Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO Magistrada: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-00065-01 Demandante: SAÚL MESA GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Temas: Acción de tutela contra providencia judicial - Falta de carga argumentativa en la impugnación. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Sección, me permito exponer las razones por las cuales suscribo la providencia del vocativo de la referencia con salvamento de voto, previa reseña de los antecedentes del caso.

I. SENTENCIA OBJETO DE SALVAMENTO DE VOTO 1. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia dictado el 13 de julio de 2023 confirmó la sentencia del 24 de abril de 2023, que negó el amparo respecto del defecto procedimental absoluto y declaró la improcedencia frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución. 2.

Pese a que el ad quem confirmó la decisión de primera instancia, la razón de ello fue no encontrar cumplida la debida carga argumentativa en la impugnación. Esto, en virtud de que el tutelante se limitó a señalar que impugnaba la providencia del 24 de abril de 2023, sin argumentar las razones de inconformidad que subsistían, situación que tornó imposible realizar algún tipo de análisis, debido al carácter excepcional que tiene la acción de tutela. 3.

En criterio mayoritario de la Sala y en virtud del principio de congruencia el juez constitucional no está legitimado para estudiar de oficio todas las etapas y cualquiera de los componentes de la litis, toda vez que ello implicaría transgredir principios como el de la cosa juzgada y la seguridad jurídica., Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Por lo anterior, se concluyó que el ciudadano que acuda a esa sede judicial debe cumplir con la carga argumentativa mínima exigida, tanto al momento de presentar la tutela como en el evento de impugnar la sentencia proferida, en primera instancia. II. RAZONES QUE MOTIVAN EL SALVAMENTO DE VOTO 5. No comparto la ratio, ni la decisión adoptada por la Sección Quinta en la sentencia del 13 de julio de 2023 debido a que, a mi juicio, no se debió exigir carga argumentativa de la impugnación pues, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional1, con fundamento en el principio de flexibilidad, basta con que el recurrente manifieste su voluntad de alzada de manera oportuna, sin que deba presentar una sustentación adicional. 6.

Para sustentar mi postura, el salvamento de voto se dividirá en los siguientes acápites: (i) nociones de la impugnación de la acción de tutela; (ii) caso concreto y (iii) conclusiones. 2.1. De la impugnación de la acción de tutela 7. Cabe destacar que el artículo 86 de la Constitución instituyó la acción de tutela como el mecanismo procesal que tienen las personas para reclamar ante los jueces la protección de los derechos fundamentales, cuando aquellos resulten amenazados o vulnerados por las acciones u omisiones de las autoridades o los particulares, en los casos de ley.

El mismo texto superior, prevé que la sentencia que decida el amparo, en primera instancia, «podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión». 8. El Decreto Ley 2591 de 1991, que reglamentó el trámite de la acción de tutela, en relación con la posibilidad de recurrir el fallo desfavorable, en el artículo 31 dispuso que aquel «podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato», dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación2. 9.

Asimismo, estableció que, en caso de no ser recurrido, el juez debe enviarlo a la Corte Constitucional para su eventual revisión3. 10. Con base en las normas citadas, el órgano de cierre en materia constitucional ha sostenido que el término legal de tres (3) días para recurrir, debe 1 Corte Constitucional, Sentencias T-459 de 1992, T-100 de 1998;

Autos 033 de 2000 y 567 de 2019. 2 Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución y el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado también puede impugnar la decisión de tutela de primera instancia, esto tanto calidad de interviniente como cuando es parte. 3 La Corte Constitucional, ha establecido que, pese a la remisión expresa que el artículo 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el 333 de 2021, hace a las normas del procedimiento general, al trámite de la acción de tutela no le aplican los recursos ordinarios y extraordinarios del CGP, razón por la cual este compendio normativo no se aplica al trámite de la acción constitucional.

Cfr. Corte Constitucional, Auto 567 de 2019. Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entenderse como el plazo para manifestar tal voluntad, lo que es suficiente para que aquella se tramite.

Esto con fundamento en que el Decreto Ley 2591 de 1991, norma especial, no exige la carga de motivación4. 11. En punto de lo anterior, es necesario mencionar que, a partir del reglamento de la acción de tutela y, en atención al principio de informalidad que la caracteriza, la Corte Constitucional ha establecido que, si bien el recurso de apelación y la impugnación, tienen en común el objetivo de buscar que el superior jerárquico se pronuncie sobre la decisión que se recurre, no son sinónimos. 12.

Esto, principalmente, porque el primero exige una serie de ritualidades y cargas procesales que debe cumplir el recurrente, so pena de que se rechace o se declare desierta la actuación5. Mientras que el segundo está exento de la satisfacción de aquellos requisitos, dado que la propia norma no los estableció y, en consecuencia, no es dable al juez constitucional suponer requisitos de procedencia para ésta, pues dicha interpretación se aleja de la teleología del amparo constitucional.

Al respecto, el artículo 11 del Código General del Proceso, aplicable por la remisión expresa del Decreto 1069 de 2015, establece: Al interpretar la ley procesal el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente código deberán aclararse mediante la aplicación de los principios constitucionales y generales del derecho procesal garantizando en todo caso el debido proceso, el derecho de defensa, la igualdad de las partes y los demás derechos constitucionales fundamentales.

El juez se abstendrá de exigir y de cumplir formalidades innecesarias. (resaltado fuera del texto) 13. Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, basta con que la impugnación se presente de manera oportuna, sin que el recurrente deba presentar una sustentación adicional6. En la sentencia T-538 de 2017, revisó un caso cuyas instancias se surtieron ante el Consejo de Estado.

La decisión de segundo grado fue tramitada ante la Sección Quinta, cuya decisión fue desfavorable a los intereses del peticionario, bajo el argumento de que, si bien la impugnación se presentó dentro del término legal, lo cierto es que en el mismo plazo no se formuló ningún argumento que apuntara a controvertir la sentencia del a quo7. 4 Corte Constitucional, Auto 567 de 2019 y las Sentencias T-286 de 2018 y T-538 de 2017. 5 Sobre la carga de motivación exigida en el recurso de apelación, la Ley 1437 de 2011, en el artículo 77, numeral 2, dispone que este recurso deberá “(…) Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.”.

La consecuencia de la falta de motivación, o la argumentación deficiente, acarrea el rechazo del recurso de conformidad con el artículo 78 ibidem. En el mismo sentido, el Código General del Proceso establece, en relación con el recurso de apelación, en el artículo 320 que “tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”.

El mismo Código, en el artículo 322, reitera la necesidad de motivar, argumentar, o exponer las razones que sustentan el referido recurso. 6 Corte Constitucional, Sentencias T-459 de 1992, T-100 de 1998; Autos 033 de 2000 y 567 de 2019. 7 En esa oportunidad, la Sección Quinta refirió que los argumentos presentados eran extemporáneos y, por tal razón, no los tuvo en cuenta para resolver la segunda instancia. Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.

En esa oportunidad, el órgano de cierre en materia constitucional efectuó las siguientes consideraciones: Visto lo anterior, en caso de que el recurrente se limite a expresar que impugna o apela sin acompañar a esa simple manifestación la expresión de los motivos de inconformidad con lo decidido en primera instancia, el operador jurídico debe considerar la solicitud inicial y los demás elementos que aparezcan en el expediente para basar en ellos su decisión. Realizadas las anteriores precisiones, concluye la Sala Segunda de Revisión que el Consejo de Estado -Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta- desconoció la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que no se requiere sustentar el recurso de impugnación cuando de acciones de tutela se trata.

Por este motivo, habrá de considerar el escrito demandatorio presentado inicialmente, así como el alegato contenido en el recurso de impugnación y las pruebas documentales allegadas en sede de revisión para adoptar una decisión frente al caso concreto. 15. Así las cosas y de acuerdo con la línea argumentativa hasta aquí planteada, encuentro que en los términos que ha sido propuesta la controversia no se debió confirmar la negativa y la improcedencia por no cumplir con la carga argumentativa mínima en la impugnación, por las razones que se pasan a exponerse en el siguiente numeral. 2.2.

Caso concreto 16. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, no se debió rechazar el amparo solicitado por la falta de carga argumentativa en la impugnación, toda vez que este no es un requisito de procedibilidad que establece la Corte Constitucional para que el juez de segunda instancia lleve a cabo el estudio que le corresponde. 17.

En efecto, las inconformidades presentadas por el señor Mesa García en el escrito de tutela, están dirigidas a demostrar que el tribunal accionado incurrió en los defectos procedimental absoluto, fáctico y violación directa de la Constitución al proferir el auto del 24 junio de 2022, dentro de la acción de grupo. 18. Lo anterior porque, a juicio del accionante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión fundamentó su competencia en la Ley 1437, cuando debía ceñirse a lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, la cual contiene las disposiciones referentes a la acción de grupo. 19.

Asimismo, relató que no era cierto que la información solicitada en la complementación del dictamen pericial fuera inexistente, pues ello iba en contravía de lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 2 de la Ley 1748 de 20148. Además, indicó 8 Establece que Colpensiones debe poner a disposición del afiliado las deducciones (seguros previsionales de invalidez y sobrevivientes, así como las comisiones de administración).

Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la negativa de la solicitud de complementación del dictamen transgredió su derecho de acceso a la administración de justicia. 20.

No obstante, de la revisión de la providencia cuestionada, se observa que en múltiples ocasiones se realizaron por parte de las autoridades judiciales acciones tendientes a solicitar el material probatorio para la complementación del dictamen, que fueron resueltas oportunamente tanto por el extinto Instituto de Seguro Social como por la Administradora Colombiana de Pensiones. 21.

Por tanto, el tribunal consideró que si bien no se complementó la prueba técnica, no se puede advertir que fue por causa atribuible a Colpensiones, pues ésta cumplió con aportar al plenario la documentación sobre la historia laboral y de cotizaciones de los accionantes que le exige la Ley frente a los afiliados al régimen de prima media con prestación definida; así como también, informó sobre las deducciones efectuadas a los afiliados y la distribución que de las mismas se hace con destino, entre otros, a los gastos de administración. 22.

Adicionalmente, pudo constatar que se logró el recaudo de diferentes elementos de juicio que, junto con los medios probatorios aportados en la demanda y su contestación, la prueba técnica que se practicó y el análisis de la normatividad y jurisprudencia sobre el tema, constituían elementos con los que se podía producir un pronunciamiento de fondo. 23.

Por su parte, la primera instancia constitucional, adujo que, si bien le asistía la razón al demandante en cuanto a la aplicación de la Ley 471 de 1998, dicho error no constituía el defecto invocado porque no había tenido incidencia alguna en el estudio de la solicitud de la complementación del dictamen. 24. Aunado a ello, se refirió a la falta de relevancia constitucional en lo que respecta a los otros dos yerros planteados, en atención a que el escrito tutelar se dirigía de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debidamente debatidos, analizados y resueltos en la providencia que resolvió el recurso de súplica, así como en las que resolvieron los recursos de reposición y la que negó inicialmente la complementación del dictamen en el auto del 7 de abril de 2021. 25.

Por último, puso de presente que no se evidenciaba desatención de unas normas, pues en la providencia enjuiciada el tribunal demandado expuso con claridad que la información requerida aplicaba para el régimen de ahorro individual y no para el de prima media con prestación definida. 26. La parte actora impugnó dicha decisión mediante escrito enviado por correo electrónico el 8 de mayo de 2023 dentro del término establecido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, teniendo en cuenta que el fallo de primera instancia se notificó de la misma forma el 4 del mismo mes y año. Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

El señor Mesa García, por medio de su apoderado judicial, impugnó el fallo del a quo en los siguientes términos: (…) me permito interponer ante su despacho RECURSO DE IMPUGNACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA DE FECHA 24 DE ABRIL DE 2023 (…). 28. Teniendo en cuenta el acápite 2.1, en la Corte Constitucional ha existido una postura pacífica y reiterada, en cuanto a que la impugnación es: (i) es un recurso de rango constitucional;

(ii) apunta a garantizar los derechos a la defensa y contradicción; (iii) contribuye a la corrección de la decisión; (iv) la única exigencia es que se presente dentro del término legal9; y (iv) el recurso se concede en el efecto devolutivo10, con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales. Esto quiere decir que, las órdenes del juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento con independencia de si se interpuso el recurso de impugnación11;

(v) la impugnación autoriza al juez de tutela para que revise los argumentos presentados desde el escrito inicial y, en caso de estimarlo necesario, solicite informes o decrete pruebas con el fin de contrastar las actuaciones adelantadas ante la primera instancia12; y (vi) en la decisión de segunda instancia, no se aplica el principio de no reformatio in pejus13. 29.

Por lo anterior, si la impugnación presentada por la actora se puso en conocimiento del juez de tutela de segunda instancia de manera oportuna, no puede negarse el estudio de fondo de su caso, argumentando la falta de sustentación de la misma, por cuanto una cosa es que sea deseable que se sustenten las razones de inconformidad y otra, bien distinta, es que sea un requisito de ley. 30.

De conformidad con lo expuesto, la sentencia del 13 de julio de 2023 debió estudiar los argumentos planteados por la parte actora desde su escrito inicial, pues la pretermisión de la segunda instancia bajo razones distintas a la temporalidad de la alzada vulneró el debido proceso del señor Mesa García, pues se insiste en que: el único requisito de procedibilidad para el trámite de impugnación, es que ésta se haya presentado dentro del término legalmente estipulado para ello, sin que se pueda exigir el cumplimiento de alguna otra formalidad.

De esta manera, se da aplicación y se garantiza el derecho constitucional de defensa, se imparte una correcta administración de justicia y se asegura el principio de la doble instancia14. 9 Corte Constitucional, Auto A 014A de 1997, 033 de 2000 y 078 de 2001; y las sentencias T-225 de 1993, T-034 de 1994, T- 661 de 2014 y T-286 de 2018. 10 El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 dispone que el fallo de primera instancia puede ser impugnado, “sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”.

Esto ha sido reiterado en las Sentencias C-122 de 2018, reiterando en los fallos T-577 de 1993, T- 068 de 1995, T-559 de 1995, T-162 de 1997 y los Autos 567 de 2019 y 132 de 2012. 11 Corte Constitucional Sentencia C-367 de 2014. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-227 de 2009. 13 Corte Constitucional, Sentencias T-400 de 1996 y T-1005 de 1999.

En este sentido, se ha exceptuado de la regla general cuando se revisan condenas de carácter económico, esto es, de indemnizaciones y pagos. Cfr. Sentencia T-661 de 2014. 14 Corte Constitucional, Auto 220 de 2012. Demandante: Saúl Mesa García Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Rad: 11001-03-15-000-2023-00065-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.

Finalmente, queda como enseñanza práctica que lo ideal es que cada recurso presentado se interponga y sustente en la misma oportunidad, ya que no se puede dejar a la interpretación del juez las inconformidades del impugnador. En los términos expuestos, queda presentado mi salvamento de voto. Fecha ut supra, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada