en la que se precisó que el término prescriptivo se contaba desde la reclamación administrativa, reconociéndose solo las diferencias causadas dentro de los tres años anteriores.

Por ello, rechazó el argumento del recurrente, quien sostenía que el término debía contarse desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, criterio que —según afirmó— carece de respaldo normativo y jurisprudencial. Concluyó, que los argumentos del apelante no tenían sustento fáctico ni jurídico, ya que tanto la normativa como la jurisprudencia vigente establecen que la prescripción se computa desde que la obligación es exigible.

En consecuencia, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia del 14 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. CONSIDERACIONES 2.2 Problema jurídico Conforme a los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos tanto por la parte demandante como por la Procuraduría General de la Nación, corresponde a la Sala determinar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye un factor salarial con incidencia en la liquidación de prestaciones sociales y en los aportes al sistema pensional, y si, en consecuencia, es procedente su inclusión dentro de la base de liquidación ordenada en la sentencia de primera instancia. Así mismo, se examinará si las diferencias prestacionales y salariales reclamadas por la demandante están total o parcialmente cobijadas por el fenómeno de la prescripción trienal, conforme a la legislación aplicable y al precedente jurisprudencial sobre el momento en que el derecho se torna exigible. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades.

Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».

En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.

Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 1993, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.

Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».

Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 2025), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos de liquidar cesantías o las demás prestaciones sociales.

De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.

De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.

Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014 por la sala de Conjueces de la Seccion Segunda, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez, a través de la Sala Plena de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.

En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.5.

Caso concreto. En atención a lo reglamentado por el legislador, lo analizado por la jurisprudencia y de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª  de 1992, la Sala precisa que, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial para sus beneficiarios, siendo estos, los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar.

La mencionada disposición fue modificada por la Ley 332 de 1996, norma que, reiteró, que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley, formaría «parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación», con cargo a las cotizaciones correspondientes. En igual sentido, el Consejo de Estado, Sección Segunda, mediante sentencia de 12 de septiembre de 20188, determinó de manera clara que, la prima especial de servicios no es un factor salarial y por tanto no puede incluirse para la liquidación de las prestaciones sociales.

Dicha postura, también fue reiterada en la sentencia proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en el sentido de señalar que, la mencionada prima especial no tiene carácter salarial, por lo que, no puede ser incluida en el cálculo de prestaciones sociales, ya que, esta norma fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró exequible, por ende, tal pronunciamiento constituye cosa juzgada constitucional.

En ese sentido, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se materializa en un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el tope fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente, y no es constitutiva para liquidar prestaciones sociales, puesto que, solo puede ser tenida en cuenta como ingreso base de liquidación para los aportes pensionales.

En el presente caso, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia apelada, declaró probada la excepción de prescripción trienal respecto de las acreencias laborales causadas antes del 28 de septiembre de 2012, conforme al numeral segundo de la parte resolutiva. Igualmente, en el numeral cuarto, ordenó a la Procuraduría General de la Nación reconocer y pagar a la señora Aurora Martínez Arango las diferencias salariales y prestacionales derivadas de la exclusión del 30 % correspondiente a la prima especial de servicios, calculadas estas últimas -prestacionales- sobre el 100 % de la remuneración mensual, desde el 28 de septiembre de 2012 y solo por los periodos efectivamente laborados como Procuradora Judicial II.

De otra parte, se advierte que, la providencia no efectuó una alusión expresa al reconocimiento de los aportes al sistema general de pensiones. No obstante, en el numeral tercero de la parte resolutiva, la Sala ordenó la reliquidación, a partir del 28 de septiembre de 2012, de las prestaciones sociales y demás emolumentos de naturaleza salarial a los que tiene derecho la señora Aura Martínez Arango; y, en el numeral cuarto, dispuso el reconocimiento y pago del valor que resulte de la diferencia entre lo efectivamente cancelado por tales conceptos y lo que debió ser pagado desde la misma fecha.

Sin embargo, se itera, en dichas órdenes no se hizo mención específica al pago de los aportes al sistema pensional, razón por la cual, se impone la modificación de la orden emitida por el A-quo, con el fin de precisar que dicha reliquidación incluye también los aportes pensionales correspondientes. Cabe destacar que, conforme al criterio jurisprudencial, los aportes al sistema de pensiones no están sometidos al fenómeno de la prescripción trienal, en tanto se trata de recursos que deben ser girados al fondo de pensiones respectivo, sin que su exigibilidad esté condicionada a la gestión o reclamación del trabajador.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente y contrario a lo afirmado por la demandada, las órdenes emitidas por la Sala de Conjueces del tribunal, no implican, de manera alguna, soslayar el mandato del legislador y la interpretación dada por la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual, la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992,  carece de la naturaleza de constituir  factor salarial, sino que, además de ello, se ciñe a la interpretación que esta Sección ha dado sobre la misma, entendiendo que solo tiene este alcance para el reconocimiento de aportes pensionales.

En relación con el argumento de la parte actora, según el cual, la sentencia del 29 de abril de 2014 -proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda- generó el derecho reclamado y que, por sus efectos retroactivos, la prescripción solo debía contarse desde su expedición, es preciso aclarar que, conforme a la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, dicha providencia tiene naturaleza declarativa, no constitutiva.

Por tanto, no creó el derecho al reajuste salarial y prestacional, el cual surgió desde la expedición de las normas que establecieron la prima especial de servicios —Ley 4ª de 1992, Decreto 57 de 1993 y demás normas salariales-; las cuales son de conocimiento público. En consecuencia, el derecho podía haberse reclamado desde que aquellas fueron expedidas y rigieron el caso de la actora, lo que en este evento no ocurrió. Aclarado lo anterior, no resulta procedente computar el término prescriptivo desde la ejecutoria de la citada sentencia, pues esta no configura el nacimiento del derecho.

En este tipo de asuntos, el término de tres años debe contarse retroactivamente desde la presentación de la reclamación administrativa, conforme lo disponen los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y según lo precisado en la quinta regla jurisprudencial de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 de la Sala de Conjueces de esta Corporación. En ese sentido, tal como lo señaló el tribunal, está demostrado que la reclamación administrativa fue presentada el 28 de septiembre de 2015, solicitando el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como la reliquidación de derechos salariales y prestacionales desde 2010.

En consecuencia, operó la prescripción respecto de las acreencias causadas con anterioridad al 28 de septiembre de 2012. Así las cosas, no le asiste razón a ninguna de las partes en sus reparos, por lo que se confirmará parcialmente la sentencia apelada. No obstante, se modificarán los numerales tercero y cuarto de su parte resolutiva, con el fin de precisar las órdenes impartidas, especialmente lo relacionado con el reconocimiento de aportes pensionales cuyo pago se ordena sin tener en cuenta el fenómeno de la prescripción. 2.6.

Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticuatro (2024) por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. – Modificar los ordinales TERCERO Y CUARTO de la sentencia proferida el Catorce (14) de Marzo de Dos Mil Veinticuatro (2024) por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, los cuales quedarán así: «TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reliquidar y pagar desde el 28 de septiembre de 2012, las prestaciones sociales a que tiene derecho la señora AURORA MARTINEZ ARANGO, teniendo como base la totalidad de la remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional durante todo el periodo que se desempeñó en el cargo de Procuradora 19 Judicial II Administrativa y Procuradora 28 Judicial II para Asuntos de Trabajo y Seguridad Social Grado EC, esto es, el 100% de la asignación básica, sin sumarle ni restarle el 30% de la prima especial de servicios.

A su vez, el salario de la demandante, debe ser pagado teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios.

CUARTO: CONDENAR a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reliquidar y pagar a favor de la señora Martínez Arango las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante todo el tiempo que la citada demandante haya ejercido los cargos de procuradora que la hagan beneficiaria del reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993, sin aplicar el fenómeno de la prescripción. El reajuste salarial y prestacional aquí ordenado en ningún caso podrán exceder el tope salarial fijado por el gobierno nacional.

Además, aquél se deberá llevar a cabo hasta cuando la entidad llamada a juicio de aplicación a lo dispuesto en el Decreto 272 de 2021, si para aquél momento la demandante continuaba prestando el servicio a la entidad en cargos que le hiciera acreedor de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, o en su defecto hasta su desvinculación.» TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA..