Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Accionante: Johanna Patricia Sarmiento Cantillo Accionados: Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla Tema: Tutela contra providencia judicial.

Acción de cumplimiento. Rechazo por incumplimiento del requisito de constitución en renuencia. CONFIRMA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 22 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C, a través de la cual negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES La señora Johanna Patricia Sarmiento Cantillo pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el habeas data y la vivienda digna, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla, con la expedición del auto del 7 de mayo de 2025 en la acción de cumplimiento, a la que se le asignó el radicado 08001-33-33-009-2025-00096-00.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La accionante narró que el 2 de mayo de 2025 instauró acción de cumplimiento en contra de la Superintendencia Financiera de Colombia por el incumplimiento de la Ley Estatutaria que ordena el reconocimiento del efecto jurídico del silencio administrativo positivo, al tenor de lo previsto en el artículo 16.II.8 de la Ley 1266 de 2008 y otras normas con fuerza material de ley incumplidas, debido a la omisión de esa entidad de actuar u ordenar lo pertinente a su vigilada Serfinanza respecto a la solicitud de información relacionado con la actualización o supresión de datos en Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 centrales de riesgo presentada el 4 de mayo de 2024, la cual no fue resuelta en los términos de ley.

Que el 7 de mayo de 2025, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla rechazó de plano la demanda por la falta del requisito de procedibilidad de la constitución de renuencia. Considera que la autoridad judicial no analizó la naturaleza del derecho, los antecedentes de la actuación y desconoció los precedentes judiciales vinculantes, para lo cual aludió a i) la Sentencia C-1194/01 de la Corte Constitucional, en la que reconoció que el legislador tiene un margen de configuración razonable para definir el procedimiento, siempre que no impida el acceso efectivo a la justicia, por lo que un requisito formal no puede imponerse en perjuicio del derecho sustancial del ciudadano, especialmente tratándose del habeas data; y ii) las sentencias del 2014 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el exp. 25000-23-41-000- 2014-00030-01, y del 2022 proferida por la Sección señalada, en el exp. 13001-23- 33-000-2021-00681-01, según las cuales lo que interesa no es como se titula el documento tendiente a cumplir con el requisito de renuencia, sino que se evidencie que la persona solicitó a la autoridad el cumplimiento del deber legal y que esta haya guardado silencio o reiterado su incumplimiento.

Que en el auto discutido se afirmó que las replicas fueron radicadas el 5 y 30 de diciembre de 2024, pero realmente fueron presentadas el 22 de noviembre y el 18 de diciembre de 2024, por lo que es posible que haya existido una confusión al referenciar los documentos y que por eso se haya concluido que existía una falta de coincidencia. Que existió coincidencia y coherencia en cada solicitud, denuncia y réplica presentada ante el ente de control y vigilancia, y en la demanda, en la cual se relacionaron todas las normas incumplidas, además del artículo 16.II.8 de la Ley 1266 de 2008, que consagra el silencio en el habeas data, y se explicó cómo la Superintendencia Financiera incumplió cada una de estas.

Que el Juzgado accionado incurrió en un defecto sustantivo porque aplicó mecánicamente un requisito procesal y le impidió acceder a la administración de justicia, al no tener en cuenta el contenido del derecho y la jurisprudencia que ha flexibilizado la constitución de renuencia sin exponer las razones para apartarse de esta. Qua esa autoridad judicial no hizo una valoración adecuada de las pruebas aportadas y aplicó una norma «antigua, que ya fue superada por el desarrollo jurisprudencial, sin tomar en cuenta la norma jurisprudencial más reciente y relevante».

PRETENSIONES Solicitó que se ordene revocar el auto del 7 de mayo de 2025 proferido por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla y, en su lugar, se Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 disponga la admisión y trámite de la acción de cumplimiento, así como la adopción de las demás medidas que se consideren pertinente para la protección de sus derechos fundamentales.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 15 de septiembre de 2025, se negó la medida provisional solicitada; se admitió la acción; se vinculó a la Superintendencia Financiera de Colombia y al Banco Serfinanza, como terceros con interés; y se corrió el respectivo traslado. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla indicó que la decisión de rechazo no fue recurrida por la accionante, pese a que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez puede conceder y tramitar el recurso de alzada cuando se interpone contra decisiones diferentes a la sentencia, por lo que la acción es improcedente.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Superintendencia Financiera de Colombia manifestó que recibió la queja señalada en los hechos de la tutela, la cual tramitó mediante el Oficio 2025069539, pero afirmó que no le consta la vulneración alegada por la accionante, pues se trata de un desacuerdo con el ejercicio valorativo y de procedimiento que no le corresponde definir y no se dictó alguna orden, cuyo acatamiento le correspondiera, por lo que carece de legitimación en la causa por activa.

Solicitó denegar el amparo y desvincularla de la acción. SENTENCIA IMPUGNADA El 22 de septiembre de 2025, la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico denegó el amparo pedido porque determinó que la decisión del Juzgado accionado estuvo ajustada a derecho, esto es, al marco jurídico y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en la medida que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia, previo a la instauración de la acción de cumplimiento.

Sostuvo que la denuncia y las solicitudes presentadas estuvieron encaminadas a que se iniciara una investigación en contra del Banco Serfinanzas, para que posteriormente se reconocieran los efectos de un presunto silencio administrativo positivo a su favor, tendiente a que se le ordenará a aquel la rectificación, actualización, corrección o retiro de los reportes negativos que tuviera en centrales de riesgo.

Que además en la acción de cumplimiento no existía claridad en las pretensiones, pues se dirigían a que se otorgara una respuesta por parte de la Superfinanciera, mas no a que cumpliera determinadas disposiciones legales, en tanto pareciera más un reclamo sobre un aparente derecho de reconocimiento que presuntamente Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 debiera hacerse sobre el reporte en las centrales de riesgo, que una solicitud de cumplimiento de normas.

Adujo que no fue clara la información frente a que se buscara constituir en renuencia por el incumplimiento de las normas que posteriormente invocó, por lo que no se trató de solicitudes expresas con el propósito de cumplir el requisito de renuencia para los fines de la acción de cumplimiento, presentándose una ausencia de identidad. Que, si bien el Consejo de Estado ha admitido que se puede utilizar el derecho de petición para constituir la renuencia de la entidad, siempre debe estar enfocado a materializar el requisito de procedibilidad para instaurar la acción de cumplimiento.

Concluyó que el Juzgado accionado no vulneró los derechos fundamentales de la accionante, pues en el auto discutido se analizó el cumplimiento de los presupuestos para la procedencia de la acción, lo que es obligatorio previo al estudio del fondo del asunto. Que la actora no demostró la existencia de un perjuicio irremediable o alguna situación de debilidad manifiesta.

IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que no se valoraron correcta y adecuadamente los argumentos expuestos y las pruebas aportadas, sino que se atendió a una tesis jurídica que es contraria al principio de primacía del derecho sustancial y que vulnera sus derechos fundamentales. Afirmó que allegaría escrito separado en segunda instancia, sustentando los motivos de su inconformidad, sin que a la fecha lo haya aportado.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y iii) caso concreto. Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Análisis del Caso concreto A esta Subsección corresponde, en primer lugar, verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia, pues solo de hallarse satisfechos habría lugar al estudio de los reparos expuestos.

Se encuentran superadas dichas exigencias, pues: i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección por la incursión en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial, los cuales encajan en los argumentos expuestos; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues el auto discutido fue notificado mediante mensaje de datos enviado el 7 de mayo de 2025 y esta acción fue instaurada el 11 de septiembre de ese año; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; iv) se agotaron los mecanismos judiciales con los que se contaba; v) no se trata de una sentencia de tutela; y vi) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo cual no hay lugar a exigir el cumplimiento de ese requisito.

Por lo anterior, se procede al estudio de fondo. En el auto del 7 de mayo de 2025, discutido en esta sede, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Barranquilla rechazó de plano la demanda de cumplimiento instaurada por la hoy accionante en contra de la Superintendencia Financiera de Colombia porque consideró que la demandante no cumplió el requisito de procedibilidad consistente en la constitución en renuencia establecido en los artículos 8 y 10 (numeral 5) de la Ley 393 de 1997 y 161 (numeral 3) de la Ley 1437 de 2011.

Lo anterior debido a que la denuncia o queja presentada el 11 de septiembre de 2024 y las réplicas radicadas el 5 y el 30 de diciembre de ese año ante la administración no tenían coincidencia con la demanda, frente a las normas señaladas como incumplidas, ni existía identidad entre el contenido de la pretensión allí formulada y lo planteado ante la jurisdicción; postura que soportó en varios pronunciamientos del Consejo de Estado.

Efectuado el anterior recuento, se advierte que la aquí accionante afirmó que la autoridad judicial aludió a las fechas 5 y 30 de diciembre de 2024, pese a que presentó las réplicas el 22 de noviembre y 18 de diciembre de 2024; sin embargo, debe tenerse en cuenta que las pruebas aportadas al expediente demostraban la radicación de varias denuncias y réplicas radicadas por la parte actora, las cuales fueron analizadas en su totalidad por el Juzgado, quien aludió a aquellas al hacer el recuento de las pruebas aportadas.

Si bien es cierto, al soportar su decisión el Juzgado únicamente referenció las réplicas del 5 y 30 de diciembre de 2024, lo cierto es que todas las solicitudes formuladas iban dirigidas a que la Superintendencia Financiera de Colombia iniciara una investigación en contra del Banco Serfinanza, mas no a cumplir con el requisito de constitución de renuencia respecto a su pretensión de acatamiento de las normas relativas al reconocimiento de un silencio administrativo positivo relacionado con la Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 corrección o retiro de reportes negativos en las centrales de riesgo, como lo evidenció la autoridad judicial aquí accionada.

En efecto, en el memorial del 22 de noviembre de 2024 se expuso «me permito reiterar la denuncia formulada el día 11 de septiembre de 2024, contra la Entidad SERFINANZA (…) Lo que se solicitó de forma clara y precisa, fue la actuación inmediata de la Delegatura de Protección de Datos Personales (…)» y en la del 18 de diciembre de esa anualidad se consignó «me permito realizar una Réplica por la actuación de esta SUPERINTENDENCIA, ante el proceso de Denuncia por configuración de “Silencio” Administrativo por SERFINANZA».

En esa medida, no se encuentra demostrada una indebida valoración probatoria por parte del juez que conoció la acción de cumplimiento, lo que desvirtúa la estructuración del defecto fáctico, cuya configuración exige que se trate de una omisión o un yerro que tenga una incidencia directa en la decisión adoptada, lo cual no ocurre en el caso analizado.

Tampoco se encuentra probado el defecto sustantivo, ya que la autoridad judicial fundamentó la decisión en las normas que regulan la materia, las cuales exigen el agotamiento de dicho requisito, sin que pueda considerarse que se trata de un formalismo excesivo, sino que constituye una exigencia para constatar el cumplimiento de la administración, precisar el ámbito del deber omitido, asegurar el acceso a la justicia y otorgar una oportunidad a la administración para acatar el deber desatendido7.

En relación con el desconocimiento del precedente judicial, se observa que con la Sentencia C-1194/01, la parte actora pretende acreditar que el requisito de renuencia no puede constituir un impedimento para acceder a la administración de justicia, pese a que en ese pronunciamiento se concluyó que dicha exigencia «no supone una carga procesal desmesurada para el accionante» y que la única excepción para prescindir de esta era que existiera un peligro para el interesado de sufrir un perjuicio irremediable.

Lo expuesto conlleva descartar la interpretación de la parte actora esgrimida en esta sede. De igual forma, se aprecia que las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado fueron invocadas por la solicitante del amparo para alegar que no interesa la titulación del documento tendiente a cumplir con dicho requisito, sino que se demostrara la solicitud del cumplimiento del deber legal; sin embargo, como quedó expuesto, esa no fue la razón del juez de la causa para el rechazo de la demanda, pues fue precisamente la ausencia de una petición dirigida a que se acatara la obligación legal reclamada la que dio lugar a la decisión adoptada.

Por lo tanto, tampoco se encuentra demostrado el desconocimiento del precedente judicial. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 22 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C, mediante la cual negó el amparo solicitado. 7 Al respecto, ver, entre otras, la Sentencia SU386/23 de la Corte Constitucional.

M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 08001-23-33-000-2025-00323-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del 22 de septiembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C, mediante la cual negó el amparo solicitado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente