1 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Accionantes: Procuraduría General de la Nación. Demandados: La Nación – Ministerio de Minas y Energía, Comisión de Regulación de Energía y Gas.
De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I. Antecedentes I.1.
Del trámite de la demanda I.1.1. La Procuraduría General de la Nación, por intermedio de los Procuradores 47 Judicial II Administrativo y 75 Judicial I para Asuntos Administrativos de 1 “Artículo 38. Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días.
En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.
Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.
El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Valledupar (en adelante Procuraduría General de la Nación), el día 24 de enero de 2020, instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, pretendiendo la nulidad del aparte que indica “los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato” contenido en el parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución número 108 de 3 de julio de 1997, “Por la cual se señalan criterios generales sobre protección de los derechos de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por red física, en relación con la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación entre la empresa y el usuario, y se dictan otras disposiciones”, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (en adelante CREG)3.
I.1.2. Aquella fue sometida a reparto el 13 de febrero de 2020 y allegada al Despacho el día 14 de ese mismo mes y año4. I.1.3. Mediante providencia del 28 de febrero de 2020, la demanda fue inadmitida5. I.1.4. La parte actora presentó memorial corrigiendo los defectos el 4 de marzo de 20206. I.1.5. De conformidad con lo dispuesto por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, se suspendieron términos judiciales del 16 de marzo al 30 de junio de 2020, con ocasión de la pandemia generada por el virus Covid-197.
I.1.6. Por medio de auto calendado el día 10 de septiembre de 2020, el Despacho Sustanciador entendió debidamente subsanada la demanda y, en consecuencia, la admitió por cumplir los requisitos de ley, ordenó realizar las respectivas notificaciones, y dio las instrucciones y advertencias de rigor8. I.1.7. El término para contestar la demanda venció el 14 de enero de 20219, previó a lo cual, exactamente el 2 de diciembre de 2020, la parte accionada contestó la demanda, tal y como consta a folios 58 a 74 del Cuaderno principal.
En dicho escrito fueron propuestas las siguientes excepciones: I.1.7.1. “(i) ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta”10. Aseguró que, en los juicios de legalidad en abstracto, la carga procesal consistente 3 Visto a folios 2 al 29 del Cuaderno Principal. 4 Visto a folios 30 y 31 ibídem. 5 Visto a folio 32 ibídem. 6 Visto a folio 35 ibídem. 7 Obra constancia a folio 36 ibídem. 8 Visto a folios 38 y 39 del Cuaderno Principal. 9 Obra constancia a folio 75 ibídem. 10 Visto a folio 71 a 73 ibídem. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la identificación de las normas violadas, de que trata el artículo 162 del CPACA, exige que se integre la proposición jurídica completa, atendiendo a la identidad y unidad de contenido de la norma acusada, so pena de que el juez no pueda pronunciarse de fondo, pues la órbita de su decisión queda delimitada por la pretensión, sin que le resulte posible al fallador ampliarla a otros apartes normativos no demandados.
Para respaldar su argumento trajo a colación pronunciamientos de esta Corporación y de la Corte Constitucional e indicó que la proposición jurídica es incompleta cuando: (i) se demanda un aparte normativo que no tiene un sentido propio aisladamente considerado, de tal manera que declarar la nulidad con fundamento en ese sentido necesariamente desconoce la causa petendi o (ii) la voluntad de la administración está contenida en dos o más actos inescindibles y se demanda solamente uno de ellos, como ocurre cuando no se demanda la totalidad de los actos que agotan la “vía gubernativa”11.
Luego, se refirió al caso en concreto y aseguró que el aparte acusado simplemente se refiere a unos porcentajes que deben fijar las empresas en las condiciones uniformes del contrato y que, por sí solo, carece de autonomía regulatoria para ser vinculado con la definición e investigación de las desviaciones significativas de los consumos de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por redes físicas, como se hace en la demanda.
En este orden, manifestó que no resulta posible decidir de fondo sobre la nulidad pedida, porque implicaría romper la unidad de la causa petendi, para decidir más allá de lo pedido, esto es, para decidir sobre la nulidad de los demás apartes del parágrafo 1° del artículo 37 de la citada Resolución, no demandados en este proceso. Afirmó que la carga procesal de identificación precisa de la norma demandada exigía que se enjuiciara la totalidad de la disposición que le da el sentido autónomo regulador a la definición de las desviaciones significativas, condición que aseguró no fue cumplida por el accionante, ya que, sin la expresión cuestionada, la regla resulta inaplicable, lo que lleva a concluir que la solicitud es inepta sustancialmente por proposición jurídica incompleta. 11 Visto a folio 72 (reverso) del Cuaderno Principal 4 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, indicó que resulta imposible decidir de fondo la pretensión de nulidad del aparte normativo sin decidir sobre las demás que hacen parte de la norma y que no fueron demandados.
Por las anteriores razones solicitó se declare la ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta y no se decida de fondo. I.1.7.2. “(ii) falta de legitimación en la causa por pasiva”12, respecto de la cual manifestó lo siguiente: “Aunque la pretensión es una sola, de nulidad de una parte del parágrafo 1° del artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, se sostiene en tres cargos de violación que la demandante plantea de manera separada, con lo que pretende que la nulidad pedida se despache por cualquiera de ellos individualmente considerados, o bien por la concurrencia de dos o de todos los cargos formulados.
El tercer cargo lo sostiene la demandante enteramente en la aplicación que de la norma demandada estarían (Sic) haciendo algunas empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica. En ese orden, resulta claro que, en cuanto las decisiones de esas empresas no vinculan de mi representada (Sic), no es ella la legitimada para responder por las actuaciones y decisiones de las empresas a las que la demanda les endilga las razones de violación aducidas en el cargo tercero.” I.1.8.
La secretaría de la Sección Primera corrió traslado de las excepciones el 7 de abril de 2021, el término corrió del 8 al 12 del mismo mes y año, sin que la parte demandante realizara pronunciamiento alguno. II. Consideraciones. II.1. Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.
Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.
Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. 12 Visto a folio 71 a 73 ibídem. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.
De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal (…).” 3. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.
En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.
En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 202113 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 22 de junio de 2016, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso.
En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 3814 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 13 “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca) 14 “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:
PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará 7 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este orden de ideas, el Despacho se ocupará de resolver si las excepciones propuestas se encuadran en el estudio que antecede a efectos de determinar cuál debe ser su tratamiento.
II.2. Ineptitud sustantiva de la demanda Así las cosas, se observa que el medio exceptivo denominado “(i) ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta”15 esta orientado a argumentar que el aparte acusado, por sí solo, carece de autonomía regulatoria para ser vinculado con la definición e investigación de las desviaciones significativas de los consumos de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible por redes físicas, como se hace en la demanda, y que, por tanto, no resulta posible decidir de fondo sobre la nulidad pedida, porque implicaría romper la unidad de la causa petendi, para decidir más allá de lo pedido.
En este sentido, corresponde al Despacho determinar si la argumentación invocada se enmarca en la denominada ineptitud sustantiva de la demanda. 2.2.1. Al respecto resulta necesario precisar que la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda se encuentra contemplada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP, siendo menester recordar puntualmente su contenido: “Artículo 100.
Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. Como se observa, dicha excepción se configura siempre que se presenten dos inconsistencias: i) falta de requisitos formales, y/o ii) indebida acumulación de pretensiones. en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca) 15 Visto a folio 71 a 73 Ibidem. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.
Así las cosas, la primera de las manifestaciones de ineptitud sustantiva de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda previstos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, los cuales indican lo siguiente: “Artículo 162.
Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.
Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.
En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8.
El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.
De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado.” “Artículo 163.
Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” “Artículo 166.
Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 9 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.
La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.
Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público”. “Artículo 167. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.” 2.2.3.
Por su parte, la indebida acumulación de pretensiones se configura cuando el demandante quebranta o excede la disposición normativa contenida en el artículo 165 del CPACA, que es del siguiente tenor: “Artículo 165. Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1.
Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2.
Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4.
Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 2.2.4. Las disposiciones antes transcritas permiten, a la luz del presente análisis, evidenciar que la demanda interpuesta por la Procuraduría General de la Nación pretendiendo la nulidad del aparte que indica “los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato” contenido en el parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución número 108 de 3 de julio de 1997, expedida por la CREG, no carece de ninguno de los requisitos formales exigidos por la ley en tanto que cumple las exigencias de las disposiciones transcritas, tales como el mínimo contenido de la demanda, se allegaron los anexos respectivos y se individualizaron correctamente las pretensiones.
Tampoco se evidencia una indebida acumulación de pretensiones, pues busca sólo una declaración, cual es la nulidad del aparte acusado sin que medien otras diferentes de restablecimiento del derecho, reparación directa o solución de controversias contractuales. En tal orden, como no se halla ninguno de los defectos enunciados en el libelo introductorio, no se declarará probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.
II.3. Proposición jurídica incompleta 2.3.1. Ahora bien, aunque el argumento de defensa denominado proposición jurídica incompleta no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP o en el numeral 6 del artículo 180 del CPACA16, considera el Despacho que el mismo logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción previa, pues: (i) lo que se discute es la naturaleza propia de la disposición normativa impugnada, (ii) es una circunstancia que es anterior al momento en que se trabó la Litis, (iii) tiene relación con el carácter del proceso y no con las actuaciones desplegadas por el Juez o las 16 Resulta pertinente reiterar que el artículo 100 del CGP distingue las excepciones previas de manera enunciativa y no taxativa y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de los medios exceptivos invocados en la contestación de la demanda se ajustan o no a su concepto y clasificación. Tal y como quedó claro en el auto de 22 de abril de 2021, proferido dentro del expediente con número de radicación 11001 03 24 000 2019 00456 00, en el que el argumento encaminado a determinar que el acto no era susceptible no control judicial se estudió como excepción previa en esta etapa del proceso. 11 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partes después de admitida la demanda, y (iv) en este momento existen elementos de juicio suficientes para resolverla sin tener que esperar a la sentencia. Nótese que, además, el análisis acerca de la impugnabilidad de los actos administrativos debe acometerse en la etapa inicial del proceso puesto a consideración del Juez, so pena de tramitar un proceso carente de objeto. 2.3.2.
Así las cosas, es menester indicar que, respecto a la figura de la proposición jurídica incompleta, esta Corporación ha realizado varios pronunciamientos17, encontrándose entre los más recientes, el auto de 11 de marzo de 202118, en el que se dijo lo siguiente: “(…) es menester en el ejercicio de los medios de control, que el acto o los actos de los que se depreca la nulidad, deban individualizarse en las pretensiones del libelo con toda precisión, puesto que ello enmarca el objeto de estudio de legalidad por parte del juez.
De manera que los actos administrativos que constituyan una unidad jurídica, es decir, tengan una relación directa con otros por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos, deben ser demandados en su totalidad, aunque si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
No incluir e individualizar con toda precisión el conjunto de actos que conforman una unidad jurídica dentro las pretensiones de la demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, supone la denominada proposición jurídica incompleta, cuyos efectos delimitan al juez en su decisión, en razón a que aquel no puede llevar a cabo un análisis de legalidad de manera fragmentada, sino integral frente una situación jurídica particular y concreta.
Al respecto, la sección ha indicado que la proposición jurídica incompleta se configura: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo19.
No obstante lo anterior, la Sala también ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten 17 Véase: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección "B". Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 26 de junio de 2020.Radicación Número: 73001- 23-33-000-2018-00454-01(4432-19);
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 13 de mayo de 2021. Radicación Número: 25000-23-24-000-2011-00024-01; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. 11 de abril de 2019. Radicación Número: 05001-23-33-000-2018-00558-01. 18 Consejo de Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación Número: 47001-23-33-000-2014- 00221-01(2907-15). 19 Consejo de Estado, proceso con radicado: 25000 23 25 000 2012 01650 01 (0376-2015); demandante: Clara Inés Pulecio de Navarro, demandado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, sentencia de 15 de septiembre de 2016. 12 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a los administrados y no se apegue de forma rígida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial20.
En conclusión, cuando no se demanda de forma individualizada y precisa la totalidad de los actos administrativos que conforman una unidad jurídica por su identidad, unidad de contenido y efectos jurídicos de los cuales se pretende su nulidad frente a una situación jurídica particular, se configura la llamada proposición jurídica incompleta, que hace que el juez no pueda adoptar una decisión de fondo, sin embargo, cada caso en concreto debe ser analizado en detalle, para no incurrir en el exceso de ritualidades procedimentales que obstaculicen y cercenen el derecho de acceso a la administración de justicia, además, así evitar las sentencias inhibitorias.” (Subrayas del Despacho) De igual forma, este Despacho, al resolver el medio exceptivo “inepta demanda por proposición jurídica incompleta” en el marco de la audiencia inicial llevada a cabo el 24 de enero de 2020, dentro del proceso con radicado número 1100103240002014001600021, indicó lo siguiente: “Tal y como se dejó dicho en el numeral anterior, el demandante sí cumplió con la carga prevista en el artículo 163 del CPACA, dado que con el líbelo introductorio sí fue precisada la pretensión de nulidad, la cual, se itera, está dirigida en contra del Decreto No. 2195 de 2013.
Aunado a lo anterior, es menester señalar que, contrario a lo que sostiene la tercera coadyuvante, en el presente asunto no existe una relación jurídica que impida un pronunciamiento de forma independiente sobre la legalidad del acto enjuiciado y las Resoluciones 90855 y 90883 de 2013, en la medida que la existencia de esta últimas no define la del Decreto en cuestión ni supone condicionamiento alguno para la validez de este último.
Ahora, tampoco se trata de un acto administrativo complejo en tanto que para la formación y expedición del Decreto 2195 de 2013 no se requería la concurrencia de las anotadas resoluciones. Además, si el accionante propuso su inconformidad sólo respecto del Decreto 2195 de 2013, no es procedente, en manera alguna, incluir en sus pretensiones otras decisiones administrativas, cuando estas últimas no constituyen presupuesto necesario para declarar la validez o nulidad del acto demandado.” (Subrayas del Despacho) Conforme a los pronunciamientos transcritos, observa el Despacho que, en el ejercicio de los medios de control de nulidad, es requisito que se individualice con toda precisión, en las pretensiones del libelo, el acto o los actos a enjuiciar, pues esto enmarca el objeto de estudio de legalidad por parte del juez.
De igual forma, resulta claro que, cuando varios actos administrativos constituyen una unidad jurídica, deben ser demandados de manera conjunta, en razón a que el fallador no puede llevar a 20 Consejo de Estado, magistrado ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, proceso con radicado: 66001 23 33 000 2016 00175 01 (1111-2018), demandante: Luis Albeiro Muñoz Osorio, demandado: Ugpp, auto de 13 de febrero de 2020. 21 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. Actor: Hugo Palacios Mejía. Demandado: Presidencia De La República, Ministerio De Hacienda Y Crédito Público Y Ministerio De Minas Y Energía. Medio De Control: Nulidad 13 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cabo un análisis de legalidad de manera fragmentada.
Sin embargo, también se advierte que el demandante cumple con la carga prevista en el artículo 163 del CPACA, cuando en el libelo introductorio precisa la pretensión de nulidad y no existe una relación jurídica que impida un pronunciamiento de forma independiente sobre la legalidad del acto enjuiciado. Es decir, que la proposición jurídica incompleta impide el ejercicio de la capacidad decisoria del juez frente al litigio propuesto, cuando el acto demandado no es autónomo, por encontrarse en una inseparable relación de dependencia con otros no impugnados22; bajo tal perspectiva, debe demandarse aquel que contenga la manifestación de voluntad de la administración o, de manera conjunta, todos aquellos que constituyan una unidad jurídica por la identidad de su contenido y efectos jurídicos, lo que impida segmentarlos para realizar el análisis de su legalidad. 2.3.3.
En este orden de ideas, observa el Despacho que en el sub examine no resulta acertado el argumento manifestado por el demandado, encaminado a reprochar que las pretensiones de nulidad del aparte que indica “los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato” contenido en el parágrafo 1 del artículo 37 de la Resolución número 108 de 3 de julio de 1997, son imposibles de decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, pues se observa en la demanda la argumentación necesaria para definir la pretensión de la actora, lo que otorga plena capacidad decisoria al Juez dentro del litigio propuesto, pues los cargos de violación en los términos planteados se encuentran conforme con las exigencias contenidas en la ley para el análisis de una disposición legal de contenido general y abstracto.
En tal virtud, no son de recibo para el Despacho los argumentos expuestos por la parte accionada a título de excepción en la contestación de la demanda y, en consecuencia, deberá continuarse con el trámite del asunto a fin de estudiarlo a fondo. II.4. Falta de legitimación en la causa por pasiva 2.4.1. Respecto a la legitimación en la causa por pasiva el Consejo de Estado, en varias oportunidades, ha establecido que la misma está determinada por la capacidad para ser parte del proceso, en los siguientes términos: 22 Véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 17 de abril de 2013, Consejero Ponente: Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1247-2012, actor Martha Soraya Barbosa. 14 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.
En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto.”23 De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, y ii) una material, que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto. 2.4.2. En este orden de ideas, es menester recordar que el argumento planteado por la parte accionada al proponer este medio exceptivo, consiste en indicar que, al sostenerse uno de los cargos de violación en la aplicación que de la norma demandada estarían haciendo algunas empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, el Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Energía y Gas no tendrían legitimación para responder, pues lo dicho corresponde a las actuaciones de terceros en las que no intervienen y no los vinculan.
Así las cosas, advierte el Despacho que lo manifestado en la contestación de la demanda no se acompasa con el marco conceptual de dicha figura a la luz del medio de control impetrado, pues lo expuesto por la Procuraduría en dicho sentido es una explicación de las consecuencias de la norma, las cuales son traídas a colación para apoyar las manifestaciones encaminadas a atacar la validez del acto administrativo. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 25 de septiembre de 2013, Exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero.
También ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, Exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 15 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.
En cuanto a la conformación del extremo pasivo en los procesos en los que se demanda la nulidad de alguna norma, es menester indicar que el artículo 159 del CPACA dispone que: “Artículo 159. Capacidad y representación. Las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados.
La entidad, órgano u organismo estatal estará representada, para efectos judiciales, por el Ministro, Director de Departamento Administrativo, Superintendente, Registrador Nacional del Estado Civil, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República o Fiscal General de la Nación o por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho.
El Presidente del Senado representa a la Nación en cuanto se relacione con la Rama Legislativa; y el Director Ejecutivo de Administración Judicial la representa en cuanto se relacione con la Rama Judicial, salvo si se trata de procesos en los que deba ser parte la Fiscalía General de la Nación. En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto.
En materia contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. En los procesos originados en la actividad de los órganos de control del nivel territorial, la representación judicial corresponderá al respectivo personero o contralor.” (Subrayas del Despacho) En este sentido, ha de tenerse en cuenta que en las demandas que se instauren en ejercicio de los medios de control contra actos administrativos, tienen capacidad para ser sujetos procesales las entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que, de acuerdo con la ley, deban ser vinculados como parte demandada o pasiva.
Así, si fueren varios los sujetos procesales los que intervinieron en la expedición del acto demandado, deberán estar representados en el proceso judicial por la persona, de existir un solo representante, o por las personas, si hubiere concurrencia de sujetos procesales, por expresa disposición legal, de mayor jerarquía en la autoridad que expidió el acto. 16 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el presente caso, tratándose del medio de control de nulidad, el artículo 137 del CPACA dispone que cualquier persona, natural o jurídica, puede solicitar la nulidad de los actos administrativos de carácter general; las partes en el proceso se integran por el sujeto que persigue la nulidad de las normas acusadas, o del acto administrativo cuestionado, en condición de demandante, y por las entidades públicas que suscribieron el acto acusado, en condición de parte demandada.
Para estos efectos, se entiende que la autoría o expedición del acto administrativo se materializa con la firma del funcionario o funcionarios, quienes obraron en nombre y representación de la respectiva entidad pública que, de acuerdo con la ley, tengan capacidad para expedir actos administrativos. Bajo tales premisas, y atendiendo a que el Despacho sustanciador en providencia de 10 de septiembre de 2020, dispuso admitir la demanda, teniendo como parte demandada a la Nación – Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, bajo el entendido que la Resolución número 108 de 3 de julio de 1997, que contiene la disposición normativa que se cuestiona, fue suscrita por el Viceministro de Energía, encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Minas y Energía y por el Director Ejecutivo de la CREG, dichas autoridades son llamadas a comparecer al proceso.
En tal orden, la excepción planteada por las accionadas no tiene vocación de prosperar y, por tanto, se declarará no probada. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda que propuso el apoderado de la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, conforme lo expuesto en el presente auto.
SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de proposición jurídica incompleta, propuesta por el apoderado de la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, según lo dicho en la parte considerativa. 17 Radicado: 11001 03 24 000 2020 00058 00 Demandante: Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el apoderado de la Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, según las consideraciones de esta providencia. Notifíquese y cúmplase.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.