CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2017-00723-01 (3797-2021) Demandantes: Fernando Agudelo Gómez y Juliana María Agudelo Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Sustitución pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 17 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Fernando Agudelo Gómez y Juliana María Agudelo Gómez presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 042015 del 3 de noviembre de 2016, y ii) RDP 006394 del 21 de febrero de 2017, por medio de las cuales la UGPP les denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia post-mortem causada por la docente fallecida Olga Piedad Gómez Estrada.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó: i) se reconociera y pagara de la prestación solicitada a partir del 16 de mayo de 2013; y ii) se indexaran de las mesadas pensionales adeudadas. 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Olga Piedad Gómez Estrada nació el 14 de noviembre de 1960 y fue nombrada profesora interina en secundaria por medio del Decreto 930 del 23 de octubre de 1980 expedido por la gobernadora de Caldas y el secretario de educación departamental. - El 26 de noviembre de 1993 nació Juliana María Agudelo, hija de Fernando Agudelo Gómez y Olga Piedad Gómez Estrada, quienes contrajeron matrimonio el 26 de julio de 2003. - La docente prestó sus servicios durante 26 años y 4 meses, hasta el 6 de febrero de 2007 fecha en la que se retiró con ocasión del reconocimiento de la pensión de invalidez a través de la Resolución 654 del 2 de mayo de 2007 proferida por la Secretaría de Educación de Caldas, por pérdida de la capacidad laboral del 78%. - La causante falleció el 17 de septiembre de 2010 y mediante la Resolución 510 del 10 de febrero de 2011, se dispuso la sustitución de la pensión de invalidez en favor de Juliana María Agudelo y Fernando Agudelo Gómez, en cuantía del 50% para cada uno, desde el 18 de septiembre de 2010. - El 16 de mayo de 2016, solicitaron a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión post-mortem causada por Olga Piedad Gómez Estrada y frente a ella la autoridad «[…] con el fin de [que se] continuar[a] con el trámite» solicitó los siguientes documentos de la causante: i) registro civil de defunción; ii) acto de nombramiento; y iii) acta de posesión. - Con Resolución RDP 042015 del 3 de noviembre de 2016 el subdirector de determinación de derechos pensionales (e) de la UGPP negó dicho reconocimiento al considerar que no se aportó el Registro Civil de Nacimiento de la causante ni los certificados laborales con los correspondientes factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y aun cuando se allegó un acto administrativo de nombramiento, fue en copia simple.
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 6394 del 21 de febrero de 2017, suscrita por el director de pensiones de la entidad demandada. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; y las leyes 114 de 1913, 33 de 1933, 10 de 1993 y 797 de 2003.
En cuanto al concepto de violación, se expuso que el fundamento de los actos administrativos acusados fue la ausencia de la totalidad de los documentos necesarios para el reconocimiento, pese a que fueron aportados dentro de la oportunidad otorgada por la administración. Asimismo, acusó la decisión censurada de proferirse con infracción de las normas en que debían fundarse, pues se acreditó que la causante fue una docente nacionalizada vinculada antes del 31 de diciembre de 1980, quien prestó sus servicios por un período superior a 20 años comprendido entre el 23 de octubre de 1980 y el 28 de marzo de 2007, y se declaró la pérdida de su pérdida de capacidad laboral el 5 de agosto de 2006, cuando tenía 45 años de edad.
Por consiguiente, reunió los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con la Ley 114 de 1913, prestación económica compatible con la de invalidez, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.2. Contestación de la demanda La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: - La causante de la pensión gracia, Olga Piedad Gómez Estrada, no cumplió el requisito de la edad y le fue reconocida una pensión de invalidez, de modo que devengaba lo necesario para su sostenimiento (numeral 6, artículo 4, Ley 114 de 1913); razón suficiente para que la administración denegara la prestación. - Los documentos allegados por los peticionarios para el estudio de la prestación estaban incompletos, comoquiera que no se aportó: i) la declaración juramentada de la convivencia de Fernando Agudelo Gómez con la causante ni el Registro Civil de Matrimonio; ii) el Registro Civil de Nacimiento de la docente fallecida o copia auténtica de este; iii) la totalidad de los decretos de nombramiento y actas de posesión a efectos de verificarse la fecha y tipo de vinculación, así como el origen de los recursos (Situado Fiscal o Sistema General de Participaciones) y el régimen prestacional y pensional aplicable; ni iv) el Registro Civil de Nacimiento y la fotocopia del documento de identidad del interesado.
Finalmente propuso las excepciones que denominó i) inexistencia del derecho y cobro de lo no debido; ii) buena fe de la demandada; iii) prescripción; y iv) la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión, mediante sentencia proferida el 17 de julio de 2020 declaró no probadas las excepciones formuladas, la nulidad de la actuación administrativa acusada y ordenó a la UGPP el reconocimiento y sustitución de la pensión gracia a Fernando Agudelo Gómez.
La cuantía de la prestación ordenada correspondió al 75% de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior, y con efectos fiscales a partir de 16 de mayo de 2013, por configurarse la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad y la correspondiente indexación de las sumas adeudadas. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente: - De conformidad con el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, el requisito de la edad para acceder a la prestación señalada podía suplirse en caso de incapacidad del docente para su sustento, siempre que hubiera laborado por el tiempo previsto en la ley para su reconocimiento (20 años), tal y como lo ha sostenido el Consejo de Estado. - La pensión de invalidez de la que era titular la causante, es compatible con la de gracia reclamada, en atención a que la naturaleza jurídica y finalidad de aquellas son distintas, aunado a que ninguna norma establece la incompatibilidad.
Por consiguiente, la disminución física o mental que dio lugar al reconocimiento de la primera no excluía a la otra prestación económica, sino que por el contrario suplió la señalada exigencia en el sub judice, y se hizo exigible a partir del 6 de febrero de 2007, con ocasión del retiro del servicio. - Debido a que los docentes afiliados al FOMAG fueron exceptuados del régimen general de la Ley 100 de 1993, en virtud de los artículos 3 de la Ley 71 de 1988 y 6 a 7 del Decreto 1160 de 1989, Fernando Agudelo Gómez, en calidad de cónyuge supérstite con sociedad conyugal vigente a la fecha de fallecimiento de la docente (17 de septiembre del 2010), tenía derecho a la sustitución pensional, «[…] toda vez no obra prueba de que se haya disuelto la sociedad conyugal o existiera separación legal y definitiva de cuerpos o que no hiciera vida marital durante los 5 años anteriores al momento del deceso de la causante y 2) fruto de esa unión nació Juliana María Agudelo Gómez (según el registro civil de nacimiento aportado) […]» (sic). - Sin embargo, a Juliana María Agudelo no le asistía el derecho pretendido, toda vez que al momento en que se radicó la petición ante la autoridad demandada (16 de mayo de 2016) había adquirido la mayoría de edad, sin que se encontrara dentro de las excepciones previstas en el ordinal 2, artículo 6 del Decreto 1160 de 1989, esto es que estuviera en condición de invalidez o adelantara estudios. - Se configuró el medio exceptivo de prescripción de las mesadas causadas antes del 16 de mayo de 2013, en tanto la reclamación se presentó el 16 de mayo de 2016, según lo establecido en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968. - Por último, en aplicación del artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, negó la condenó en costas a la parte demandada, toda vez que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: - La actuación anulada por el a quo se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico, pues no se demostraron los requisitos señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, a saber: i) Tiempo de servicios, toda vez que aun cuando la Secretaría de Educación de Caldas certificó el 11 de abril de 2014, el nombramiento de Olga Piedad Gómez Estrada a través de la Resolución 930 del 23 de noviembre de 1980 y los tiempos laborados; estos debieron desestimarse porque aquella no fue suscrita por el funcionario competente, esto es el secretario de educación departamental.
Tampoco se aportó el acto administrativo de nombramiento y acta de posesión en original o copia auténtica ii) Edad mínima o incapacidad para su sostenimiento, en tanto se le había otorgado pensión de invalidez a la causante. - En atención a que Olga Piedad Gómez Estrada falleció el 17 de septiembre de 2010, la norma aplicable al sub-lite era el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, y al efecto era necesario que se allegara: i) el registro civil de matrimonio y la declaración juramentada de convivencia sin interrupción durante 5 años anteriores a la fecha de defunción de la docente; ii) el Registro Civil de Nacimiento del interesado; y iii) la fotocopia del documento de identidad de este último. - En ese orden, la parte demandante incumplió con la carga de la prueba establecida en el artículo 167 del Código General del Proceso. - Se reiteró en que la UGPP actuó de buena fe y no es procedente la indexación de las sumas reconocidas. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante solicitó se confirme lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la demanda. La UGPP reafirmó lo sostenido en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció, según el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de esta corporación. 2.
Consideraciones 2.1. Cuestión previa 2.1.1. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Con escrito del 19 de abril de 2022, la UGPP solicitó que a través de una sentencia de unificación jurisprudencial se definiera «qué debe entenderse como ‹plaza docente› su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuales son las condiciones que debe reunir ‹la plaza› a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21-06-2018, para ser considerado como nacional, nacionalizada o territorial».
(sic) Al respecto, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación en auto del 29 de junio de 2023, se pronunció en relación con una solicitud de unificación que guarda identidad con la que se presentó en este caso, para lo cual se abstuvo de avocar el asunto con base en las siguientes consideraciones: i) Lo expuesto por la UGPP en la solicitud de unificar o sentar jurisprudencia, está dirigido a controvertir las reglas definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, lo que difiere del objetivo previsto por el legislador en el artículo 271 del CPACA; ii) El incremento de la litigiosidad en relación con la pensión gracia, que aduce el ente solicitante, no es atribuible a la mencionada sentencia de unificación, sino a que la UGPP continúa asumiendo una posición jurídica distinta de la expuesta por la Sección Segunda.
Lo anterior tampoco constituye un argumento suficiente para avocar conocimiento del asunto con fines de unificación, ya que en esa oportunidad la corporación determinó parámetros claros aplicables en la materia. iii) El análisis de la naturaleza de los recursos del sistema general de participaciones fue abordado en dos oportunidades por esta corporación mediante sentencias de unificación en las que se fijaron lineamientos orientadores para las autoridades administrativas y judiciales.
En efecto, la providencia del 21 de junio de 2018 realizó un estudio riguroso sobre dichos recursos, antes y después de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993. Igualmente, la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022 identificó las etapas del servicio educativo en Colombia, incluso la previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la entidad demandada en su solicitud de unificación. En esta última decisión se precisó que el hecho de que el gobierno central hubiera asumido el pago de las acreencias de los docentes nacionalizados, no implicó que su vinculación mutara de plano a una de carácter nacional. iv) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se sentaron reglas precisas en torno al concepto de la «plaza docente» que habilita el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, se dejó expreso que la naturaleza de la vinculación se puede acreditar con la copia de los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones que demuestren que la plaza ocupada es de aquellas que permiten la sumatoria de tiempos para acceder a la prestación. Lo anterior, se acompasa con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, relacionadas con la conservación de la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la citada ley, que se desprende del artículo 15 ibidem. v) El criterio adoptado por el Consejo de Estado para definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia, ha sido pacífico y constante.
Así se puede observar en las sentencias proferidas el 29 de agosto de 1997, 22 de enero de 2015, 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, en las que se estableció que los docentes nacionales no tienen la posibilidad de acceder a esta prestación especial, e igualmente se han señalado los tiempos de servicio computables para ese efecto. vi) Los criterios que plantea para definir las controversias no constituyen premisas que puedan ser aplicadas en forma uniforme, debido a la evolución normativa del servicio educativo y a la competencia para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Al respecto, la Sección Segunda en la providencia del 20 de octubre de 2022, puso de presente que existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional como efecto de la nacionalización de la educación, sobre todo porque el actual esquema constitucional de competencias le asigna la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos a autoridades del orden nacional y les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores.
En ese orden, como se mencionó en líneas anteriores, mediante auto proferido el 29 de junio de 2023, la Sección Segunda de esta Corporación decidió no avocar el conocimiento de un asunto en el que se solicitó proferir sentencia de unificación en relación con «la definición del término “plaza docente”, la prueba idónea para acreditar la calidad de docente territorial y los criterios para determinar esa condición en los empleos docentes», asimismo resolvió: «[…] Las consideraciones aquí expuestas son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución.» Así las cosas y comoquiera que en la decisión a la cual se ha hecho referencia en párrafos anteriores, la Sección Segunda ya analizó las razones que sustentan la solicitud de unificación presentada por la UGPP en el presente caso, como se concluyó en esa oportunidad, no se avocará el conocimiento del asunto por cuanto no se encuentran acreditados los supuestos sustanciales para esos efectos, de conformidad con el artículo 271 del CPACA. 2.2.
El problema jurídico Se a establecer lo siguiente: ¿Fernando Agudelo Gómez, en su calidad de cónyuge supérstite de Olga Piedad Gómez Estrada acreditó las condiciones para ser beneficiario de la sustitución de la pensión gracia? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (i) marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia;
(ii) sobre la sustitución pensional de esa prestación económica; y (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria.
Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la Nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa. Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor.
Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 1913 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
Con posterioridad, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. En sentencia del 29 de agosto de 1997, la Sala Plena de esta Corporación fijó algunos lineamientos relevantes sobre esta pensión, así: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo.
Ahora bien, el numeral 6 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 prevé que para gozar de la pensión gracia el interesado deberá comprobar «[…] [q]ue ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento». En torno al requisito señalado, esta corporación ha considerado que cuando el causante laboró como docente territorial o nacionalizado durante 20 años de servicios, pero fallece antes de la edad de 50 años procede el reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 12 de 1975, bajo el entendido que se completó todo el tiempo de servicios.
En el mismo sentido, la precitada Ley 114 de 1913 habilita el requisito de edad ante eventualidades como la incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario. Así las cosas, en el evento en que el docente fallezca antes de cumplir la edad exigida para ser acreedor de la pensión gracia, esa circunstancia, «[…] por previsión del legislador, habilita a su beneficiaria para que acceda a la pensión». 2.3.1.
Sobre la sustitución de la pensión gracia Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos.
En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado no pensionado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación. Ahora, si bien la pensión gracia no contiene una regulación propia sobre la sustitución pensional, la jurisprudencia de esta corporación ha recurrido a las normas generales para su reconocimiento.
En efecto, en la sentencia del 4 de marzo de 2010, se consideró que la gratuidad de la pensión gracia no impide «su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario». Esto señaló el Consejo de Estado: «[…] Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.
Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del Legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente. […]».
Sobre el particular, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 de 2022 del 11 de agosto de 2022, al analizar los requisitos que debe cumplir el compañero o compañera permanente o cónyuge supérstite que pretenda la sustitución de la pensión gracia de su pareja, fijó la siguiente regla: «[…] La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado». Lo anterior, al considerar que «al ocurrir la muerte del docente o del pensionado se habilita a los beneficiarios para reclamar la sustitución de la pensión gracia, pues como ya se dijo, la pensión gracia es sustituible conforme las normas generales en materia pensional, lo que obliga a remitirse a los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento.
Razonamiento que excluye la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 7 del Decreto 1160 de 1989, si el deceso acontece en vigencia de la Ley 100 de 1993. Máxime cuando en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos para adquirir la pensión de sobrevivencia serán los establecidos por el Sistema General de Pensiones». Sobre el particular, señaló que esta normativa está dirigida a resguardar a «[…] la pareja que decide conformar con ánimo de permanencia un proyecto de vida en común en términos económicos y afectivos para afrontar las dificultades de vida.
Y, que el requisito de convivencia pretende una finalidad legítima consistente en evitar uniones de último minuto para defraudar al sistema. De igual manera es un mecanismo de protección del núcleo familiar del fallecido para así evitar las reclamaciones ilegítimas de personas ajenas, dadas las dificultades económicas a las que puede verse avocado debido a su muerte».
Así la cosas, para la sustitución de la pensión gracia se aplica la Ley 100 de 1993, si a la fecha del deceso del causante había entrado en vigor. Al respecto, en los artículos 46 y 47 de dicha norma, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, se dispuso que tendrían derecho a la pensión de sobrevivientes: «[…] Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). […] c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil.» [Resalta la Sala]. Valga precisar que la norma acude a la noción de pensión de sobrevivientes en dos supuestos fácticos, así: i) la muerte del pensionado, y ii) el fallecimiento del afiliado.
Sin embargo, tal y como se advirtió en líneas anteriores, esta corporación ha señalado que «[…] cuando fallece el pensionado que tenía un derecho consolidado se está en el campo de la sustitución pensional, mientras que cuando quien muere es el afiliado se habla de pensión de sobrevivientes». A su vez, de la norma en cita se advierte que existen tres grupos de beneficiarios excluyentes entre sí, toda vez que a falta de uno lo sucederá el otro, así: i) cónyuge o compañera permanente, hijos con derecho y/o inválidos; ii) padres con derecho; y iii) hermanos con derecho.
En lo que tiene que ver con asunto sub judice, el interesado en la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional del primer grupo deberá acreditar que a la fecha del fallecimiento del causante tenía 30 o más años de edad, e hizo vida marital hasta su muerte, cuya convivencia mínima es de 5 años continuos con anterioridad al deceso. 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: 2.4.1. En lo concerniente a los requisitos de la pensión gracia - Olga Piedad Gómez Estrada nació el 14 de noviembre de 1960 y falleció el 17 de septiembre de 2010, con 49 años de edad. - Por medio del Decreto 930 del 23 de octubre de 1980, expedido por la gobernadora y el secretario de educación de Caldas, fue nombrada profesora interina en secundaria y se posesionó el 5 de noviembre de igual anualidad, según el acta 2092. - Según el «[f]ormato único para la expedición de certificado de historia laboral» proferido el 29 de abril de 2019 por la Secretaría de Educación de Caldas, Olga Piedad Gómez Estrada prestó sus servicios como docente departamental en propiedad, así: Asimismo, se informó en este documento que el retiro de la docente ocurrió el 6 de febrero de 2007, en virtud del reconocimiento de la pensión por invalidez ordenado a través de la Resolución 654 del 2 de mayo de 2007, por pérdida de la capacidad laboral del 78%, con efectos a partir del 6 de febrero de ese año. - Por lo anterior, se encuentra demostrado que Olga Piedad Gómez Estrada laboró al servicio docente estatal durante 9444 días, equivalente a 26 años y 2 meses. 2.4.1.
Sobre los requisitos del derecho prestacional reclamado Con la demanda se aportaron los siguientes medios de prueba documentales: - El 26 de julio de 2003, Fernando Agudelo Gómez y Olga Piedad Gómez Estrada contrajeron matrimonio, de acuerdo con el registro civil con indicativo 05230029. - A través de la Resolución 510 del 10 de febrero de 2011, el secretario de educación de Caldas dispuso la sustitución de la pensión de invalidez desde el 16 de septiembre de 2010, en favor de Fernando Agudelo Gómez y Juliana María Agudelo Gómez, en partes iguales (50%), en atención a que «[…] la(los) solicitante(s) aportan los documentos requeridos» (sic). - En la Resolución RDP 042015 del 3 de noviembre de 2016, acto enjuiciado a través del presente medio de control, se indicó que se presentó a reclamar el reconocimiento de la pensión gracia como solicitante: «[…] AGUDELO GÓMEZ FERNANDO Identificación: cédula de ciudadanía No. 10268693 Calidad: cónyuge o compañera(o) Fecha de nacimiento: 1 de enero de 1950 Fecha de solicitud: 16 de mayo de 2016» [Se resalta] La administración razonó la negativa en que el peticionario no allegó los siguientes documentos: - En torno a la pensión gracia i) los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión al cargo docente en original o copia auténtica, pues solo se aportaron los certificados de información laboral y de factores salariales en los formatos del FOMAG.
Esto con el fin de establecer la procedencia de los recursos de financiación del empleo de la causante. Sin embargo, más adelante señaló que «[…] el acto de nombramiento que obra en el expediente está en copia simple, documento que carece de valor probatorio» (sic), de acuerdo con los artículos 264 del Código General del Proceso y 25 del Decreto 19 de 2012. - Frente a la sustitución pensional i) el certificado de defunción de la causante en original o copia auténtica; ii) la declaración juramentada de convivencia donde se establecieran los extremos temporales por un periodo mínimo de 5 años; iii) registro civil de nacimiento de Fernando Agudelo Gómez en original o copia auténtica; - Por medio de auto proferido en la audiencia inicial realizada por el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Caldas el 23 de abril de 2019, en lo concerniente al vínculo entre Olga Piedad Gómez Estrada y Fernando Agudelo Gómez, en virtud de la solicitud de la UGPP en la contestación de la demanda, se decretaron las siguientes pruebas documentales: «[…] Requerir al demandante (Fernando Agudelo Gómez) para que en el término de cinco días siguientes a esta diligencia adjunte al proceso documentos y demás medios probatorios tales como fotos, videos de los últimos cinco años en que aparezcan él y la causante, es normal que las familias se reúnan a celebrar eventos (cumpleaños, navidades, fin de año, etc.) y dejen registros fotográficos de esos eventos.
Oficiar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, para que dentro de los 15 días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, certifique con destino a este proceso, si hay afiliación alguna por parte de la causante hacia Fernando Agudelo Gómez […]» Al respecto, el apoderado del demandante allegó memorial el 2 de mayo de 2019, en el indicó lo siguiente: «[…] En atención al anterior requerimiento, se anexa en el presente escrito TRES CDS (para el traslado, el archivo y para el expediente) con el contenido solicitado, sumado a lo anterior quiero manifestarle señor magistrado que Fernando Agudelo Gómez y Juliana María Agudelo Gómez, siguen habitando la casa donde vivieron su madre y esposa (la carrera 20 #53ª -15 barrio la Leonora (Manizales, Caldas), aunado al hecho de que mediante resolución 0510 del 10 de febrero de 2011, le fue reconocida por medio de un procedimiento administrativo investigativo el fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le otorgó sustitución de la pensión de invalidez de la docente fallecida, a Fernando Agudelo Gómez en calidad de cónyuge y a Juliana María Agudelo Gómez en calidad de hija. […]» En efecto, Fernando Agudelo Gómez aportó registros fotográficos y videos en compañía de Olga Piedad Gómez Estrada, algunos sin fecha y otros publicados en la red social Facebook, así: - Los videos aportados en los que aparecen Fernando Agudelo Gómez y Olga Piedad Gómez Estrada datan del 28 de noviembre de 2006 y del 25 de diciembre de 2008. - En cuanto a la prueba documental solicitada por la UGPP y decretada por el magistrado ponente en la audiencia inicial a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES con relación a si existía afiliación alguna por parte de la causante a Fernando Agudelo Gómez, por medio de oficio del 18 de mayo de 2019, la Dirección de Gestión de Tecnologías de Información y Comunicaciones indicó por medio de oficio con radicado 244223, que «[…] no cuenta con los datos del lugar de residencia ni números telefónicos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social, siendo los poseedores de esta información la EPS o la Secretaría de Salud del Ente territorial (Municipio o ciudad) al que pertenece el usuario, ya que son ellos quienes poseen los formularios de afiliación al SGSSS; por lo tanto, estos datos deben solicitarse directamente a dichas entidades». 2.4.1.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión en la sentencia objeto de apelación accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por considerar que Olga Piedad Gómez Estrada cumplió con los requisitos para acceder a la pensión gracia por haber laborado por un lapso mayor a 20 años y debido al reconocimiento de la pensión de invalidez que suplió la exigencia atinente a la edad, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1913.
A su vez, el a quo determinó que Fernando Agudelo Gómez tenía derecho a la sustitución de acuerdo con lo previsto en la Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 1160 de 1989, por acreditarse la sociedad conyugal vigente a la fecha del deceso de la causante con fundamento en el registro civil de matrimonio y en razón a que no se allegó prueba alguna sobre su disolución, la existencia de separación legal y definitiva de cuerpos o la ausencia de vida marital durante los 5 años anteriores al momento del deceso de la causante, aunado a que fruto de su unión nació Juliana María Agudelo Gómez en 1993.
La UGPP presentó recurso de alzada contra la anterior decisión y solicitó que se revocara, al considerar que no se allegó la documental necesaria para demostrar los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por mandato legal para el reconocimiento de la pensión gracia, así como tampoco aquellos establecidos para la sustitución, pues la norma aplicable era la Ley 100 de 1993, modificada por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Al respecto, se indica que en atención a que el fallecimiento de la causante ocurrió en el 2010, esto es en vigencia de la Ley 100 de 1993, la norma aplicable sobre los requisitos que deben acreditarse para ser beneficiario de la sustitución pensional son los contenidos en el artículo 47 idem, modificado por la Ley 797 de 2003, por lo que contrario a lo señalado por el a quo no solo debía acreditar el vínculo matrimonial vigente al momento del fallecimiento, en los términos de la Ley 71 de 1988, reglamentada por el Decreto 1160 de 1989.
De acuerdo con la valoración probatoria, se acreditó que Olga Piedad Gómez Estrada fue nombrada antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró como docente de una plaza territorial durante 26 años y 2 meses; que contrajo matrimonio con Fernando Agudelo Gómez el 26 de julio del 2003 y falleció el 17 de septiembre de 2010, a la edad de 49 años, 10 meses y 3 días, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993 (modificada por la Ley 797 de 2003) y del Acto Legislativo 01 de 2005.
En este punto es necesario señalar que la administración alegó un nuevo motivo en la apelación que no fue expuesto en la contestación de la demanda y en esa medida le es inoponible en esta oportunidad procesal al demandante, esto es el concerniente a que los certificados de los tiempos de servicio prestados por la docente fueron expedidos por una autoridad sin competencia, pese a que al oponerse a las pretensiones del demandante manifestó que no se habían aportado o se hizo en copia simple, según se observa a continuación: De acuerdo con lo anterior, se debe tener en cuenta que la contestación de la demanda solamente se encaminó a la ausencia de los documentos que sustentaran las pretensiones del demandante o que se allegaron en copia simple y no estuvieron dirigidas a la expedición de los certificados de tiempos de servicio y factores salariales por una autoridad que carecía de competencia. Sobre el particular, se establece que el recurso de apelación no es la oportunidad procesal para incluir argumentos adicionales por la entidad demandada, pues admitir lo contrario, implicaría afectar el debido proceso del demandante, al pretermitir su contradicción y la garantía de la doble instancia. En lo concerniente a que los documentos fueron aportados en copia simple, la Sala señala que todos ellos gozan de la presunción de autenticidad a la que alude el artículo 244 del CGP, porque tampoco fueron tachados por la parte demandada al contestar la demanda y, en todo caso, el artículo 25 del Decreto Ley 019 de 2012 eliminó la exigencia de autenticar los documentos producidos por las autoridades.
Además, no fueron tachados de falsos por la parte demandada al contestar la demanda. Frente al requisito de la edad, se demostró que el demandante, a la fecha de defunción de la docente tenía más de 30 años de edad. Ciertamente en el acto demandado se indicó que la fecha de nacimiento del solicitante fue el 1° de enero de 1950, por lo que al 17 de septiembre de 2010 contaba con 60 años, 8 meses, y 16 días de edad, por ende se satisfizo esta primera exigencia. En lo concerniente a los 5 años de convivencia exigidos por el literal a) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en el sub judice se aportaron videos del 28 de noviembre de 2006 y del 25 de diciembre de 2008 en los que aparecen Olga Piedad Gómez Estrada y Fernando Agudelo Gómez y fotografías publicadas en la red social Facebook el 25 de marzo de 2009, esto es aproximadamente dentro de los 4 años anteriores al fallecimiento de la causante -17 de septiembre de 2010-.
Al respecto, es preciso señalar que el Consejo de Estado ha determinado que a efectos de que que las fotografías tengan connotación probatoria y puedan ser valoradas conforme a las reglas de la sana crítica se debe tener certeza sobre la persona que las realizó y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron tomadas, lo que normalmente se devela a través de otros medios complementarios, sin embargo en el presente caso, ello se acreditó con las fechas de publicaicón en la red social Facebook, incluso de la hija de la causante, entre otros.
Adicional a lo expuesto, es evidente que Olga Piedad Gómez Estrada y Fernando Agudelo Gómez sostuvieron una unión de la cual nació Juliana María Agudelo Gómez en 1993, unión que se entiende perduró en el tiempo hasta el fallecimiento de la causante de la prestación, conclusión a la que arriba esta Sala con ocasión del matrimonio que tuvo lugar el 23 de julio de 2003 [de acuerdo con el registro civil con indicativo 05230029] y los registros fotográficos que de acuerdo con su descripción datan desde el año 2006, en los cuales se evidencian momentos en los que compartieron como familia.
Igualmente se tiene que la parte demandante en el escrito del 2 de mayo de 2019, por el cual allegó el material fotográfico afirmó que «[…] Fernando Agudelo Gómez y Juliana María Agudelo Gómez, siguen habitando la casa donde vivieron su madre y esposa (la carrera 20 #53ª -15 barrio la Leonora (Manizales, Caldas). Al efecto, se advierte que el material probatorio que obra en el expediente permite concluir que la pareja convivió con ánimo de conformar una familia, por lo menos, desde el momento en que contrajeron matrimonio civil, hasta el deceso de la causante de la pensión que solicita ser sustituida, y lo cierto es que no obra elemento probatorio alguno que permita desvirtuar lo anterior.
Así se advierte de los documentos aportados y en particular de las fotos y los videos que no fueron objeto de oposición por parte de la entidad demandada y por el contrario dejan ver que la relación de pareja perduró en el tiempo, esto es, se constató la corresponsabilidad de la pareja y que este no se quebró por el paso del tiempo. Así las cosas, estos elementos de prueba documental son suficientes para demostrar de manera inequívoca la convivencia efectiva por más de 5 años anteriores a la muerte de la docente, de modo que se legitimó el derecho reclamado, por las razones aquí expuestas.
En consecuencia, los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la UGPP no tienen vocación de prosperidad. 2.5. Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandante. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Fernando Agudelo Gómez cumplió con los requisitos necesarios para acceder a la sustitución de la pensión gracia post mortem causada por Olga Piedad Gómez Estrada, razón por la cual se confirma la sentencia proferida el 17 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – No avocar el conocimiento del proceso de la referencia para dictar sentencia de unificación de la jurisprudencia, por las razones expuestas.
Segundo. – Confirmar la sentencia proferida el 17 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. – Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.