Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas y Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP1, a través de la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a la salud, garantías que consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, con ocasión de las providencias dictadas el 23 de mayo de 2025 y 21 de noviembre de 2024, respectivamente, en el trámite del proceso ejecutivo identificado con radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267-00/01/02/03/04. 2.
Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica2: 1 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. B214820632B92D0A 49C3D945E8CFB60B 1F90F8A073DD38B1 1DDA01B78E10F56B. 2 Ibídem. / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 2 2.1.
La accionante expuso que, en el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales se está tramitado un proceso ejecutivo identificado bajo el radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267-00, en el cual funge como ejecutada. Agregó que, en providencia del 14 de febrero de 2017 el órgano judicial ordenó librar mandamiento de pago a favor del ejecutante. 2.2.
Impartido el trámite correspondiente, mediante auto del 20 de agosto de 2019 el Juzgado dispuso seguir adelante con la ejecución; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 19 de noviembre de 2021. 2.3. Posteriormente, el ejecutante solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en el embargo de cualquier título a nombre del ejecutado, así como las cuentas bancarias correspondientes. 2.4.
El 21 de noviembre de 2024 la autoridad judicial decretó la medida cautelar solicitada, por lo que la UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de tal decisión. 2.5. El Juzgado mantuvo incólume la decisión proferida, sin embargo, para el 23 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Caldas al resolver el recurso interpuesto modificó la orden en los siguientes términos: “Primero: Modificar el ordinal primero del auto de 21 de noviembre de 2024, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, el cual quedará de la siguiente manera: “PRIMERO. SE DECRETA el EMBARGO de los dineros que a cualquier título tenga la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP, identificada con el NIT 900373913-4 6 en las siguientes instituciones: Banco BBVA, BANCO AGRARIO, BANCOLOMBIA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DAVIVIENDA BANCO AV VILLAS, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO POPULAR, SCOTIABANK COLPATRIA.
Con exclusión de: (i) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones de la entidad ejecutada y al Fondo de Contingencia previsto en el artículo 194 del CPACA y regulado en el Decreto 1266 de 2020; (ii) las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cualquier establecimiento de crédito;
(iii) los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud.” Segundo: Confirmar en lo demás el auto de 21 de noviembre de 2025 (…)” 3. Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional amparar sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y a https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=17001333300220180026703170012 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 3 la salud.
Como consecuencia de ello, pidió dejar sin efectos las providencias atacadas y, en consecuencia, dejar sin efectos la medida de embargo impuesta. 3.2. Como fundamento de la acción de tutela manifestó, en síntesis, que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo, en razón a que los jueces del asunto aplicaron las normas sobre embargo ejecutivo, por lo que esta actuación desconoció las normas superiores que consagran la inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación y de la seguridad social, como ocurrió en el presente caso. 3.3.
Consideró que se dio un defecto fáctico, bajo el entendido que no valoraron en debida forma las pruebas que acreditaban la destinación de las cuentas embargadas, las cuales están dispuestas para gastos de funcionamiento (impuestos, seguridad social de empleados de la entidad, libranzas), así como cuentas parafiscales que cuentan con recursos de terceros recaudados por cobro coactivo. 3.4.
Finalmente, adujo que las autoridades desconocieron el precedente contenido en la sentencia T-546/14 proferida por la Corte Constitucional, en la que se consolidó la inembargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación y de la seguridad social, así como la limitación de los embargos de recursos públicos salvo que se busque garantizar derechos laborales. 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 27 de octubre de 20253 se admitió la acción de tutela, se dispuso la vinculación como tercero con interés de la empresa Industria Licorera de Caldas; asimismo, se ofició al Tribunal Administrativo de Caldas y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales para que remitieran al trámite constitucional el expediente identificado bajo el radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267- 00/01/02/03/04, se negó la medida provisional solicitada y se le reconoció personería jurídica a la abogada Karen Holly Castro Castro como apoderada de la parte accionante. 4.2.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales4 aportó las actuaciones del proceso ordinario, sin embargo, guardó silencio frente a los hechos origen de la presente acción. 4.3. La Industria Licorera de Caldas5 expuso que, si bien, los recursos con destinación específica de la seguridad social poseen el carácter de inembargabilidad, hay excepciones a dicha prerrogativa específicamente la contenida en la sentencia C- 543 de 2013 de la Corte Constitucional. 3 Índice 00005 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 7ED84E1BED7FD18B AD0EE4D720984531 32697206E19C916E EC810F330D8A14FB. 4 Índice 00010 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 058AFF35EE3547AF 9F66125DC1E55E64 7EB4E859B6B63380 CAA5CE1D5817CE77. 5 Índice 00011 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. CBE5E9CA5DBD2BC8 6F44BD7DAFB8B5B1 99BA87997E7E2674 D82D759AC670C978.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 4 En ese orden, puso de presente que, en el presente caso se está frente a una obligación laboral y al cumplimiento de una sentencia judicial. De otro lado, destacó que la UGPP no allegó al proceso ejecutivo constancia sobre la naturaleza del origen de los recursos y prueba de cuales cuentas bancarias gozan del aforo de inembargabilidad, por lo que no se puede presumir que el embargo efectuado afectó tales rubros.
Finalmente, indicó que las autoridades judiciales profirieron una decisión acorde con la realidad procesal, así como el hecho de que la UGPP no se encuentra al día con la obligación impuesta, por lo que solicitó declarar improcedencia de la acción o en su defecto, negar lo pretendido. 4.4. El Tribunal Administrativo de Caldas6 remitió el enlace electrónico del expediente, sin manifestarse sobre la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP al ser el titular de los derechos que afirma fueron vulnerados, dado que actúa como ejecutada en el trámite del proceso ejecutivo adelantado bajo el radicado núm. 17001-33-33-002-2018-00267-00/01/02/03/04. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, por cuanto actuaron como jueces dentro del proceso mencionado, y fue su actuación a la que la parte accionante atribuyó la vulneración de su garantía constitucional. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
En caso afirmativo, se procederá a realizar el estudio de fondo frente a los argumentos expuestos por la parte accionante. 6 Índice 00012 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. CE807BA488103E08 0B2EC8F36EF5A19D 319694C727A85C60 65C637963A152148. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 5 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 20057 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela8 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto9.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”10. 4.1.
Relevancia constitucional Dado que la acción de tutela no es una instancia adicional para controvertir las decisiones judiciales y, por el contrario, es un mecanismo excepcional cuyo objeto exclusivo es la protección efectiva de los derechos fundamentales, se requiere que el asunto que origina la solicitud de amparo contra una providencia judicial tenga una clara, marcada e indiscutible importancia constitucional, lo que impide que el juez 7 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 9 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 10 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 6 constitucional invada la órbita de competencia del juez natural de la causa, a la vez que garantiza la autonomía e independencia judicial. Así, la Corte Constitucional ha resaltado que la relevancia constitucional tiene por finalidad: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”11. En línea con lo anterior, en la SU-215 de 2022 la Corte Constitucional fijó como criterios para definir el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional: i) que el debate en tutela gire en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a asuntos de mera legalidad o económicos; y, iii) que el reparo formule argumentos suficientes dirigidos a demostrar la configuración de un defecto.
Además, indicó que, si la providencia objeto de reparo fue emitida por una alta corte, el estudio de procedibilidad debe ser mucho más estricto, lo que implica verificar la existencia de una actuación claramente arbitraria y violatoria de derechos fundamentales. De modo que, en las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones judiciales, el análisis de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad implica la necesidad de establecer: i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales; y iv) que se advierta una verdadera vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
De manera que la intervención del juez constitucional se establezca, exclusivamente, ante graves defectos constitucionales. Como corolario de lo expuesto, el cumplimiento del requisito de procedibilidad relacionado con la relevancia constitucional implica que el asunto en cuestión afecte de manera directa y significativa los derechos fundamentales consagrados en la Constitución. Esto permite determinar la procedencia y el alcance de la intervención del juez constitucional con base en tres aspectos: i) La afectación directa o repercusión en la vulneración de los derechos fundamentales; ii) el impacto en el interés público, ya que el asunto debe trascender el interés particular de las partes y generar un efecto más amplio en la sociedad o en el orden jurídico y, iii) la claridad y fundamentación de la petición de amparo, con el fin de justificar su importancia. Respecto de esta última, debe destacarse que quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha 11 Corte Constitucional, SU 573 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 7 hecho tránsito a cosa juzgada trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto12. 4.2.
Subsidiariedad El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial23.
Sobre el particular, en la sentencia T – 053 de 2020, la Corte Constitucional precisó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “[ ] (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya).
Por lo anterior, la Corte Constitucional precisa que la tutela no se puede emplear para “obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción”24, los tutelantes no pueden pretender que el juez constitucional invada las competencias del juez ordinario para resolver el conflicto.
En atención al carácter exceptivo de la acción de tutela, la Corte Constitucional en Sentencia T-396 de 2014, advierte que el amparo constitucional resulta improcedente cuando se pretende emplear para reabrir un asunto litigioso que, por negligencia, descuido o distracción de las partes, se encuentra debidamente resuelto. En tal sentido, desde los primeros pronunciamientos de la Corporación Constitucional, se ha indicado: 12 Cfr. sentencia C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 8 “Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional.” 25 Con fundamento en lo anterior, se reitera la posición de la Corte Constitucional, pues la acción de tutela no puede usarse como un mecanismo accesorio para reabrir términos de caducidad vencidos, pues con esto se vulneraría la seguridad jurídica y desvirtuaría su propósito.
Quien alegue la vulneración de sus derechos fundamentales debe haber agotado previamente los mecanismos de defensa previstos en la ley. Esto responde al principio de subsidiariedad, que impide que la tutela se convierta en una instancia adicional del proceso judicial o en un medio para corregir omisiones y errores de las partes. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al revisar el escrito de tutela, se advierte que la parte accionante consideró que la parte accionada incurrió en un defecto fáctico, toda vez que desconoció las pruebas aportadas en las que se demostró que las cuentas sobre las cuales se impuso la medida tienen la calidad de inembargables, pues fueron dispuestas para gastos de funcionamiento de la entidad y parafiscales que cuentan con recursos de terceros recaudados por cobro coactivo.
Además, adoleció de un defecto sustantivo, pues desconocieron las normas que disponen de la inembargabilidad absoluta de los recursos del Presupuesto General de la Nación y de la seguridad social, lo que conllevó a un desconocimiento del precedente constitucional contenido en la sentencia T-546 de 2014, en la cual se consolidó tal posición, excepto que se busque garantizar derechos laborales. 5.2.
Ahora, si bien, la parte accionante censuró el contenido tanto de los autos proferidos en primera instancia como el proferido en segunda instancia, la Sala abordará el estudio del auto dictado el 23 de mayo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, pues este fue el que resolvió el recurso de apelación presentado en contra de la decisión de imponer medida cautelar.
En ese orden, a partir del análisis de los aspectos abordados en él, así como de las pruebas incorporadas al proceso, se advierte que el ad quem arribó a las siguientes conclusiones: “(…) III. Caso concreto: Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 9 7. Conforme al auto recurrido y los argumentos de la apelación, la decisión de la Sala se centra en determinar si es procedente la medida cautelar decretada por el juzgado de instancia. (…) 10.
Ahora bien, el Consejo de Estado al abordar casos sobre el asunto, ha enfatizado que la medida cautelar decretada de embargo de dinero depositado en las cuentas bancarias de las entidades ejecutadas es procedente, pues se configura una regla de excepción a la inembargabilidad, al pretenderse el pago de las sumas de dinero ordenadas en una sentencia; al respecto ha indicado que: (…) 11.
Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo de Estado ha señalado que, aun tratándose de las excepciones a la regla de inembargabilidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 594 del CGP, 195 parágrafo 2 del CPACA, 2.8.1.6.1.110 del Decreto 1068 de 2015 y 275 parágrafo 2 de la ley 1450 de 2011, se deben excluir del decreto de las medidas: (i) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias, conciliaciones de la entidad ejecutada y al Fondo de Contingencia previsto en el artículo 194 del CPACA y regulado en el Decreto 1266 de 2020;
(ii) las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente en favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cualquier establecimiento de crédito; (iii) los recursos destinados para financiar el régimen subsidiado en salud; ha dicho por ejemplo que: “(…) la imposibilidad de embargar dineros de los montos asignados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias establecida expresamente en el parágrafo segundo del artículo 194 del CPACA, incluso, si se trata de la ejecución de una condena judicial, tiene por contenido y alcance garantizar el cumplimiento de los artículos 15 de la Ley 962 de 2005 y 2.8.6.5.1 del Decreto 2469 de 2015 (derecho a que las peticiones se resuelvan en orden cronológico según la fecha de su presentación) y, en consecuencia, evitar un “desorden administrativo” y la afectación al derecho constitucional fundamental a la igualdad y al principio de equidad de las demás personas que están a la espera del cumplimento de las condenas proferidas en su favor.” 12.
Con todo, resulta claro para la Sala que en el presente caso resulta procedente el embargo ordenado por el juzgado de instancia, pues se configura una regla de excepción a la inembargabilidad al pretenderse el pago de una sentencia condenatoria. IV. Conclusión. 17. (sic) De conformidad con lo expuesto se modificará la decisión, en tanto si bien es procedente la medida cautelar decretada, es necesario excluir algunos rubros a los que no se les aplica la excepción de inembargabilidad.
Así las cosas, el tribunal, según el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado señaló que, aunque la regla general es la inembargabilidad de los recursos públicos, existen excepciones respecto de los casos en los cuales se busca garantizar el pago de sentencias o títulos judiciales con obligación clara, expresa y exigible.
En el caso concreto, se trataba del cumplimiento de una sentencia condenatoria, razón por la cual la medida cautelar resultaba viable en términos generales. No obstante, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 10 también resaltó que, incluso pese a la existencia de tales excepciones, la ley exige proteger ciertos rubros, especialmente: i) los destinados al pago de sentencias, conciliaciones y el Fondo de Contingencias. ii) las cuentas abiertas exclusivamente a nombre de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y, iii) las cuentas que contengan los recursos asignados al régimen subsidiado en salud.
Por lo anterior, el órgano judicial concluyó que el embargo era procedente, pero debía modificarse para excluir de la medida los rubros expresamente protegidos por la normatividad vigente. En razón a lo expuesto, los elementos señalados en precedencia le permiten a la Sala inferir, con claridad, que el debate planteado en este caso fue adecuadamente examinado por el juez competente.
Asimismo, no se aprecia que la decisión haya sido dictada de forma arbitraria, sin respaldo o análisis de los hechos y fundamentos normativos, ni que se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora durante el desarrollo del proceso ordinario. Al punto, es pertinente recordar que, en relación con la carga argumentativa y explicativa que se encuentra en cabeza de quien acude a solicitar la protección a través del amparo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado de manera clara que no basta la simple mención de la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sino que, para entender como acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional, se requiere demostrar: i) su existencia; ii) su carácter desproporcionado; y iii) su carácter arbitrario.
Así, quien acude a la tutela debe aportar elementos suficientes que permitan al juez constitucional advertir tal vulneración13. 5.3. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que la parte actora pretende imponer su interpretación normativa sobre las consideraciones expuestas por la autoridad enjuiciada, así como su discrepancia frente a la decisión adoptada y continuar con el debate surtido en el trámite del proceso primigenio, sin que haya demostrado la violación de los derechos fundamentales para el que pidió su protección. Bajo estas condiciones, la Subsección estima que la acción de tutela formulada por la parte accionante está encaminada a continuar con el debate surtido en el trámite del proceso ejecutivo, toda vez que reitera argumentos de índole legal y probatorio desarrollados en el marco del proceso ordinario, sin esbozar las razones concretas por las cuales los derechos fundamentales invocados fueron vulnerados con la providencia atacada, lo que escapa de la órbita del juez constitucional, toda vez que la decisión censurada se sustenta en el principio de autonomía judicial. 5.4.
En cuanto al cargo por desconocimiento del precedente citado en la solicitud de amparo presentada, consistente en la omisión de la aplicación al caso concreto el contenido de la sentencia T-546 de 2014 dictada por la Corte Constitucional, la Sala 13 Sentencia SU215 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 11 precisa que el precedente14 se constituye en un pilar del Estado de Derecho, pues busca asegurar la coherencia en la aplicación del ordenamiento jurídico, a través de las decisiones judiciales que sean razonablemente previsibles.
Por su alcance, se constituye en una herramienta de protección de los principios de la confianza legítima y la buena fe al momento de resolver un caso sometido a su jurisdicción. Adicionalmente, su origen radica en la autoridad judicial que lo crea, por lo que existen dos clases de precedente a saber: el horizontal y el vertical. El primero, comprende “aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial”; mientras que el segundo, “se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de los asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”15.
Según lo expuesto y de la revisión de lo descrito en la solicitud de amparo, la parte actora se limitó a citar la providencia mencionada, sin explicar de manera concreta cuales aspectos debían aplicarse al caso en concreto, dado que se limitó a enfatizar que las cuentas sobre las cuales se les impuso la medida cautelar ostentaban la calidad de inembargables.
Sumado a lo anterior, la actora no desarrolló un análisis metodológico y comparativo que permitiera establecer la identidad jurídica entre el fallo, así como la inaplicación de alguna regla de unificación actual y la decisión aquí cuestionada. El respeto al precedente exige no solo la referencia a decisiones previas, sino también la exposición clara y estructurada de los puntos de coincidencia entre los casos analizados, con el fin de demostrar que el fallo objeto de censura se apartó injustificadamente de la jurisprudencia aplicable.
En este caso, la falta de un estudio detallado de los elementos de similitud impidió verificar si existía o no una contradicción con el precedente alegado. Por lo anterior, no se advirtió una carga argumentativa suficiente que sustentara el cargo formulado, lo que imposibilita su análisis de fondo en la presente decisión. 5.5. Es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida con un carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique, como lo pretende la parte tutelante, un nuevo estudio del caso como si 14 Sentencia SU 113/2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 15 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 12 fuera una instancia adicional a lo ya surtido. En ese orden, el juicio que efectúa el juez en sede de tutela es de validez y no de corrección de la decisión cuestionada16, lo que se opone a que se use como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que fueron resueltos en el curso del proceso ordinario17. 5.6.
De otro lado, la Sala procedió a revisar el expediente del proceso ejecutivo18 y constató que este se encuentra actualmente en curso, lo que le permite concluir que la parte actora incumplió el requisito de subsidiariedad. Es claro que no se ha resuelto el fondo del asunto, por lo que sería inapropiado que la Subsección se apartara de la jurisprudencia constitucional, la cual establece que, antes de pretender la defensa por vía de tutela, el interesado debe buscar la protección a través de otros medios judiciales que resulten eficaces y que estén disponibles, por cuanto la acción de tutela no tiene la virtud de desplazar los mecanismos previstos en la normatividad vigente; de lo contrario, se estaría haciendo un uso indebido de este mecanismo, lo que conllevaría desgaste innecesario de la justicia constitucional y una paulatina desarticulación de las competencias asignadas a autoridades jurisdiccionales.
Por tanto, la presente acción de tutela se torna improcedente, pues aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para la protección de los derechos. Debe recordarse que la solicitud de amparo constitucional es de carácter supletorio y residual, lo que implica que no debe ser utilizada como un elemento alternativo de aquellos a los que el legislador ha determinado para solución de conflictos, dado que estos mecanismos establecen las pautas conforme a las cuales deben debatirse y solucionarse las controversias que se deriven de procesos ordinarios. 5.7.
Además de ello, tampoco se torna procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio de protección, ya que la parte actora no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permitiera una flexibilización de la regla de subsidiariedad, pues no basta con la sola mención de este, sino que debe demostrarse, situación que en el presente caso no ocurrió. Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, por lo que debe declararse su improcedencia. 16 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2019. 17 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2008. 18https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1700133330022018002670317001 23 Radicado: 11001-03-15-000-2025-06657-00 Accionante: UGPP 13 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra del Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, por no superar los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado LMMT