Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos S.A. – ECOPETROL S.A. Demandada: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial1 (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) Temas: Confirma sentencia de primera instancia. Recurso de apelación. Constitución ecológica, principios y marco normativo de las licencias ambientales.
Naturaleza del contrato de asociación petrolera. Sucesión procesal a la ANLA. Nuevos argumentos de reproche en la alzada: no se estudian porque trasgreden los derechos al debido proceso, de contradicción y defensa de la parte demandada y de los principios de lealtad procesal y de congruencia. Se acepta un impedimento al estar demostrada la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 de la Ley 1564.
No se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara los actos acusados. Sin condena en costas al no estar acreditadas. SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de junio de 2011 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1 El Congreso de la República, mediante la Ley 1444 de 4 de mayo de 2011, “[…] Por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones […]”, reorganizó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes salvo en lo concerniente a la escisión de los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes a los Despachos del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Territorial y al Despacho del Viceministro de Agua y Saneamiento Básico. 2 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.
La Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A.,2 en adelante la parte demandante, presentó demanda3 contra la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 19844, en adelante, Código Contencioso Administrativo, para que se declare la nulidad del Auto núm. 2935 del 20 de diciembre de 20065 y del Auto núm. 767 del 28 de marzo de 20076, expedidos por el Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Las pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones7: “[…] 1º.- Son nulos los siguientes actos administrativos: a.- El Auto número 2935 de 20 de diciembre de 2006, por el cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cabeza del Asesor del Despacho del Viceministerio de Ambiente de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, hace unos requerimientos a ECOPETROL S.A. b.- El Auto número 767 de 28 de marzo de 2007, que decidió el recurso de reposición contra el Auto número 2935 de 20 de diciembre de 2006, proferido también por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 2º.- Como consecuencia, se restablezca en su derecho a ECOPETROL S.A., declarando que no está obligada a realizar las actividades requeridas en los actos que se demandan, por el valor que se estima en esta demanda. […]”.
(La subraya viene del texto original). Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 2 Por intermedio de apoderado. 3 Folios 2 a 15 del cuaderno núm. 1 del expediente. 4 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 5 “(Por el cual se hacen unos requerimientos)”. 6 “(Por el cual se resuelve un recurso de reposición contra el Auto 2935 del 20 de diciembre de 2006)”. 7 Folios 2 al 3 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
ECOPETROL S.A. suscribió el Contrato de Asociación para el sector DINDAL el día 22 de enero de 1993, protocolizado mediante la escritura pública 0270 de 9 de febrero de 1993, otorgada en la Notaría 16 del Círculo de Bogotá. 5. ECOPETROL S.A. suscribió el Contrato de Asociación RIO SECO el día 23 de junio de 1995, protocolizado mediante la escritura pública 2050 de 9 de 27 de julio de 1995, otorgada en la Notaría 16 del Círculo de Bogotá. 6.
Las compañías asociadas en dichos contratos fueron: GHK Company Colombia; Seven Seas Petroleum INC; Petrolinson S.A.; Sociedad Internacional Petrolera -SIPETROL- y, Cimarrona Limited Liability Company. 7. La firma GHK fue designada como operador de estos contratos suscritos con ECOPETROL S.A. y, en tal condición, solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la licencia ambiental de explotación o desarrollo para el CAMPO GUADUAS, conformado por los bloques DINDAL y RIO SECO, que fue otorgada mediante Resolución núm. 732 del 19 de julio de 2000. 8.
ECOPETROL S.A. aprobó un esquema de negocios con el fin de lograr una cobertura de los campos descubiertos en los contratos DINDAL y RIO SECO; para tal efecto, el 23 de febrero de 2001, suscribió un nuevo contrato de asociación denominado DINDAL PROFUNDO, con las empresas asociadas GHK Company Colombia; Seven Seas Petroleum INC y Petrolinson S.A., protocolizado mediante escritura pública 723 del 22 de marzo de esa anualidad de la Notaría 34 del Círculo de Bogotá. El contrato determinó que la empresa GHK fungiría como operador de dicho acuerdo negocial. 9.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial por medio de la Resolución núm. 0832 del 10 de septiembre de 2001, autorizó a GHK en su condición de titular de la licencia ambiental de exploración del CAMPO GUADUAS, la perforación del Pozo Escuela – 2, actividad que fue realizada entre el mes de octubre de 2001 y noviembre de 2002, en el marco del contrato de asociación DINDAL PROFUNDO. 10.
GHK mediante comunicación de fecha 11 de septiembre de 2003 dirigida a ECOPETROL S.A., manifestó que no contaba con los recursos financieros 4 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suficientes para realizar las pruebas del Pozo Escuela – 2, salvo que se extendiera el plazo inicial concedido para tal efecto. 11.
ECOPETROL S.A., mediante comunicación de fecha 25 de septiembre de 2003, dio respuesta a GHK en la que le indicó que no era posible extender el plazo para que consiguiera los recursos para realizar la prueba sobre el Pozo Escuela -2. Le señaló, además, que la fecha establecida para que decidiera si continuaba en la segunda etapa del periodo de exploración del contrato había transcurrido sin su pronunciamiento, por lo que ECOPETROL entendía que la voluntad de la asociada era renunciar al contrato de asociación DINDAL PROFUNDO. 12.
ECOPETROL S.A. informó al Ministerio de Minas y Energía el día 8 de octubre de 2003, sobre la renuncia de GHK al contrato de asociación DINDAL PROFUNDO. 13. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, una vez agotadas las actividades de abandono y taponamiento del pozo Escuela -2, que fueron aprobadas por el Ministerio de Minas y Energía el día 21 de febrero de 2004, por medio de la Resolución núm. 818 de 14 de julio de 2004, aprobó la cesión parcial de la licencia ambiental de explotación del CAMPO GUADUAS, a la Sociedad Internacional Petrolera S.A. -SIPETROL-, excluyendo los derechos y obligaciones relacionados con el Pozo Escuela -2, que permanecieron en cabeza de la asociada GHK. 14.
ECOPETROL S.A. informó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el día 17 de marzo de 2005, acerca de la renuncia al contrato de asociación DINDAL PROFUNDO por parte de GHK. 15. ECOPETROL S.A., mediante comunicación del 27 de mayo de 2005, solicitó a GHK el cumplimiento de algunos requerimientos, entre ellos, la entrega de la información relacionada con el desarrollo y observancia de las obligaciones ambientales derivadas de la licencia ambiental para la perforación del Pozo Escuela -2. 16.
ECOPETROL S.A., por medio de comunicación del 2 de agosto de 2006, reiteró al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, que el contrato de asociación DINDAL PROFUNDO terminó por renuncia de la asociada GHK. 5 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.
El Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante auto núm. 2935 de 20 de diciembre de 2006, requirió a ECOPETROL S.A. y/o GHK, para que en un plazo no superior a dos (2) meses, cumpla los requerimientos efectuados en el artículo segundo de dicha decisión, con el propósito de realizar las labores de abandono total del Pozo Escuela -2. 18.
ECOPETROL S.A. formuló el 5 de enero de 2007, recurso de reposición contra el Auto núm. 2935 de 20 de diciembre de 2006. 19. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de auto núm. 767 de 28 de marzo de 2007, confirmó la decisión recurrida. 20. ECOPETROL S.A. solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el día 27 de agosto de 2007, la ampliación del término establecido para dar cumplimiento a las obligaciones impuestas por dicha cartera ministerial.
Normas violadas 21. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 50 y 58 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19938. • Artículos 3, 25, 29 y 33 del Decreto 1220 de 21 de abril de 20059 • Artículos 3 y 36 del Código Contencioso Administrativo10. Concepto de Violación 22. La parte demandante formuló el siguiente cargo y explicó su concepto de la violación, así: Único cargo: violación de normas superiores 8 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. […]”. 9 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. […]”.
Derogado por el art. 52 del Decreto Nacional 2820 de 2010. 10 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 6 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Adujo la parte actora que “[…] Los Actos Administrativos demandados violan las disposiciones enunciadas en el acápite anterior, por cuanto pretender hacer extensivas a mi representada, las obligaciones derivadas de la Licencia Ambiental otorgada mediante Resolución 0732 de 19 de julio de 2000, cuyo único beneficiario es la empresa GHK COLOMBIA COMPANY (sic) […]”. 24.
Expresó que la licencia ambiental, como acto administrativo de carácter particular, “[…] solo produce efectos frente al solicitante o beneficiario de la misma […]”, tal como lo determina el artículo 25 del Decreto 1220 de 2005, que indica que un contenido esencial de esta es la “[…] identificación de la persona natural o jurídica a quien se autoriza la ejecución o desarrollo de un producto o actividad […]”, por lo que es claro que quien debe asumir el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del mencionado acto, es el beneficiario de la licencia ambiental, persona que se encuentra plenamente identificada desde el inicio del trámite. 25.
Sostuvo que el artículo 29 del Decreto 1220 de 2005, determina que, “[…] a fin de que los derechos y obligaciones de una Licencia Ambiental se entiendan radicados en cabeza distinta a la del beneficiario, debe mediar Cesión de las Licencia Ambiental, la cual debe ser solicitada al Ministerio anexando el acto formal que lo contenga […]”, evento que no ocurrió en el presente caso. 26.
Señaló que la licencia ambiental, “[…] además de ser la herramienta de control de las actividades autorizadas al beneficiario, se constituye como un instrumento que obliga también a la administración […]”, puesto que la autoridad ambiental tiene el deber de ejercer, de acuerdo con los principios orientadores de las actuaciones administrativas (art. 3 del C.C.A.), las funciones de seguimiento y control de la licencia otorgada de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, funciones que no fueron ejercidas en su oportunidad frente al beneficiario de la licencia. 27.
Refirió que los actos administrativos reprochados atribuyen al contrato de asociación “[un carácter que no está establecido en norma alguna, ni incluso en el contrato mismo, pues los actos, operaciones y contratos que suscriba el Operador del contrato, tal y como lo ha interpretado la Jurisprudencia colombiana, no constituyen un mandato representativo, ni mucho menos implica la responsabilidad 7 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compartida entre el Estado y sus asociados respecto de las operaciones derivadas del contrato]”. 28.
Agregó que, si bien el peticionario de la licencia ambiental desarrolla la actividad licenciada con fundamento en el interés jurídico del contrato de asociación en el que participaba, “[…] no es posible afirmar que el Acto Administrativo proferido por la Autoridad Ambiental depende en su vigencia y efectos de la suerte del Contrato de Asociación, pues el acto administrativo particular fue expedido atendiendo entre otros aspectos a las calidades propias de peticionario y no en función a las demás partes del Contrato de Asociación]”.
Contestación de la demanda Parte demandada 29. La parte demandada contestó la demanda11 y se opuso a todas las pretensiones, así: Violación de normas superiores 30. Recordó que al Ministerio de Medio Ambiente “[…] se le ha asignado la competencia privativa para otorgar licencias ambientales, atendiendo a la naturaleza y magnitud de la obra o actividad que se pretende desarrollar y naturalmente al peligro potencial que en la afectación de los recursos y en el ambiente puedan tener éstas]”, razón por la cual, corresponde a este Ministerio, entre otras funciones, otorgar licencias para la ejecución de obras y actividades de exploración, transporte, conducción y depósito de hidrocarburos y construcción de refinerías, la ejecución de proyectos de minería, la construcción de represas o embalses de cierta magnitud física, técnica y operativa. 31.
Señaló que la licencia ambiental “[…] consiste en la autorización que la autoridad ambiental concede para la ejecución de una obra o actividad que potencialmente pueda afectar los recursos naturales renovables o el ambiente, y habilita a su titular para obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la ejecución de la respectiva obra o actividad […]”; pero el ámbito de las actividades que su titular 11 Por intermedio de apoderado.
Cfr. Folio 236 al 254 del cuaderno núm. 1 del expediente. 8 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede realizar aparece reglado por la autoridad ambiental, de este modo la licencia tiene un fin preventivo, en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente. 32.
Indicó que el procedimiento que concede la licencia ambiental es participativo conforme a la Ley 99 de 1993 y los artículos 1, 2 y 79 de la Constitución Política, al tanto que el medio ambiente es un derecho colectivo, cuya protección está a cargo de los particulares como del Estado. 33. Sostuvo que los deberes sociales que se han impuesto al Estado por la Constitución Política, en lo relativo a asegurar que las personas puedan disfrutar de un ambiente sano, “[…] habilitan a la máxima autoridad ambiental en nuestro país a adoptar discrecionalmente las exigencias que razonablemente conduzcan a lograr dicho cometido.
Corresponde a éste, por consiguiente, el juicio sobre la oportunidad y conveniencia de las respectivas medidas […]”. 34. Anotó que la función administrativa es el instrumento con que cuenta el Estado para hacer realidad dicho cometido a través de la aplicación de las normas ambientales diseñadas por el legislador con el propósito de alcanzar la aludida finalidad.
En ese orden, “[…] los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas, constituyen precisamente orientaciones que deben guiar la actividad de éstas para que la acción de la administración se dirija a obtener la finalidad o los efectos prácticos a que apuntan las normas constitucionales y legales, buscando el mayor beneficio social a menor costo […]”. 35.
Refirió que, en ejercicio de las funciones de control y seguimiento, el Ministerio llevó a cabo una serie de actuaciones administrativas y requirió a ECOPETROL S.A. y/o GHK, lo que muestra que no hubo omisión alguna por parte de ese Ministerio sino ocultamiento de información por las partes de contrato de asociación DINDAL, lo que ocasionó un pasivo ambiental que ahora pretende evadir la otrora autoridad administrativa en materia de petróleos. 36.
Adujo que el contrato de asociación “[…] es un instrumento dirigido a vincular capital y tecnología nacional y extranjera en el proyecto de búsqueda y explotación 9 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de petróleo, que permite con cierta efectividad captar la atención de los inversionistas, al compensar el riesgo asumido por el asociado y ofrecer condiciones favorables de negociación. Encuentra su origen en el “joint Venture” (aventura común), institución propia del derecho anglosajón, la cual se puede concebir como una asociación de dos o más personas para realizar una empresa que implica un determinado riesgo (venture), en la cual combinan esfuerzos para perseguir un beneficio común, sin crear una sociedad […]”.
Un aspecto notable de la relación que surge en virtud del “joint Venture” y que irradia el contrato de asociación, consiste en que la ejecución de la actividad es conjunta y, en consecuencia, los contratantes actúan como verdaderos socios, así no se constituya una sociedad como tal. 37. Destacó que este tipo de contratos es de riesgo en la etapa exploratoria y de operación conjunta en su fase de desarrollo, teniendo en cuenta que, durante la primera etapa, la empresa asociada asume todos los costos y riesgos de dicha actividad, por lo que en esta radica el control total y exclusivo de la operación, circunstancia bajo la cual, si el pozo no resulta explotable, ella asume directamente las pérdidas.
Ahora bien, en el evento de que el pozo resulte apto, se reembolsa a la asociada un porcentaje determinado, por lo general del 50% de los costos e inversiones realizados a la fecha y, a partir de ese momento, comienza la operación conjunta y se comparten riesgos y costos. 38. Expresó que ECOPETROL S.A. para la época del contrato de asociación suscrito con GHK fungía no sólo como explorador y explotador, sino como la autoridad administrativa en materia de petróleos.
En ese orden, “[…] al aceptar la renuncia de la empresa GHK Company Colombia, asumió la responsabilidad de esa aceptación y la incidencia que ello tenía en las obligaciones establecidas con la autoridad ambiental, y de velar por la salvaguarda de los intereses del Estado, en los que se encuentra el deber de proteger el medio ambiente y los recursos naturales del país […]”. 39.
Indicó que los contratos están sometidos al ordenamiento jurídico del país y su interpretación debe hacerse conforme lo ha considerado la jurisprudencia constitucional, es decir, con un criterio finalista que involucre los fines establecidos en la Constitución Política. 10 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Agregó, finalmente, que en materia de responsabilidad en los contratos de joint venture debe distinguirse la que surge entre los participantes del acuerdo negocial de la responsabilidad de los participantes frente a terceros. Frente a la primera debe entenderse que la responsabilidad se limita al incumplimiento del contrato y, por tanto, es individual; en cuanto a la segunda, se trataría de un fenómeno de responsabilidad solidaria, ya que la esencia del contrato consiste en que las partes participen de las utilidades, pero también de los riesgos y costos de dicho acuerdo. 41.
La parte demandada propuso las siguientes excepciones, así. Excepciones Falta de causa para impetrar la presente acción 42. Anotó que el Ministerio de Ambiente al expedir los actos cuestionados “[…] partió de elementos ciertos acordes a la realidad, como evidentemente lo expresó la administración en el momento de proferir los actos administrativos tantas veces mencionados y fundamentalmente expedidos por funcionario competente, como anteriormente se decantó ya que la protección al medio ambiente es uno de los fines propios del Estado Moderno, por lo tanto toda la estructura de este debe estar iluminada por este fin, y debe tender a la realización como lo ha expresado la Honorable Corte Constitucional […]”. 43.
Agregó que los actos reprochados gozan de la presunción de legalidad “[…] la cual se basa en un principio fundante del Estado de Derecho, conocido como el principio de legalidad que, en tanto legitimador de ese modelo de Estado, se acomoda mejor a la denominación del principio de legitimidad que al de legalidad […]”. Ausencia de ilegalidad de la actuación 44.
Refirió que en el presente asunto “[…] no existe ilegalidad de la actuación adelantada mediante la expedición de los autos 2935 del 20 de diciembre de 2006 y 767 del 28 de marzo de 2007, habida cuenta que en estas actuaciones es donde 11 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se evidencia el sometimiento de la administración pública a las normas jurídica y por ende la operancia del principio de legalidad que busca que el funcionario o entidad que dicta el acto esté investido de la facultad de hacerlo; que al efecto llene los requisitos legales y que contenga precisamente la medida jurídica que la ley ha ideado para conseguir los fines previstos, sin quebrantar norma que sea obligatoria para dicha autoridad […]”.
Falta de integración del litis consorcio necesario por activa 45. Manifestó que, es evidente que “[…] entre los integrantes de una Joint Venture, existe una relación sustancial, respecto de la cual no es posible proferir y/o adelantar trámite judicial alguno sin la comparecencia de los sujetos de la misma. En este caso se está frente a un litisconsorcio necesario, sin que por ninguna causa sea posible proferir fallo sin la intervención de todos (sic), afecte con sus efectos o los haga extensivos a quienes no se les convocó procesalmente para la integración de aquel […]”.
Alegatos de conclusión 46. El Despacho sustanciador, agotada la etapa probatoria, mediante auto proferido el 4 de marzo de 201012, dispuso correr traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que alegaran de conclusión, sin perjuicio que el Procurador Judicial solicitara traslado especial. La parte demandada 47.
Por medio de escrito radicado el día 24 de marzo de 201013, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. La parte demandante 48. Guardó silencio en esta etapa procesal. Concepto del Ministerio Público 12 Cfr. Folio 277 del cuaderno núm. 1 del expediente. 13 Cfr. Folio 279 al 285 del cuaderno núm. 1 del expediente. 12 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
La Procuradora 134 Judicial II Administrativa de Bogotá D.C., por medio de escrito radicado el día 27 de abril de 201014, rindió concepto en el que concluyó “[…] que no es procedente la acción de nulidad y restablecimiento impetrada por ECOPETROL, dado que es esta empresa la que debe responder por las obligaciones derivadas de la licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con motivo del Contrato de Asociación DINDAL PROFUNDO celebrado entre esta y otras empresas de la industria petrolera.
Esto en virtud de la responsabilidad solidaria declara de un contrato proveniente de la figura joint Venture y de la prelación del interés general procedente del derecho al medio ambiente sano consagrado en la Constitución, frente a los intereses económicos e industriales que persigue ECOPETROL. Por lo anterior solicito que se declare la legalidad de los actos que se demandan y que requieren a ECOPETROL para cumplir con obligaciones ambientales […]”.
Sentencia proferida en primera instancia 50. La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 16 de junio de 201115, resolvió lo siguiente: “[…] FALLA 1º) Declárase no probadas las excepciones de: falta de causa para impetrar la presente acción, ausencia de legalidad de la actuación, falta del litis consorcio necesario por activa. 2º) Deniéganse las pretensiones de la demanda. 3º) Inhíbese de decidir sobre la supuesta violación de las normas citadas por el actor como violadas, bajo las denominaciones: artículos 50 y 58 de la ley 99 de 1993; artículos 3, y 33 del decreto 1220 de 2005 y 36 del Código Contencioso Administrativo. 4º) Abstiénese de condenar en costas 5º) Devuélvase al actor el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gatos del proceso. 6º) Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente. […]”.
(Negrilla del texto original). 14 Cfr. Folios 293 al 301 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 Cfr. Folios 303 al 339 del cuaderno núm. 2 del expediente. 13 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal Sobre las excepciones 51.
Manifestó que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial propuso las excepciones denominadas: i) falta de causa para impetrar la presente acción; ii) ausencia de ilegalidad de la actuación; y iii) falta del litis consorcio necesario por activa. 52. Precisó respecto de las dos primeras excepciones que, “[…] los fundamentos de estas constituyen argumentos de defensa más no impedimentos procesales, y que, por lo tanto, deberán ser estudiados conjuntamente con el fondo del asunto […]”. 53.
En cuanto a la excepción denominada “falta del litis consorcio necesario por activa”, indicó que “[…] del análisis de la parte motiva y resolutiva de los actos administrativos, los cuales constituyen una unidad jurídica, para la Sala resulta evidente que las cargas ambientales fijadas en los actos administrativos demandados, se impusieron a Ecopetrol S.A., ante la renuncia y disolución de la titular de la licencia ambiental para la explotación del Campo Guaduas y la perforación del Pozo Escuela -2, es decir, ante la imposibilidad de exigir el cumplimiento de parte de la empresa GHK C; y por consiguiente, la eventual nulidad de los actos administrativos demandados de acuerdo con el contenido de los mismos, solo tiene efectos jurídicos frente a Ecopetrol S.A., quien ahora es la persona responsable de las obligaciones pendientes, y que como ya se explicó, originalmente se le habían atribuido a GHK Company Colombia en la licencia ambiental […]”. 54.
Agregó que a esta misma conclusión se puede llegar del estudio de las pretensiones formuladas por la demandante y sus fundamentos, pues, básicamente, estas se contraen a solicitar la nulidad de los actos administrativos acusados y que se declare que tales obligaciones no están en cabeza de Ecopetrol S.A., a quien le fueron impuestas en tales actos.
Sobre el cargo de nulidad Violación de normas superiores 14 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. El Tribunal consideró que, frente a la presunta vulneración de los artículos 50 y 58 de la Ley 99 de 1993; los artículos 3 y 33 de Decreto 1220 de 2005 y el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, el demandante no expresó ningún motivo de violación como quiera que estas disposiciones sólo aparecen mencionadas o transcritas en la demanda, por lo que se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo frente a la supuesta violación respecto de estas normas según lo previsto en el artículo 137.4 del CCA. 56.
Recordó que la parte demandante adujo que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no podía trasladar a Ecopetrol S.A. las obligaciones contenidas en la licencia ambiental, por ser un acto con efectos individuales frente a GHK, sin la existencia de una cesión de licencia, habida cuenta que, además de vulnerar mandatos legales, constituye una interpretación que desconoce el alcance del contrato de asociación petrolera, argumento que el Tribunal no encontró válido a la luz del ordenamiento jurídico y los hechos probados, en particular por las siguientes razones: 57.
Manifestó que, del análisis integral del asunto, se advierte que el artículo 35 del decreto 1220 de 2005, primera norma denunciada como violada, no fue quebrantada por los autos demandados, por cuanto, “[…] esta norma tiene un alcance diferente al mencionado por el demandante, habida consideración que, la misma consagra (sic) una serie de requisitos que deben ser tenidos en cuenta para la expedición de una licencia ambiental por la autoridad correspondiente, y en el presente caso, el acto demandado no tuvo como finalidad la expedición de una licencia de esa naturaleza, sino, garantizar el cumplimiento de unos compromisos ambientales ya adquiridos. […]”. 58.
Indicó que el demandante sostiene que se violó el artículo 29 del decreto 1220 de 2005, cuerpo normativo que además de establecer el procedimiento para obtener la licencia, permite inferir como en efecto lo hizo el demandante, que la cesión es el mecanismo legal expedito para la transferencia de los derechos y obligaciones previstas en esta ley; no obstante, “[…] debe resaltarse que el contrato de asociación, como un contrato de riesgo compartido para la exploración y explotación de hidrocarburos, […] comprende dos fases: la primera que es en la que se 15 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontraba el contrato estudiado en el área del Pozo Escuela -2, el operador debe asumir todos los costos y riesgos de dicha actividad, adoptando su control, y en la segunda, que se inicia cuando la exploración resulta positiva, se inicia la operación conjunta, en la que los costos y riesgos corren por cuenta de ambas partes.
Este contrato como lo señala la Corte Constitucional, tiene su origen en el contrato de “joint Venture”, contrato en el que la actividad es conjunta y, en consecuencia, los contratantes actúan como verdaderos socios […]”. 59. Resaltó que, si bien en el contrato Dindal Profundo las partes acordaron que la responsabilidad de las partes y el operador frente a terceros no sería solidaria, dentro de las responsabilidades se estableció el acatamiento de las normas del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables, lo mismo que de protección del medio ambiente y demás disposiciones legales que rigen la materia.
En ese orden, señaló que la aplicación desarticulada del supuesto normativo en estudio llevaría inicialmente a la conclusión que llegó Ecopetrol S.A., es decir, que, para trasladar las obligaciones de la licencia ambiental, se necesitaba la cesión de derechos, situación que en criterio de Ecopetrol S.A. tampoco resultaba dable en virtud del contrato de asociación. 60.
No obstante, el Tribunal consideró que este argumento no es de recibo por las siguientes razones: por un lado, porque el artículo 29 del decreto 1220 de 2005 debe interpretarse a la luz de los principios que regulan la materia, estos son, el artículo 79 Superior que determina el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, así como los principios generales ambientales previstos en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993, de manera tal que, “[…] ante la situación especial que se presentó en el presente caso, es decir, ante la disolución de la compañía GHK titular de la licencia ambiental, no puede resultar en una prohibición, pues, la protección del medio ambiente, es un fin superlativo […]”.
Agregó que, “[…] ante la imposibilidad de garantizar las obligaciones pendientes en el Pozo Escuela -2, por las circunstancias que se han mencionado, era válidamente posible trasladar esas obligaciones a Ecopetrol S.A., quien, si bien está constituida actualmente como una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, hace parte de la estructura del Estado colombiano, y debido a su objeto, es quien se benefició o pudo bonificarse del contrato en estudio […]”. 16 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
De otro lado, señaló que tampoco existe desnaturalización del contrato de asociación en el caso bajo estudio, “[…] en la medida que, si bien el contrato estableció una serie de cláusulas para la escisión de la responsabilidad entre operador y las partes del contrato, de la esencia de este es que la ejecución de la actividad sea conjunta y, en consecuencia, que los contratantes actúan como verdaderos socios […]”. 62.
Apuntó que, con relación a la presunta vulneración del Ministerio del artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, norma que contiene los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción, en virtud de la supuesta omisión de la entidad en el seguimiento y control a la licencia ambiental, “[…] debe observarse que, precisamente el fin de la emisión de los actos administrativos fue lograr el cumplimiento de unas obligaciones ambientales, lo que denota el cumplimiento de los mencionados principios […]”. 63.
Concluyó que, en esa medida, “[…] la Sala despachará desfavorablemente este último argumento de nulidad y, por lo tanto, por no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que ampara los actos aquí demandados, deben desestimarse las pretensiones de la demanda […]”. Recurso de apelación Parte demandante 64. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida 16, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: Frente al cargo de violación de normas superiores 65.
Mencionó que, para la fecha de suscripción del contrato de asociación Dindal Profundo, es decir, el 24 de abril de 2001, “[…] este tipo de contratos comprendían dos etapas fundamentales, un primera denominada exploratoria (GHK sólo llegó a 16 Cfr. Folios 341 al 355 del cuaderno núm. 2 del expediente. 17 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta etapa) y una segunda de explotación, a la que se llega cuando se da la declaratoria de comercialidad de los pozos; este hito marca un momento fundamental en el contrato por cuanto se da inicio a la cuenta conjunta en donde el socio, en este caso Ecopetrol S.A., debe asumir riesgos del contrato.
Es claro entonces, que en la primera etapa, la asociada actúa bajo su única y exclusiva responsabilidad […]”. 66. Adujo que no es posible aceptar que, por interpretación jurisprudencial, “[…] se indique que la responsabilidad contractual se tornó en solidaria, toda vez que el artículo 1568 del Código Civil preceptúa que la “solidaridad debe estar expresamente declarada en todos los casos en que no la establezca la ley”, admitir lo contrario tornaría en letra muerta las clausulas suscritas en el contrato […]” 67.
Sostuvo que, tal y como lo ha interpretado la jurisprudencia nacional, en el contrato de asociación no se establece un mandato representativo, ni mucho menos implica la responsabilidad compartida entre el Estado y sus asociados respecto de las operaciones derivadas del contrato. En ese orden, agregó que “[…] si bien el peticionario de la licencia ambiental desarrolla la actividad licenciada con fundamento en el interés jurídico del Contrato de Asociación en el que participa, no es posible afirmar que el Acto Administrativo proferido por la Autoridad Ambiental depende en su vigencia y efectos de la suerte del Contrato de Asociación […]”. 68.
Argumentó que los actos demandados violan los artículos 50 y 58 de la Ley 99 de 1993 y los artículos 3, 25, 29 y 33 del decreto 1220 de 2005 por cuanto pretenden hacer extensivas a Ecopetrol S.A., las obligaciones derivadas de la licencia ambiental otorgada mediante resolución núm. 732 de julio 19 de 2000 a GHK para la exploración del Campo Guaduas, como único titular de la licencia, la cual nunca fue cedida a Ecopetrol S.A. 69.
Indicó que el artículo 25 del decreto 1220 de 2005 determina que un contenido esencial de la licencia ambiental es la identificación de la persona natural o jurídica a quien se autoriza la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, por lo que “[…] es claro que quien debe asumir el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del mencionado acto, es el beneficiario de la Licencia Ambiental, persona que se encuentra desde el inicio del trámite, plenamente identificada […]”. 18 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.
Expresó que, no es jurídicamente sustentable, que Ecopetrol S.A. “[…] sea llamado a responder por las obligaciones ambientales que incumplió GHK, sin que haya mediado la cesión del instrumento ambiental que regulaba la actividad. Adicional a lo anterior, admitir lo enunciado, es atentar contra el patrimonio de mi representada en beneficio del patrimonio de un particular, que omitió el cumplimiento de sus obligaciones […]” 71.
Afirmó que el Ministerio de Ambiente también desconoció el artículo 29 del decreto 1220 de 2005, “[…] que dispuso que a fin de que los derechos y obligaciones de una Licencia Ambiental se entiendan radicados en cabeza distinta a la del beneficiario, debe mediar la Cesión de la Licencia Ambiental, la cual debe ser solicitada al Ministerio anexando el acto formal que lo contenga, evento que no ocurrió en este caso […]”. 72.
Precisó que Ecopetrol S.A. no es autoridad ambiental y por tanto no le corresponde hacer seguimiento a las obligaciones de la licencia ambiental. En ese sentido, sostuvo que el artículo 33 del Decreto 1220 de 2005 prevé la obligación de las autoridades ambientales de adelantar el seguimiento y control de los proyectos, obras o actividades sujetas a licencia ambiental, funciones que, en el presente asunto, no fueron ejercidas en oportunidad frente al beneficiario de la licencia. 73.
Agregó que la entidad demanda fue omisiva toda vez que no exigió a la empresa GHK el cumplimiento de la obligación consignada en el artículo décimo tercero de la resolución núm. 732 del 19 de julio de 2000, en la que se otorgó licencia ambiental a dicha compañía, consistente en la constitución de una póliza de cumplimiento a favor del Ministerio y, en vez de asumir su omisión y negligencia, endilgó el cumplimiento de las obligaciones a Ecopetrol S.A., argumentando al existencia de un contrato de asociación. 74.
Reiteró que los actos administrativos que se demandan atribuyen al contrato de asociación un carácter que no está establecido en norma alguna, ni incluso en el contrato mismo, pues los actos, operaciones y contratos que suscriba el operador no constituyen un mandato representativo, ni mucho menos implica la responsabilidad compartida entre el Estado y sus asociados respecto de las operaciones derivadas del contrato. 19 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Providencia que concede el recurso de apelación 75.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 11 de agosto de 201117, concedió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de ECOPETROL S.A., contra la sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de junio de 2011. Actuaciones en segunda instancia 76. El despacho de la doctora Olga Mélida Valle de la Hoz, magistrada de la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, por auto del 19 de octubre de 2011, remitió el expediente a la Sección Primera de esta Corporación, por cuanto el Decreto Nacional 3484 de 2004 -reglamentario de la Ley 118 de 1984-, no versa sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros o petroleros (Acuerdo 58 de 1999)18. 77.
El señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, presentó escrito de fecha 28 de octubre de 2011, en el que solicitó que se declare la nulidad procesal del auto de fecha 19 de octubre de esa anualidad, por considerar que la “[…] competencia para conocer del proceso radica, en única instancia, en el Consejo de Estado – Sección Tercera […]”, ya que la materia objeto de controversia es de naturaleza petrolera según lo prevé el numeral 6 del artículo 128 del C.C.A.19 78.
El despacho de la doctora Olga Mélida Valle de la Hoz, en decisión del 29 de agosto de 2012 denegó la solicitud de nulidad del auto de 19 de octubre de 2011, al considerar que “[…] los actos administrativos demandados tocan aspectos exclusivamente ambientales, como quiera que su finalidad consiste en un requerimiento que se le hizo a la entidad demandante para el cumplimiento de unas obligaciones ambientales que estaban a cargo de la compañía GHK Company Colombia, por virtud de la licencia ambiental que le fue concedida para la explotación del pozo Escuela 2 […]”, asuntos que, en virtud de la distribución de competencias prevista en el Acuerdo 58 de 1999, le corresponden a la Sección Primera. 17 Cfr. Folio 374 del cuaderno núm. 2 del expediente. 18 Cfr. Folio 378 del cuaderno núm. 2 del expediente. 19 Cfr. Folios 379 al 381 del cuaderno núm. 2 del expediente. 20 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 12 de junio de 201220, admitió el recurso de apelación interpuesto por ECOPETROL S.A., contra la sentencia proferida el 16 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. Alegatos de conclusión 80. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 11 de mayo de 201821, corrió traslado a las partes por el término común de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y una vez vencido dicho término, al Ministerio Público por diez (10) días para que emitiera concepto.
Así mismo, reconoció personería para actuar al apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- en representación de la parte demandada. Parte demandante 81. Guardó silencio en esta oportunidad procesal. Parte demandada 82. En el escrito de alegatos presentó los siguientes argumentos, encaminados a que se desestime el recurso de apelación interpuesto22. 83.
Manifestó que, si bien en el contrato de asociación suscrito por Ecopetrol S.A. y GHK se excluyó la responsabilidad solidaria, “[…] no lo es menos que ambas partes se obligaron a cumplir con las disposiciones del Código de Recursos Naturales, luego no se trata simplemente de un problema de exclusión de responsabilidad solidaria, mediante una cláusula contractual […]”. 84.
Afirmó que el demandante “[…] estaba obligado a cumplir con las normas ambientales y si bien es cierto no participaba activamente en la fase inicial del Contrato de Asociación, no se exoneraba por ello de suyo de cualquier responsabilidad en materia ambiental. Esa obligación le imponía por lo menos 20 Cfr. Folio 397 del cuaderno núm. 2 del expediente. 21 Cfr. Folio 446 del cuaderno núm. 2 del expediente. 22 Cfr. Folios 448 al 451 del cuaderno núm. 2 del expediente 21 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notificar oportunamente a la autoridad ambiental del abandono del pozo, por parte de GHK, lo que no hizo, pues contrariamente a lo afirmado por el apoderado de ECOPETROL, la ANLA tuvo noticia del abandono del pozo cuando en ejercicio de las actividades de seguimiento y control de la licencia no obtuvo respuesta alguna de GHK, debiendo inquirir a ECOPETROL sobre el paradero de GHK que desde luego había cerrado su representación en Colombia luego de haberle hecho entrega del pozo a ECOPETROL […]”. 85.
Señaló que no es arbitrario, como lo sugiere el recurrente, “[…] transferir esa responsabilidad a ECOPETROL puesto que si bien es cierto no se beneficiaba en esta primera etapa inicial del Contrato de Asociación, este se celebra con la expectativa de obtener un lucro o beneficio, sin asumir mayores riesgos en la etapa inicial es cierto, pero sin lo cual no podrá hacerse la explotación lucrativa de pozo, luego no es desacertado afirmar que ECOPETROL obtendría un lucro, pues de otra manera el contrato de asociación jamás se hubiera celebrado […]”. 86.
Argumentó que no resulta contraía a derecho la decisión adoptada por el Tribunal de transferir la responsabilidad a Ecopetrol S.A., “[…] en cuanto tenía una legítima expectativa de beneficio y había concurrido a la celebración del contrato, es una sociedad de economía mixta y por tanto hace parte del Estado, sobre la base de lo preceptuado en el artículo 79 de la Constitución Política y el Artículo 1 de la Ley 99 de 1993 […]”.
Ministerio Público 87. Guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 88. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) cuestiones previas; iv) el problema jurídico; iv) marco normativo y jurisprudencial del contrato de asociación y de las licencias ambientales; v) análisis del recurso de apelación. Competencia de la Sala 22 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo23, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30824 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201125, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 90.
La Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 16 de junio de 2011 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso26, norma aplicable al presente caso en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo27, se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contraen dichos recursos. 91.
La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite. Actos administrativos acusados 92. Los actos administrativos acusados son los siguientes: 23 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 24[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]”. 25 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 26 “[…] Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […].” 27 “[…] Artículo 267. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo […]”. 23 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.
El Auto núm. 2935 de 9 20 de diciembre de 2006 “[…] “Por el cual se hacen unos requerimientos” […]”, expedido por el Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial28, que en su parte resolutiva dispuso: “[…]
ARTICULO PRIMERO. - Declarar que la empresa GHK COMPANY COLOMBIA, dio cumplimiento a las siguientes obligaciones dentro del periodo contenido entre el periodo del año 2005 y el 18 de agosto de 2006 fecha en la cual se efectuó la visita de seguimiento ambiental al citado proyecto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia: • Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001: Literal b), parágrafo segundo, artículo primero; parágrafo primero; numerales cuarto y quinto del parágrafo segundo, artículo primero; parágrafo segundo, artículo segundo; numeral 1, artículo tercero; literales a), b), numeral 1, artículo tercero; numerales 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, artículo tercero; numeral 1, artículo cuarto; literales c y d, numeral 2; artículo cuarto; literal a), numeral 3, artículo cuarto; artículos séptimo y octavo.
ARTICULO SEGUNDO. - Requerir a la empresa ECOPETROL S.A. y/o GHK COMPANY COLOMBIA, para que en un plazo no superior a dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria el presente acto administrativo de cumplimiento a los siguientes requerimientos, teniendo en cuenta las razones expuestas en la parte motiva de este proveído: 1. Realizar las actividades de demolición de las obras civiles existentes en la locación, en cumplimiento del programa de desmantelamiento y abandono. Ficha MI – 10. 2.
Restaurar morfológicamente y recuperar la cobertura vegetal del área intervenida, en cumplimiento del programa de desmantelamiento y abandono. Ficha MI – 10. 3. Realizar la limpieza final del área y certificar el manejo y la disposición final de los residuos recolectados en cumplimiento del programa de desmantelamiento y abandono. Ficha MI – 10. 4.
Certificar el pago de indemnizaciones a los propietarios de los predios donde se realizaron intervenciones para las actividades de perforación exploratoria del Pozo Escuela 2, en cumplimiento del programa de desmantelamiento y abandono. Ficha MI – 10. 5. Revisar los compromisos adquiridos con las comunidades e informar sobre el cumplimiento de los mismos, en el marco del programa de desmantelamiento y abandono. Ficha MI – 10. 6.
Restablecer la plantación y hacer mantenimiento a los árboles sobrevivientes de las 22,5 hectáreas planteadas en la Hacienda Llanadas, con el respectivo mantenimiento por tres años en cumplimiento del Artículo Primero, Parágrafo Segundo, Numeral 2 de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 7. Efectuar la plantación restante, es decir las 27,5 hectáreas con el respectivo mantenimiento por tres años, esto puede incluir el establecimiento de barreras vivas con especies nativas en nacimientos de agua y aislamientos con cera de alambre en cumplimiento del Artículo Primero, Parágrafo Segundo Numeral 1 de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 8.
Informar sobre el compromiso relacionado con la participación técnica y económica en la formulación del Plan de Manejo de la Reserva Forestal Protectora “Cuenca del Río San Francisco”, en cumplimiento del Artículo Primero, Parágrafo Segundo Numeral 1 de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 28 Cfr. Folios 135 al 167 del cuaderno núm. 1 del expediente 24 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.
Presentar a este Ministerio informes semestrales de avance de la ejecución de las medidas de compensación requeridas en la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001 y un informe final de cumplimiento de las medidas de compensación realizadas, lo cual incluye el término de tres años de ejecución. El informe final de realización de las actividades de compensación debe anexar el acta de entrega y recibo a satisfacción de la CAR y la Alcaldía del Municipio de Guaduas.
Lo anterior en cumplimiento del Parágrafo Segundo del artículo Primero de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 10. Revegetalizar con especies nativas la margen izquierda de la Quebrada Llanadas colindante con el área de influencia del proyecto, en cumplimiento del Artículo Tercero, Numeral 5 de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 11.
Presentar el registro de la disposición final de los lodos de la planta Red – Fox, en cumplimiento del Artículo Cuarto, numeral 2, literal f, de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 12. Presentar el registro de la disposición final de los residuos sólidos industriales contaminados con aceite, residuos peligrosos como baterías, filtros y empaques químicos y de los residuos sólidos reciclables, en cumplimiento del Artículo Cuarto, numeral 3, de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 13.
Certificar la cancelación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR de las tasas por utilización de aguas, retributivas y compensación a que haya lugar, por la ejecución del proyecto en cumplimiento del Artículo Quinto de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 14. Presentar un informe con la evaluación del impacto ambiental producido confrontado contra los impactos previstos, con las medidas y acciones ambientales y/o de contingencias implementadas, su pertinencia y efectividad, también debe realizar un análisis sobre la Evaluación de Desempeño Ambiental donde se tenga en cuenta la evolución del estado de calidad del Medio Ambiente, en cumplimiento del Artículo Sexto de la Resolución 832 del 10 de septiembre de 2001. 15.
Implementar un programa de información a la comunidad de la Vereda Chipautá y Autoridades Municipales, con el fin de presentar las acciones y cronograma de actividades para dar cumplimiento a los compromisos establecidos.
ARTICULO TERCERO. - Por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio, notificar el contenido del presente acto administrativo al Representante Legal de la empresa ECOPETROL S.A. y/o GHK COMPANY COLOMBIA, a su apoderado debidamente constituido para dicho efecto.
ARTICULO CUARTO. - Por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales de este Ministerio, comunicar el contenido del presente acto administrativo a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, para su conocimiento y fines pertinentes.
ARTICULO QUINTO. - Contra el presente acto administrativo, procede por vía gubernativa el recurso de reposición, el cual se podrá interponer dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación y con el lleno de los requisitos legales conforme a lo dispuesto en los artículos 50, 51 y 52 del Código Contencioso Administrativo. […]”. 94.
El Auto núm. 0767 de 28 de marzo de 2007 “[…] “Por el cual se resuelve un recurso de reposición contra el Auto 2935 del 20 de diciembre de 2006” […]”, expedido por el Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de 25 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial29, que en su parte resolutiva dispuso: “[…]
ARTICULO PRIMERO: No reponer en el sentido de confirmar en todas sus partes lo dispuesto a través del Auto 2935 del 20 de septiembre de 2006, teniendo en cuenta las razones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.
ARTICULO SEGUNDO. - Por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, notificar el contenido del presente acto, al representante legal o apoderado debidamente constituido de la empresa ECOPETROL S.A.
ARTICULO TERCERO. - Contra el presente auto no procede recurso alguno y se da por agotada la vía gubernativa. […]”. Cuestiones previas Manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López 95. Atendiendo a que el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por escrito de fecha 19 de febrero de 2024 fundamentó el impedimento en que su cónyuge “[…] es Asesora Externa de la Junta Directiva de Ecopetrol S.A., empresa que funge como demandante […]”, de conformidad con la causal prevista en el numeral 1 del artículo 141 de la Ley 1564. 96.
Considerando que los impedimentos y las recusaciones establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de imparcialidad, independencia y transparencia. 97. Visto el numeral 1 del artículo 141 de la Ley 1564, para determinar si se configura o no la causal de impedimento prevista en dicho numeral es necesario establecer si el Juez o Magistrado que manifiesta su impedimento, su cónyuge o su pariente, tiene un interés directo o indirecto en el resultado del proceso. 29 Cfr. Folios 127 al 134 del cuaderno núm. 1 del expediente 26 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 98.
Por lo expuesto, y ante la manifestación de impedimento referida supra, la Sala considera fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por cuanto cumple con los supuestos establecidos en el numeral 1 del artículo 141 de la Ley 1564, citado supra, comoquiera que a su cónyuge le asiste interés en el resultado del proceso, atendiendo a que es Asesora Externa de la Junta Directiva de la parte demandante; por lo que se le aceptará. Sucesión procesal 99.
Visto el artículo 68 del Código General del Proceso30, sobre la sucesión procesal, establece: “[…]
ARTÍCULO 68. SUCESIÓN PROCESAL. Fallecido un litigante o declarado ausente, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador. Si en el curso del proceso sobreviene la extinción, fusión o escisión de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter.
En todo caso la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil se decidirán como incidente [ ]” (Destacado fuera de texto). 100.
Visto el artículo 12 de la Ley 1444 de 2011, determina la reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 101. Visto el Decreto 3573 de 201131, dispuso la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– como una Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin 30 Anteriormente artículo 60 del CPC. 31 Expedido en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas en los literales d), e) y f), del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. 27 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personería jurídica, la cual hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. 102.
Visto el artículo 22 ejusdem, reguló la transferencia de procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios, al señalar: “[…] El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, debe transferir a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– los procesos judiciales, de cobro coactivo y disciplinarios que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por esta entidad; los cuales serán transferidos dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, y constará en las actas que se suscriban para el efecto.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso, hasta tanto se haga efectiva la mencionada transferencia. [ ]” (Destacado fuera de texto). 103. La Sala considera que por ministerio de la Ley, en el sub lite: i) sobrevino la reorganización del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual pasó a denominarse Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; ii) se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, entidad del orden nacional, que forma parte del sector administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a la cual se le trasladaron los procesos judiciales a cargo del Ministerio y que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal debe adelantar; iii) la ANLA presentó alegatos de conclusión en segunda instancia32; por tanto, se cumplen los presupuestos descritos en la norma citada supra y, en esa medida se le reconocerá como sucesor procesal del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, quien asumirá el proceso en el estado en que se encuentra.
En consecuencia, la sentencia que aquí se profiera producirá los respectivos efectos, lo que se dispondrá en esta decisión, debiéndosele notificar en adelante las providencias que se dicten en este proceso. Nuevos argumentos de reproche que aparecen en el recurso de apelación 104. Afirma la parte recurrente en su alzada, por un lado, que el artículo 33 del Decreto Nacional 1220 de 2005 prevé la obligación de las autoridades ambientales 32 Cfr. Folios 448 al 451 del cuaderno núm. 2 del expediente 28 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de adelantar el seguimiento y control de los proyectos, obras o actividades sujetas a licencia ambiental, funciones que, en el presente asunto, no fueron ejercidas en oportunidad frente al beneficiario de la licencia, y por otro lado, que la entidad demanda fue omisiva toda vez que no exigió a GHK el cumplimiento de la obligación consignada en el artículo décimo tercero de la resolución núm. 732 del 19 de julio de 2000, en la que se otorgó licencia ambiental a dicha compañía, consistente en la constitución de una póliza de cumplimiento a favor del Ministerio. 105.
La Sala33, en lo relativo a estos motivos de desacuerdo con la sentencia recurrida, considera que se trata de nuevos argumentos que aparecen en el recurso de apelación, que no fueron alegados en la demanda, tampoco materia de análisis y decisión por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia, razón por la cual de llegarse a estudiar y resolver en esta instancia implicaría la transgresión de los derechos al debido proceso, de contradicción y defensa de la parte demandada y de los principios de lealtad procesal y de congruencia. 106.
En consecuencia, la Sala no examinará estos cargos de apelación planteados por el recurrente, porque se trata de nuevos argumentos que se traen al proceso por primera vez, en sede del recurso de apelación, cuando debieron haber sido expuestos en la presentación de la demanda. Problema jurídico 107. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala, con fundamento en la demanda, su contestación, la decisión del a quo y el recurso de apelación, determinar si la 33 “[…] 48.
Asimismo, esta Sección ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. […]”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 68001-23-31-000-2011-01021-01. “[…] La Sala reitera que, en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso. […]”.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 08001-23-31-000-2009-01122-01. 29 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parte demandada infringió las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos acusados. 108.
En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. Marco normativo de la nulidad derivada por infracción a las normas en que ha debido fundarse el acto 109. Visto el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la nulidad procederá cuando los actos administrativos hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse o mejor, por violación de una norma superior, como se conoce genéricamente la causal de nulidad invocada por la parte demandante en el sub examine. 110.
Por su parte, esta Corporación ha indicado que34: “[…] La contravención legal a la que hace referencia esa causal debe ser directa y ocurre cuando se configura una de las siguientes situaciones: i) falta de aplicación, ii) aplicación indebida o, iii) interpretación errónea. […] Según la doctrina judicial del Consejo de Estado, ocurre la primera forma de violación, esto es, la falta de aplicación de una norma, ya porque el juzgador ignora su existencia, o porque a pesar de que conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, sin embargo, no la aplica a la solución del caso. […] Se presenta la segunda manera de violación directa, esto es, por aplicación indebida, cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o se aplican a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. El error por aplicación indebida puede originarse por dos circunstancias: 1.- Porque el juzgador se equivoca al escoger la norma por inadecuada valoración del supuesto de hecho que la norma consagra y 2.- Porque no se establece de manera correcta la diferencia o la semejanza existente entre la hipótesis legal y la tesis del caso concreto […].” Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del contrato de asociación petrolera 34“[…] Consejo de Estado, Sentencia de 15 de marzo de 2012 Radicado No. 25000-23-27-000-2004- 92271-02(16660) […]” 30 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 111.
Visto el artículo 1º del decreto legislativo 2310 de 197435, “[…] la exploración y explotación de hidrocarburos de propiedad nacional, estará a cargo de la Empresa Colombiana de Petróleos, la cual podrá llevar a efecto dichas actividades, directamente o por medio de contratos de asociación, operación, de servicios o de cualquier otra naturaleza, distintos de los de concesión celebrados con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras […]”, con excepción de los contratos de concesión vigentes a la fecha de expedición de dicha norma.
(Destacado fuera de texto) 105. Vistos los artículos 3º y 4º del decreto 743 de 197536, el contrato de asociación es un acuerdo en el que dos o más personas se comprometen a reunir sus recursos o esfuerzos para la realización de una actividad económica, con el fin de obtener utilidades o beneficios. Este contrato puede celebrarse por tiempo indefinido o por un periodo determinado; está regulado bajo las normas del derecho privado, debe constar por escrito y contener como mínimo la identificación de las partes, el objeto de la asociación, la forma en que se van a distribuir las utilidades o pérdidas, así como las obligaciones y derechos de cada una de las partes. 106.
El contrato de asociación petrolera surge en nuestro ordenamiento jurídico como un instrumento dirigido a vincular capital y tecnología nacional y extranjera en el proyecto de búsqueda y explotación de hidrocarburos, lo que le permite con cierta efectividad captar la atención de los inversionistas, al compensar el riesgo asumido por el asociado y ofrecer condiciones favorables de negociación. 112.
Esta modalidad contractual encuentra su origen en el “joint venture” con el objeto de ejecutar conjuntamente actividades propias de la industria petrolera, bajo la consecuente repartición de costos y riesgos de estos en la proporción pactada por las partes contratantes. Así mismo, en virtud de este acuerdo las partes pueden convenir que los hidrocarburos producidos pertenecerán a cada parte contratante en las proporciones determinadas en el mismo, sin perjuicio de que la ejecución de la actividad sea conjunta y, por tanto, actúen como verdaderos socios, así no se constituya una sociedad como tal. 35 “[…] Por el cual se dictan normas sobre abolición del régimen de concesiones en materia de hidrocarburos y se adiciona el Artículo 58 del Decreto 2053 de 1974 […]” 36 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente el decreto legislativo 2310 de 1974 […]” 31 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113.
El Consejo de Estado se ha ocupado de tiempo atrás de esta especial modalidad de contratación37, cuyas condiciones y términos son previamente adoptadas por Ecopetrol, al tanto que están sujetos al derecho privado, salvo que tuvieren cláusula sobre caducidad, y en uno y otro caso requieren, para su validez, la aprobación del Ministerio de Minas y Energía. 114.
En relación con las especificaciones jurídicas de este tipo de acuerdos negociales, la jurisprudencia ha dicho que se trata de un contrato “[…] de carácter bilateral, donde son partes ECOPETROL, como empresa que administra los recursos petroleros del Estado, y el asociado, quien representa el capital de inversión privada, el cual puede ser una persona natural o jurídica, nacional o extranjera. […] También es un contrato oneroso, conmutativo, aleatorio en tanto no hay certeza sobre la comercialidad del yacimiento a explorar, de ejecución sucesiva y atípico, entre otros. […] Goza de una suerte de semejanza con los contratos de participación, en tanto que se trata de una modalidad asociativa en la que no surge una persona jurídica distinta de las partes y por lo tanto no adquiere un nombre o razón social ni un patrimonio social.
Pero se diferencia de las cuentas en participación porque en el contrato de asociación el asociado no se reputa dueño del negocio. […] Al igual que en el contrato de concesión el objeto principal es la exploración de un área determinada y la explotación de los hidrocarburos propiedad de la nación que allí se encuentren; lo cual marca la existencia de dos etapas contractuales diferentes, la primera, es la etapa de exploración, la cual se realiza por cuenta y riesgo del asociado, y la segunda es la etapa de explotación que comienza cuando el yacimiento es declarado comercializable y se ejecuta bajo el manejo conjunto de la operación […]”38. 115.
La Corte Constitucional ha precisado que este tipo de contratos es de riesgo en la etapa exploratoria y de operación conjunta en su fase de desarrollo39. En efecto, durante el periodo de exploración “[…] la empresa asociada asume todos los costos y riesgos de dicha actividad, por lo que radica en cabeza suya el control total y exclusivo de la misma.
La asociada entonces, invierte recursos económicos, 37 “[…] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de noviembre de 1990, Exp. 6326, M.P. Julio Cesar Uribe Acosta […]”. 38 “[…] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de octubre de 2015, Exp. 68061, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa […]”. 39 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-994 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería […]”. 32 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicos y humanos propios en las operaciones de búsqueda del crudo, sin tener certeza de encontrarlo o de que el hallado sea comercializable.
Es pues una fase de riesgo dentro de la ejecución del contrato, ya que en el evento de que no se halle el recurso o de que el pozo encontrado no resulte explotable, la asociada asume en forma individual las pérdidas por los gastos e inversiones incurridas […]”. 116. No obstante, si la exploración resulta positiva y la persona o empresa contratante acepta la comercialidad del yacimiento, “[…] esta última le reembolsa a la asociada un porcentaje determinado, por lo general el 50%, de los costos e inversiones en que incurrió hasta ese momento.
A partir de ahí se inicia la operación conjunta donde, como su nombre lo indica, los costos y riesgos para obtener éxito en la actividad corren por cuenta de ambas partes, es decir, éstas comparten los costos pasados y futuros, de acuerdo con las proporciones pactadas en el contrato. Finalmente, la fase de distribución de los beneficios obtenidos con la producción, también está sujeta a la voluntad de las partes contratantes […]”.
La Constitución ecológica 117. La Constitución Política de 1991 fortalece la normativa ambiental, al incorporar treinta y tres (33) disposiciones que le otorgan un interés superior al medio ambiente40, lo que permite observar el interés y la relevancia del medio ambiente dentro del nuevo paradigma constitucional, al punto que a la Constitución se le dio el apelativo de “Constitución ecológica” o “Constitución verde”. 118.
La Corte Constitucional en la sentencia C-048 de 201841, se pronunció sobre la preocupación de los Estados por proteger el medio ambiente, la obligación del 40 “Las normas que sistemáticamente orientan la concepción ecológica de la Constitución Política se encuentran principalmente en los artículos 2, 8, 49, 58, 65, 67, 79, 80 y 95-8, los cuales refuerzan la filosofía ecocéntrica dogmáticamente adoptada por el constituyente primario.// En particular, los principios de protección sostenible del medio ambiente (Art. 79 C.P.) y seguridad alimentaria (Art. 65 C.P.) fueron elevados a rango constitucional (…). // Los artículos 8 y 95-8 Superiores, imponen al Estado y a las personas el deber de proteger los recursos naturales y velar por la conservación del ambiente.
El artículo 80 de la Constitución dispone la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible y establece la facultad del Estado para imponer sanciones y exigir la reparación de los daños causados al medio ambiente.// Más allá de las cláusulas constitucionales presentes en la parte dogmática, el artículo 334 Superior, ubicado en la estructura orgánica de la Carta Política, articula los fines constitucionales de la intervención del Estado en la economía, con la explotación racional y sostenible de los recursos naturales y la protección del medio ambiente”.
Sentencia C-699 de 2015. 41 Corte Constitucional, sentencia C-048 de 2018, expediente LAT-447. M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 33 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado de garantizar un ambiente sano y la existencia de una Constitución ecológica.
En este sentido expresó: “[…] Desde los inicios de la jurisprudencia constitucional se ha reconocido que la Constitución de 1991 trajo consigo la obligación del Estado de asegurar el derecho al ambiente sano. La Corte reconoció desde el año 1992 que existe una preocupación constante de los Estados de proteger el ambiente, pues de él depende el ejercicio de los derechos fundamentales más esenciales de la persona humana: “Es evidente que hoy en día, para determinar los grandes principios que deben regir la vida de las sociedades organizadas y en camino de evolución, ya no puede ignorarse la necesidad de proteger el medio ambiente y de dar a las personas los derechos correlativos; en este sentido se tiene que después del año de 1972 en el que se adoptó la Declaración de Estocolmo sobre medio ambiente humano, se ha reconocido en vasta extensión el valor que debe otorgarse a su protección. Además, en este proceso, y en sus variantes, el camino recorrido muestra que no sólo se incorporó dicho principio general como valor constitucional interno que se proyecta sobre todo el texto de la Carta, sino que aquel produjo grandes efectos de irradiación sobre las legislaciones ordinarias de muchos paises.
También, después de aquella fecha son varias las naciones que lo incorporaron en sus textos constitucionales, ya como un derecho fundamental, ora como un derecho colectivo de naturaleza social. Esta consagración permite, además, al Poder Ejecutivo, a la Administración Pública y a los jueces colmar lagunas y promover su expansión ante situaciones crónicas o nuevas; en este mismo sentido, el crecimiento y las crisis de la economía de gran escala industrial y la expansión del conocimiento sobre la naturaleza y la cultura ha favorecido el incremento de técnicas, medios, vías e instrumentos gubernativos, administrativos y judiciales de protección del Derecho al Medio Ambiente Sano. En este sentido se observa que la Carta Fundamental de 1991, también establece como servicio público a cargo del Estado y como específico deber suyo, la atención al saneamiento ambiental, que debe obedecer a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.”42 La Corte estableció que la Carta de 1991 respondía a una “Constitución ecológica” pues contiene un conjunto de disposiciones que reconocen la importancia del ambiente sano e imponen una serie de obligaciones al Estado.
En efecto, el preámbulo de la Constitución, establece como un fin el de “asegurar a sus integrantes la vida”. De la misma forma, los siguientes artículos conforman la Constitución ecológica: “58 (función ecológica de la propiedad), 66 (créditos agropecuarios por calamidad ambiental), 67 (educación para la protección del ambiente), 79 (derecho a un ambiente sano y participación en las decisiones ambientales), 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales), 82 (deber de proteger los recursos culturales y naturales del país), 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas, 268-7 (fiscalización de los recursos naturales y del ambiente), 317 y 294 (contribución de valorización para conservación del ambiente y los recursos naturales), 330-5 (Concejos de los territorios indígenas y preservación de los recursos naturales), 331 (Corporación del Río Grande de la 42 Cita original: Corte Constitucional, sentencia T-528 de 1992 (MP Fabio Morón Díaz). 34 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magdalena y preservación del ambiente), 332 (dominio del Estado sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables), 333 (limitaciones a la libertad económica por razones del medio ambiente), 334 (intervención estatal para la preservación de los recursos naturales y de un ambiente sano), 339 (política ambiental en el plan nacional de desarrollo), 340 (representación de los sectores ecológicos en el Consejo Nacional de Planeación), 366 (solución de necesidades del saneamiento ambiental y de agua potable como finalidad del Estado)”.43 […]” (Destacado fuera de texto) 119.
Esta Sección44 ha señalado sobre la Constitución ecológica, lo siguiente: “[…] No obstante lo anterior, un paso trascendental se produjo con la Constitución Política de 1991, toda vez que, además de contemplar en su artículo 79 el goce del ambiente sano como derecho colectivo, incluyó un compendio normativo para reglar el actuar del Estado y de los particulares respecto de la protección, explotación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
Por este motivo se ha calificado a la Carta de 1991 como una Constitución Ecológica. En relación con las disposiciones que integran la llamada “constitución ecológica”, el máximo tribunal constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:45 “Con respecto a ese conjunto de normas que conforman la llamada “Constitución Ecológica”, la jurisprudencia ha destacado el contenido de los artículos 8°, 49, 79 y 80, por considerar que en ellos se condensan los aspectos de mayor relevancia en materia ambiental, los cuales, a su vez, se proyectan sobre las demás disposiciones que tratan la materia”. 120.
De esta forma, este modelo constitucional ecológico requiere que la legislación que se expida, tenga como objetivo asegurar la defensa y protección de los recursos naturales, del entorno ecológico y del medio ambiente. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las licencias ambientales 43 Corte Constitucional, Sentencia T-411 de 1992 (MP Alejandro Martínez Caballero).
Esta concepción ecológica de la Constitución de 1991 ha sido reiterada de manera pacífica por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-431 de 2003 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); C- 750 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araujo Rentería); C-595 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio); C-123 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos SV Luis Ernesto Vargas Silva;
SV María Victoria Calle Correa; AV Luis Guillermo Guerrero Pérez; AV Ligia López Díaz; AV Jorge Iván Palacio Palacio; AV Alberto Rojas Ríos); C-449 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y C- 644 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo; AV Alejandro Linares Cantillo; AV José Antonio Lizarazo Ocampo; AV Alberto Rojas Ríos; AV Diana Fajardo Rivera). 44 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2018;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número de radicación 63001-23-33- 000-2017-00240-01(AP) ACUMULADO 63001-23-33-000-2017-00282-00 […]”. 45 Corte Constitucional, Sentencia C-632/11. Referencia: Expedientes D-8379. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011). 35 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 121.
A partir de la Constitución Política de 1991 y su nueva concepción ecológica, vino el desarrollo normativo con la expedición de la Ley 99, mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se reordenó el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA. 122.
Esta Ley dispuso en su artículo 1.º los principios generales que debe seguir la política ambiental colombiana: “[…] 1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. 2.
La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible. 3. Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. 5.
En la utilización de los recursos hídricos, el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso. 6. La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. 7.
El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. 8. El paisaje por ser patrimonio común deberá ser protegido. 9. La prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia serán de obligatorio cumplimiento. 10.
La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones. 11.
Los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial. 36 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo. 13. Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental, SINA, cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil. 4. Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física. […]” (Destacado fuera de texto). 123.
El artículo 2 de la Ley ídem, sobre la creación y objetivos del Ministerio del Medio Ambiente, señala que esta entidad es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y le corresponde coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, para “[…] asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación. […]” (Subrayado fuera de texto). 124.
El artículo 62 de la Ley 99 ídem, determina que la licencia ambiental es el acto administrativo de autorización que otorga a su titular el derecho de realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. La licencia ambiental es esencialmente revocable.
Para el efecto no se requiere del consentimiento expreso o escrito de su beneficiario, cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. 125. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que la licencia ambiental “[…] habilita a su titular para obrar con libertad, dentro de ciertos límites, en la ejecución de la respectiva obra o actividad; pero el ámbito de las acciones u omisiones que aquél puede desarrollar aparece reglado por la autoridad ambiental, según las necesidades y conveniencias que ésta discrecional pero razonablemente aprecie, en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos o impactos ambientales que la obra o actividad produzca o sea susceptible de producir.
De este modo, la licencia ambiental tiene indudablemente un fin preventivo o precautorio en la medida en que busca eliminar o por lo menos prevenir, mitigar 37 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o reversar, en cuanto sea posible, con la ayuda de la ciencia y la técnica, los efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales y el ambiente […]46”. 126.
En la Sentencia C-703 de 201047, la Corte hizo énfasis en la faceta preventiva de la licencia ambiental. En dicha oportunidad, se precisó la relación que existe entre el principio de prevención y la licencia como herramienta de gestión ambiental. Sobre este punto, se indicó que: “[…] en materia ambiental la acción preventiva tiene distintas manifestaciones y su puesta en práctica suele apoyarse en variados principios, dentro de los que se destacan los de prevención y precaución. […] La afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulación de los principios que guían el derecho ambiental y que persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y también los derechos con él relacionados. […] Tratándose de daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se presenta opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente […]”. 127.
Luego de la expedición de la Ley 99 se han proferido varias normas que han complementado y fortalecido el marco normativo para el otorgamiento de licencias ambientales. Dentro de las normas más relevantes se encuentran las siguientes: • Decreto Nacional 1753 de 3 de agosto de 1994: Reglamenta parcialmente la Ley 99 en lo relacionado con la licencia ambiental, estableciendo los procedimientos para su obtención, modificación y renovación, así como los requisitos para su otorgamiento48. • Decreto Nacional 1728 de 6 de agosto de 2002: Esta norma establece disposiciones sobre la evaluación y seguimiento ambiental en el marco del 46 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-065 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell […]”. 47 “[…] Corte Constitucional, sentencia C-073, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo […]”. 48 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente los Títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […]” 38 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sistema Nacional Ambiental (SINA), con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas ambientales en los diferentes proyectos49. • Decreto Nacional 1180 de 10 de mayo de 2003: Reglamenta parcialmente la expedición de licencias, permisos y trámites ambientales, estableciendo los criterios para determinar cuándo un proyecto requiere licencia ambiental, así como los procedimientos para su otorgamiento50. • Decreto Nacional 1220 de 21 de abril de 2005: Este decreto reglamenta parcialmente la Ley 99 de 1993 en lo relacionado con la participación ciudadana en la evaluación ambiental, estableciendo los mecanismos para que las comunidades y grupos interesados puedan participar en el proceso de otorgamiento de licencias ambientales51. • Resolución 909 de 5 de junio de 2008: Esta resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establece los requisitos para la elaboración de los estudios de impacto ambiental que deben presentarse como parte del trámite de licencia ambiental52. • Decreto Nacional 2820 de 5 de agosto de 2010: Esta disposición reglamenta parcialmente la expedición de licencias, permisos y trámites ambientales, estableciendo los criterios para determinar cuándo un proyecto requiere licencia ambiental, así como los procedimientos para su otorgamiento53. • Decreto Nacional 2041 de 15 de octubre de 2014.
Reglamenta parcialmente la expedición de licencias ambientales, con el objetivo de fortalecer el proceso de otorgamiento, así como la gestión de las autoridades ambientales y la promoción de la responsabilidad ambiental en aras de la protección del medio ambiente54. Acervo probatorio 128. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas documentales que permitirán a la Sala resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante: 49 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre la Licencia Ambiental […]” 50 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre la Licencia Ambiental […]” 51 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […]” 52 “[…] Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones […]” 53 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […]” 54 “[…] Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […]” 39 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 129.
Entre Ecopetrol S.A. y las empresas GHK Company Colombia, Even Seas Petroleum y Petrolison S.A., se suscribió el contrato de asociación núm. 434, denominado sector “DINDAL PROFUNDO” de fecha 23 de febrero de 2001, cuyo objeto consistió en la exploración del área contratada y la explotación de los hidrocarburos de propiedad nacional que puedan encontrarse en un área total aproximada de 26.154 hectáreas con 8500 metros cuadrados, delimitada en la jurisdicción de los municipios de Chaguaní, Vianí, Villeta, Quebrada Negra, Guaduas, Caparrapi y Útica en el departamento de Cundinamarca, distribuyendo los costos y riegos de estos en la proporción en los términos indicados en el contrato55. 130.
El Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución de 14 de junio de 2001, aprobó el contrato de asociación núm. 434, denominado sector “DINDAL PROFUNDO” de fecha 24 de abril de 200156. 131. El 10 de septiembre de 2001, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución núm. 832 que resolvió la sustracción de la reserva forestal protectora de la cuenca del río San Francisco constituida por el Inderena, y autorizó a GHK la perforación del pozo Escuela - 257. 132.
Por medio de comunicación de fecha 21 de febrero de 2003, GHK y la Sociedad Internacional Petrolera S.A. -SIPETROL-, solicitaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la cesión de la licencia ambiental para la explotación del Campo Guaduas58. 133. El 11 de septiembre de 2003, GHK informó a Ecopetrol S.A. que no obtuvieron los recursos financieros para continuar con la segunda etapa de exploración, por lo que el pozo Escuela - 2 no podía ser probado en el tiempo inicialmente asignado, salvo que les fuera otorgado un plazo adicional para asegurar su financiamiento59. 134.
El 25 de septiembre de 2003, el vicepresidente de exploración de Ecopetrol S.A. informó a GHK sobre la imposibilidad de extender el plazo concedido para la consecución de recursos para las pruebas del pozo Escuela – 2. Agregó que, de 55 Cfr. Folios 37 al 97 del cuaderno núm. 1 del expediente 56 Cfr. Folios 98 al 99 del cuaderno núm. 1 del expediente 57 Cfr. Folios 83 al 104 del cuaderno anexo 1 del expediente 58 Cfr. Folio 3 del cuaderno anexo 2 del expediente 59 Cfr. Folio 100 del cuaderno núm. 1 del expediente 40 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con la fecha establecida para que la asociada manifestara su intención de continuar con la segunda etapa del periodo de exploración (1º de septiembre de 2003), Ecopetrol entendía que la firma GHK renunciaba al contrato de asociación DINDAL PROFUNDO.
En ese orden, para efectos de proceder con la suscripción del Acta de Terminación del contrato de asociación, requirió a GHK para que acreditara el cumplimiento, entre otros, de los compromisos ambientales establecidos en el Plan de Manejo Ambiental, el Estudio de Impacto Ambiental y en la resolución mediante la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó licencia ambiental para la perforación del pozo Escuela -260. 135.
Por medio de escrito de fecha 8 de octubre de 2003, la Gerencia de Contratación Petrolera de Ecopetrol S.A. informó al Ministerio de Minas y Energía, que GHK no continuaba con la segunda etapa del periodo de exploración del contrato de asociación DINDAL PROFUNDO, por lo que fue aceptada su renuncia a dicho contrato61. 136. El 15 de julio de 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución núm. 818, en la que aceptó la cesión parcial de la licencia ambiental otorgada a través de la Resolución núm. 832 del 10 de septiembre de 2001 a GHK, para el proyecto de explotación del Campo Guaduas a la Sociedad Internacional Petrolera S.A. -SIPETROL-, excluyendo las obligaciones y derechos del pozo Escuela – 2 que continúan bajo la responsabilidad de GHK62. 137.
Por escrito de fecha 17 de marzo de 2005, Ecopetrol S.A. solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la expedición de un certificado en el que constara que GHK se encontraba a paz y salvo en el marco del contrato de asociación DINDAL PROFUNDO, o que le informara cuáles aspectos ambientales aún estaban pendientes63. 138.
El 13 de diciembre de 2005 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió el auto núm. 2243, en el que requirió a GHK el cumplimiento de unos requerimientos ambientales relacionados con el abandono de locaciones sobre el pozo Escuela – 2 que está bajo su responsabilidad, con base en el seguimiento 60 Cfr. Folio 101 del cuaderno núm. 1 del expediente 61 Cfr. Folio 102 del cuaderno núm. 1 del expediente 62 Cfr. Folio 105 al 125 del cuaderno anexo 1 del expediente 63 Cfr. Folio 105 cuaderno núm. 1 del expediente 41 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental respecto de la verificación de cumplimiento de las obligaciones ambientales para la vigencia 2004/200564. 139.
Por medio de comunicación de fecha 16 de junio de 2006, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial solicitó a Ecopetrol S.A. información relacionada con el titular del pozo Escuela – 2, ubicado en la vereda Chipautá del municipio de Guaduas65, requerimiento que fue atendido por comunicación de fecha 1 de agosto de 2006, suscrita por el apoderado general de Ecopetrol S.A., en la que informó que GHK se disolvió y que no tenía representante legal en el país, por lo que las obligaciones continuaban a cargo de dicha empresa mientras no se realizara la cesión de derechos y obligaciones, teniendo en cuenta que la licencia se concede por la duración del proyecto e involucra actividades de recuperación y abandono66. 140.
El 30 de noviembre de 2006, el Grupo de Seguimiento de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió el concepto técnico núm. 2285, en el que evaluó el cumplimiento de los programas del plan de manejo ambiental relacionados con el pozo Escuela -2 y recomendó determinar el responsable de los pasivos ambientales dejados por GHK, teniendo en cuenta la disolución de esta sociedad comercial67. 141.
Por auto núm. 2935 de 20 de diciembre de 2006, el Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, requirió a ECOPETROL S.A. y/o GHK Company Colombia, para que en un plazo no superior a dos (2) meses de cumplimiento a los requerimientos efectuados en el artículo segundo de dicha decisión, con el propósito de realizar las labores de abandono total del Pozo Escuela -268. 142.
El 15 de enero de 2007, ECOPETROL S.A. presentó recurso de reposición contra el auto núm. 2935 de 20 de diciembre de 200669, decisión que fue confirmada por medio de auto núm. 767 de 28 de marzo de 200770. 64 Cfr. Folio 16 al 24 cuaderno anexo 2 del expediente 65 Cfr. Folio 25 cuaderno anexo 2 del expediente 66 Cfr. Folio 26 al 27 cuaderno anexo 2 del expediente 67 Cfr. Folio 35 al 73 cuaderno anexo 2 del expediente 68 Cfr. Folio 107 al 138 cuaderno núm. 1 del expediente 69 Cfr. Folio 107 al 139 al 143 cuaderno núm. 1 del expediente 70 Cfr. Folio 144 al 151 cuaderno núm. 1 del expediente 42 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 143.
El 27 de agosto de 2007, ECOPETROL S.A. solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la ampliación del término establecido para dar cumplimiento a las obligaciones impuestas por el Ministerio71. Análisis del recurso de apelación Único cargo: violación de normas superiores 144. La parte demandante pretende que se declare la nulidad del auto núm. 2935 del 20 de diciembre de 200672 y del Auto núm. 767 del 28 de marzo de 200773, expedidos por el Asesor del Despacho del Viceministro de Ambiente Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por medio de los cuales se requirió a Ecopetrol S.A. el cumplimiento de unas obligaciones ambientales que estaban a cargo de GHK, en virtud de la licencia ambiental a ella concedida para la exploración del pozo Escuela – 2 con ocasión del contrato de asociación de hidrocarburos suscrito entre estas compañías, por lo que considera que el Ministerio no podía trasladar a Ecopetrol S.A. las obligaciones contenidas en esta licencia, por ser un acto con efectos individuales frente a GHK y que, además, tampoco fue cedido, habida consideración que constituye una interpretación que desconoce el alcance de este tipo de acuerdos negociales y vulnera mandatos legales.
A título de restablecimiento del derecho pretende que se declare que no tiene la obligación de realizar las obras requeridas. 145. Argumentó que los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación de las siguientes normas: artículo 50 y 58 de la Ley 99 de 1993; artículos 3, 25, 29 y 33 de decreto 1220 de 2005; artículos 3 y 36 del Código Contencioso Administrativo; no obstante, el a quo en la decisión de primera instancia pudo advertir que, frente a los artículos 50 y 58 de la Ley 99 de 1993; los artículos 3 y 33 de Decreto 1220 de 2005 y el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, el demandante no expresó ningún motivo de violación como quiera que estas disposiciones sólo aparecen mencionadas o transcritas en la demanda, por lo que se inhibió de hacer un pronunciamiento de fondo frente a la supuesta violación 71 Cfr. Folio 153 cuaderno núm. 1 del expediente 72 “(Por el cual se hacen unos requerimientos)”. 73 “(Por el cual se resuelve un recurso de reposición contra el Auto 2935 del 20 de diciembre de 2006)”. 43 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto de estas normas según lo previsto en el artículo 137.4 del CCA, aspecto que tampoco fue objeto de reproche en el recurso de alzada. 146.
En ese orden, la parte demandante sustenta su inconformidad frente al fallo de primera instancia en los siguientes aspectos: i) se violó el artículo 25 del decreto 1220 de 2005 que determina que un contenido esencial de la licencia ambiental es la identificación de la persona natural o jurídica a quien se autoriza la ejecución o desarrollo de un proyecto, por lo que es esta quien debe asumir el cumplimiento de las obligaciones que se derivan del mencionado acto al ser el beneficiario de la licencia ambiental; ii) se desconoció el artículo 29 del decreto 1220 de 2005 que dispuso que, a fin de que los derechos y obligaciones de una licencia ambiental se entiendan radicados en cabeza distinta a la del beneficiario, debe mediar la cesión de la licencia ambiental, evento que no ocurrió en este caso; iii) los actos administrativos cuestionados atribuyen al contrato de asociación un carácter que no está previsto en norma alguna, ni en el contrato mismo, pues los actos, operaciones y contratos que suscriba el operador no constituyen un mandato representativo, ni mucho menos implica la responsabilidad compartida entre el Estado y sus asociados respecto de las operaciones derivadas del contrato; iv) para la fecha de suscripción del contrato de asociación, este tipo de acuerdos comprendían dos etapas, un primera denominada exploratoria y una segunda de explotación, a la que se llega cuando se da la declaratoria de comercialidad de los pozos; como GHK sólo llegó a la primera etapa, esta actúa bajo su única y exclusiva responsabilidad. 147.
La Sala, respecto de las alegaciones formuladas por el recurrente, considera que estas no están llamadas a prosperar al no desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por las razones que pasan a exponerse: 148. Está acreditado que entre Ecopetrol S.A. y GHK, Even Seas Petroleum y Petrolison S.A., se suscribió el contrato de asociación núm. 434, denominado sector “Dindal Profundo” de fecha 23 de febrero de 200174. 149.
En el clausulado de este este contrato, las partes además de acordar su objeto, definiciones técnicas, términos, condiciones y obligaciones de estas durante las diferentes etapas del proyecto (exploración y explotación), duración del contrato, causales de terminación y responsabilidades, entre otros aspectos, dispusieron que 74 Cfr. Folios 37 al 97 del cuaderno núm. 1 del expediente 44 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los compromisos que contraen Ecopetrol S.A. y la asociada en relación con el contrato frente a terceros no serán solidarios, por lo que cada parte será separadamente responsable por su participación en los gastos, inversiones y obligaciones que resulten como consecuencia de estas75.
Acordaron, igualmente, frente al tema de la gestión ambiental, que la asociada o el operador en desarrollo de todas las actividades del contrato, “[…] deberá cumplir oportunamente con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente y demás disposiciones legales sobre la materia. Igualmente fomentarán entre sus contratistas, proveedores, intermediarios y/o trabajadores que estén laborando en beneficio de este Contrato, la conservación de un ambiente sano, tomando las precauciones necesarias para proteger el medio ambiente, la vida humana y la propiedad de otros y prevenir la contaminación del Área Contratada […]76” (Subrayado fuera de texto). 150.
Las partes designaron a GHK como operador del contrato, quien conforme a las limitaciones previstas en este acuerdo “[…] tendrá el control de todas las operaciones y actividades que considere necesarias para una técnica, eficiente y económica explotación de los Hidrocarburos que se encuentren dentro del área del Campo Comercial […]”. De manera paralela, el operador tendrá “[…] la obligación de realizar todas las operaciones de desarrollo y producción de acuerdo con las normas y prácticas industriales conocidas […]77”. 151.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial otorgó licencia ambiental a GHK para la perforación del pozo Escuela - 278. Ante la imposibilidad de esta sociedad para obtener los recursos financieros para continuar con la segunda etapa de exploración y ante la negativa de un plazo adicional por parte de Ecopetrol S.A., esta última entendió que GHK renunciaba al contrato de asociación y, consecuentemente, procedió a requerir a esta firma para que acreditara el cumplimiento de los compromisos establecidos en la licencia ambiental79. 152.
Posteriormente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución núm. 818 de 15 de julio de 2004, en la que aceptó la cesión parcial de la licencia ambiental a la Sociedad Internacional Petrolera S.A. - 75 Cláusula 30.1 76 Cláusula 30.2 77 Cláusula 10.1 78 Cfr. Folios 83 al 104 del cuaderno anexo 1 del expediente 79 Cfr. Folio 101 del cuaderno núm. 1 del expediente 45 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SIPETROL-, excluyendo las obligaciones y derechos del pozo Escuela – 2 que continúan bajo la responsabilidad de GHK80. 153.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial requirió nuevamente a GHK el cumplimiento de los requerimientos ambientales relacionados con el abandono de locaciones sobre el pozo Escuela – 2, sociedad comercial que, según informó Ecopetrol S.A., fue disuelta y no cuenta con representación legal en el país81. 154. Con la expedición de los actos acusados, estos son, el Auto núm. 2935 de 20 de diciembre de 200582 y el Auto núm. 767 de 28 de marzo de 2007 -confirmatorio del anterior83-, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, requirió a Ecopetrol S.A. y/o GHK Company Colombia, el cumplimiento de las obligaciones pendientes con el propósito de realizar las labores de abandono total del Pozo Escuela -284. 155.
Dentro de las consideraciones jurídicas que fundamentaron los actos acusados, se destacan las siguientes: “[…] Que en la parte final del Concepto Técnico 2285 de 2006, el mismo recomienda que desde el punto de vista jurídico se evalúe el responsable de los pasivos ambientales dejados por la Empresa GHK COMPANY COLOMBIA, teniendo en cuenta que dicha Empresa se disolvió como sociedad según comunicación de ECOPETROL […] se tiene que el hecho mencionado genera un cambio en las circunstancias que llevaron y motivaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al expedir la Resolución No. 0832 del 10 de septiembre de 2001, en lo que respecta a la autorización para la perforación del Pozo Escuela -2, pues con la renuncia por parte de la empresa GHK al Contrato de Asociación Dindal Profundo se genera el interrogante acerca de la titularidad frente a las obligaciones que la mencionada empresa haya dejado pendientes en la ejecución de dicho proyecto.
Teniendo en cuenta lo que manifiesta la empresa ECOPETROL S.A., con relación a la aceptación de dicha renuncia por parte de la Estatal con el antecedente adicional de que ésta es conocedora de la situación legal de GHK en la actualidad al haberse disuelto y no tener representación legal en el país, se entiende que quien debe cumplir con las obligaciones fijadas por esta entidad en la mencionada Resolución es el Asociado que para este caso corresponde a la empresa ECOPETROL dentro de la responsabilidad compartida, al desaparecer del 80 Cfr. Folio 105 al 125 del cuaderno anexo 1 del expediente 81 Cfr. Folio 26 al 27 cuaderno anexo 2 del expediente 82 Cfr. Folio 107 al 138 cuaderno núm. 1 del expediente 83 Cfr. Folio 144 al 151 cuaderno núm. 1 del expediente 84 Cfr. Folio 107 al 138 cuaderno núm. 1 del expediente 46 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plano jurídico el Contrato e Asociación que fundamentó el interés de la empresa para desarrollar la actividad licenciada […] Es claro que al desaparecer el Contrato de Asociación, el pozo licenciado, pasa a manos de ECOPETROL S.A., empresa estatal sin que medie para ello cesión de los derechos y obligaciones allí contenidos, dado que por disposición legal (Ley 1760 del 26 de junio de 2003), es la administradora del recurso y que al ser asumido en su integridad, corresponde a la citada empresa ejercer los derechos y obligaciones pendientes, de acuerdo a lo ordenado en la Licencia Ambiental otorgada […]” (Subrayado fuera de texto). 156.
En el auto núm. 767 de 28 de marzo de 2007, se dijo lo siguiente: “[…] Por lo tanto, este Ministerio como autoridad ambiental competente y en pro de la preservación y conservación de los recursos naturales del país dentro del marco legal y constitucional de la cual está amparada deliberó el libelo del asunto aquí debatido en el sentido de indicar que las obligaciones pendientes que haya dejado la empresa GHK en el proyecto mencionado deberán ser asumidas por la empresa GHK COMPANY COLOMBIA y/o ECOPETROL S.A., como la entidad estatal encargada de la exploración y explotación de hidrocarburos en el país, teniendo en cuenta la renuncia por parte de la operadora del Contrato referido y la debida aceptación de la misma por parte de la empresa recurrente […]” 157.
El recurrente en su alzada argumentó que los actos acusados violaron los artículos 25 y 29 del decreto 1220 de 2005, norma vigente al momento de la presentación de la demanda85. Al punto, las disposiciones en cuestión establecen lo siguiente: “[…] DECRETO 1220 DE 2005 (Abril 21) por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en los artículos 49 y siguientes de la Ley 99 de 1993,
DECRETA: […] T I T U L O IV PROCEDIMIENTO PARA LA OBTENCION DE LA LICENCIA AMBIENTAL […] 85 “[…] por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales […] – Derogado por el artículo 52 del Decreto Nacional 2820 de 2010 47 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 25.
Contenido de la licencia ambiental. El acto administrativo en virtud del cual se otorga una licencia ambiental contendrá: 1. La identificación de la persona natural o jurídica, pública o privada a quien se autoriza la ejecución o desarrollo de un proyecto, obra o actividad, indicando el nombre o razón social, documento de identidad y domicilio. 2.
El objeto general y localización del proyecto, obra o actividad. 3. Un resumen de las consideraciones y motivaciones de orden ambiental que han sido tenidas en cuenta para el otorgamiento de la licencia ambiental. 4. Lista de las diferentes actividades y obras que se autorizan con la licencia Ambiental. 5. Los recursos naturales renovables que se autorizan utilizar, aprovechar y/o afectar, así mismo las condiciones, prohibiciones y requisitos de su uso. 6.
Los requisitos, condiciones y obligaciones adicionales al Plan de Manejo Ambiental presentado que debe cumplir el beneficiario de la licencia ambiental durante la construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono o terminación del proyecto, obra o actividad. 7. La obligatoriedad de publicar el acto administrativo, conforme al artículo 71 de la Ley 99 de 1993. 8.
Las demás que estime la autoridad ambiental competente. […] TITULO V MODIFICACION, CESION, SUSPENSION O REVOCATORIA, Y CESACION DEL TRAMITE DE LA LICENCIA AMBIENTAL […] Artículo 29. Cesión de la licencia ambiental. El beneficiario de la licencia ambiental en cualquier momento podrá cederla a otra persona, lo que implicar la cesión de los derechos y las obligaciones que se derivan de ella.
En tal caso, el cedente y el cesionario de la licencia ambiental solicitarán por escrito autorización a la autoridad ambiental competente, quien deberá pronunciarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud mediante acto administrativo. A la petición de la cesión se anexará copia del documento que contenga la cesión, los certificados de existencia y representación legal, si se trata de personas jurídicas, o la identificación, si se trata de personas naturales. […]” 158.
Para la Sala, resulta claro que las normas señaladas como infringidas por la parte recurrente están ubicadas en el Título IV contentivo del procedimiento para la obtención de una licencia ambiental, y en el Título V que regula la modificación, cesión, suspensión, revocatoria y cesación del trámite de esta, aspecto que le permite inferir, por un lado, que el artículo 25 ejusdem determina los aspectos que la autoridad ambiental deberá incluir dentro del contenido del acto administrativo en virtud del cual se otorga una licencia ambiental, como la identificación de la persona natural o jurídica, pública o privada a quien se autoriza el proyecto, obra o actividad; el objeto general y localización del proyecto; las actividades y recursos naturales 48 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autorizados a utilizar; los requisitos adicionales al plan de manejo ambiental que debe cumplir el beneficiario, entre otros aspectos. 159.
Por otro lado, el artículo 29 ejusdem prevé que el titular de la licencia ambiental puede ceder en cualquier momento los derechos y obligaciones que se deriven de ella, por medio de solicitud escrita dirigida a la autoridad ambiental competente, la que deberá pronunciarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud mediante acto administrativo.
Para tal propósito, a la petición de cesión deberán anexarse los certificados de existencia y representación legal, si se trata de personas jurídicas, o de identificación, si se trata de personas naturales; no obstante, de la lectura de estas disposiciones se advierte que no regulan lo relacionado con obligaciones ambientes pendientes en caso de disolución de la persona jurídica responsable de aquellas. 160.
Con fundamento en lo expuesto para la Sala es claro que el artículo 25 del Decreto Nacional 1220 de 2005 no fue trasgredido por los actos acusados de ilegalidad, básicamente por dos razones: la primera, porque esta norma efectivamente tiene un alcance distinto al referido por la parte demandante en su alzada, como quiera que enlista una serie de requisitos y condiciones que la autoridad ambiental deberá incluir dentro del contenido del acto administrativo a través del cual se otorga una licencia ambiental y, en el presente asunto los actos demandados tuvieron como propósito requerir el cumplimiento de unas obligaciones ambientales pendientes con el propósito de realizar las labores de abandono total del Pozo Escuela -2, con ocasión de la disolución de la persona jurídica responsable de aquellas; la segunda, porque esta normativa no busca imponer una obligación al titular de la licencia ambiental para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de esta, las cuales, claramente, están en cabeza del titular del permiso ambiental en virtud del marco normativo que regula la materia, sino que su alcance está orientado -según se expuso en precedencia- a regular el procedimiento de expedición de acto administrativo que otorga tal autorización ambiental.
En ese orden, no se desvirtúa la legalidad de los actos acusados con fundamente en la disposición analizada. 161. A continuación, la parte recurrente manifestó que los actos demandados desconocieron el artículo 29 del Decreto Nacional 1220 de 2005, disposición normativa que establece que para que los derechos y obligaciones de una licencia 49 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental se entiendan radicados en cabeza distinta a la del beneficiario debe mediar la cesión de la licencia ambiental, evento que no ocurrió en este caso.
Al punto, la Sala coincide con el análisis efectuado por el a quo que desestimó los argumentos de ilegalidad de la norma acusada, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: 162. Como se ha dicho los actos acusados tienen como fundamento la situación presentada durante la ejecución de un contrato de asociación petrolera, con ocasión de que el operador del contrato (GHK) y titular de la licencia ambiental otorgada por el Ministerio de Ambiente, ante la imposibilidad de obtener recursos financieros para continuar con la segunda etapa de exploración y frente a la negativa para el otorgamiento de un plazo adicional por parte de Ecopetrol S.A., renunció al contrato de asociación, la cual fue aceptada por Ecopetrol y luego esta empresa operadora se disolvió sin dejar representación legal en el país, por lo que el Ministerio trasladó a Ecopetrol el cumplimiento de las cargas pendientes derivadas de esta licencia. 163.
En ese orden, si bien de manera preliminar podría considerarse -como lo alega la parte recurrente- que para trasladar las obligaciones de la licencia ambiental era necesario la cesión de los derechos en los términos del artículo 29 ejusdem, lo cierto es que este argumento no es de recibo para la Sala, por cuanto, tal como lo consideró el tribunal en primera instancia, esta norma debe interpretarse de manera conjunta con los principios constitucionales y legales orientados a la protección del medio ambiente en el marco de la denominada “Constitución ecológica” o “Constitución verde”, que busca destacar el interés y la relevancia del medio ambiente dentro del nuevo paradigma constitucional. 164.
En efecto, con respecto a este punto la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha destacado el contenido de los artículos 8°, 49, 79 y 80 Superiores86, por considerar que en ellos se condensan los aspectos de mayor relevancia en materia ambiental. Así, en relación con las citadas normas, se encuentra lo siguiente: “[…] 86 “[…] Corte Constitucional, Sentencia C-632/11.
Referencia: Expedientes D-8379. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones”. Demandante: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Bogotá D.C., 24 de agosto de 2011 […]”. 50 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - En el artículo 8° se impone al Estado y a las personas la obligación general de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación. - En el artículo 49 se reconoce el saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado. - En el artículo 79 se consagra (i) el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano;
(ii) se le atribuye a la ley el deber de garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo; y (iii) se radica en cabeza del Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro efectivo de estos fines. - Y en el artículo 80 se le encarga al Estado (i) la planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución;
(ii) se le asigna la obligación de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados y, finalmente, (iii) se le impone el deber de cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas en las zonas fronterizas […]”. 165. Por su lado, el artículo 1º de la Ley 99 de 1993 establece los principios generales ambientales que son fundamentales para la gestión y protección del medio ambiente en el país. Estos abarcan aspectos como la protección de la diversidad e integridad del ambiente, el manejo sostenible de los recursos naturales, la participación ciudadana en las decisiones ambientales, la prevención de daños ambientales, y la cooperación internacional para la conservación del medio ambiente, entre otros, y buscan garantizar el desarrollo sostenible y la preservación de los recursos naturales para las actuales y futuras generaciones. 166.
En particular, el principio contenido en el núm. 2 del artículo 1º ejusdem establece que la gestión del medio ambiente debe fundamentarse en el conocimiento y la valoración de la diversidad biológica, cultural y ecológica del país, promoviendo su conservación, restauración y uso sostenible. Esto implica considerar la importancia de la biodiversidad y los ecosistemas en la toma de decisiones ambientales.
Por su lado, el principio contenido en el núm. 7 ejusdem enfatiza la participación ciudadana en las decisiones que afecten el medio ambiente. Reconoce el derecho de todos a participar en la gestión y conservación del entorno natural, así como promover una mayor conciencia y compromiso de la sociedad en la protección del medio ambiente a través del uso de instrumentos económicos.
Por último, el principio previsto en el núm. 10 ejusdem hace referencia a la cooperación de la sociedad para la conservación del medio ambiente. Establece que el Estado 51 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe colaborar con otros actores en la protección de los recursos naturales, así como en la prevención y control de problemas ambientales transfronterizos.
Este principio reconoce la interconexión global de los temas ambientales y la necesidad de acciones conjuntas para abordar desafíos ambientales a escala nacional e internacional. 167. Se advierte, entonces, que una interpretación conjunta y armónica del contenido de las normas y principios anotados, a la luz de la situación presentada en este asunto consistente en la disolución de la empresa operadora y la existencia de unas obligaciones ambientales pendientes relacionadas con el abandono de locaciones sobre el pozo Escuela – 2, permite concluir que era jurídicamente viable que la autoridad ambiental trasladara esas obligaciones a Ecopetrol S.A., sociedad de economía mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía y quien fungía como parte del contrato de asociación suscrito con GHK, máxime si se tiene en cuenta que las disposiciones normativas referenciadas, en particular aquellas relacionadas con la expedición de las licencias ambientales, buscan asegurar un desarrollo sostenible que armonice las necesidades presentes con la preservación de los recursos naturales para las generaciones futuras, fomentando una cultura de respeto hacia el entorno natural y promoviendo la responsabilidad compartida en la protección del medio ambiente.
En ese orden, el reproche alegado no prospera. 168. Refiere la empresa recurrente, por un lado, que los actos administrativos cuestionados atribuyen al contrato de asociación un carácter que no está establecido en norma alguna, ni en el contrato mismo, teniendo en cuenta que los actos, operaciones y contratos que suscriba el operador no constituyen un mandato representativo, ni mucho menos implica la responsabilidad compartida entre el Estado y sus asociados respecto de las operaciones derivadas del contrato y, por otro lado, que para la fecha de suscripción del contrato de asociación, este tipo de acuerdos comprendían dos etapas, un primera denominada exploratoria y una segunda de explotación, a la que se llega cuando se da la declaratoria de comercialidad de los pozos; como GHK sólo llegó a la primera etapa, esta actúa bajo su única y exclusiva responsabilidad, argumentos que la Sala analizará de manera conjunta. 52 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 169.
Como se indicó en precedencia el contrato de asociación es un acuerdo de riesgo compartido que tiene como propósito llevar a cabo actividades de exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos en el país. Este tipo de contratos permite a la empresa asociada asumir un rol activo en las operaciones relacionadas con la búsqueda, extracción y comercialización de hidrocarburos, mientras comparte los riesgos y beneficios con la autoridad estatal.
Dentro del contrato de asociación se establecen las obligaciones, derechos y responsabilidades de ambas partes, así como las condiciones técnicas, financieras y ambientales que deben cumplirse durante el desarrollo de las actividades petroleras. 170. Este tipo de contratos comprende dos fases: la primera, que corresponde a la que se encontraba el pozo Escuela – 2, en la que el operador asume todos los costos y riesgos de la actividad exploratoria y, la segunda, que inicia cuando la exploración resulta técnicamente viable y en la que los costos y riesgos corren por cuenta de las partes en el entendido de que se inicia una operación conjunta de explotación del yacimiento hidrocarburífero.
Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sección Tercera de esta Corporación, esta modalidad contractual encuentra su origen en el “joint venture” con el propósito de ejecutar actividades conjuntas propias de la industria petrolera, por lo que fungen como verdaderos socios. 171. En el contrato de asociación núm. 434, denominado sector “Dindal Profundo” de fecha 23 de febrero de 200187, las partes acordaron que la responsabilidad de las partes y el operador frente a terceros no sería solidaria, por lo que cada parte será separadamente responsable por su participación en los gastos, inversiones y obligaciones que resulten como consecuencia de estas; que el operador tendría la dirección del contrato y sus responsabilidades serán individuales y particulares; y que frente al tema de la gestión ambiental, se “[…] deberá cumplir oportunamente con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente y demás disposiciones legales sobre la materia […]88” 172.
Con fundamento en lo expuesto, para la Sala no son de recibo los reproches que formula la parte recurrente por cuanto no existe una desnaturalización del contrato de asociación objeto de análisis, teniendo en cuenta que, si bien en este 87 Cfr. Folios 37 al 97 del cuaderno núm. 1 del expediente 88 Cláusula 30.2 53 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo negocial las partes concertaron una serie de cláusulas para escindir la responsabilidad entre el operador y los demás extremos del contrato, lo cierto es que la esencia de este tipo de acuerdos es que las partes ejecuten actividades conjuntas propias de la industria petrolera, por lo que operan como verdaderos socios, así no se constituya una sociedad como tal. 173.
Con todo y lo anterior, la Sala no pierde de vista que fueron las mismas partes las que establecieron en el clausulado de responsabilidades la obligación de cumplir oportunamente con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente y demás disposiciones legales sobre la materia, así como de promover entre sus contratistas, proveedores, intermediarios y/o trabajadores que estén laborando en beneficio del contrato, la conservación de un ambiente sano, tomando las precauciones necesarias para proteger el medio ambiente, la vida humana y la propiedad de otros y prevenir la contaminación del área contratada. 174.
En ese orden, frente a la renuncia por parte de GHK al contrato de asociación Dindal Profundo, persona jurídica encargada de atender las obligaciones derivadas de la licencia ambiental, la cual fue aceptada por Ecopetrol S.A. y la posterior disolución de esta sociedad comercial sin establecer representante legal en el país, resulta válido considerar -tal como lo indicaron los actos acusados- que quien debía ejercer los derechos y obligaciones fijadas por la autoridad ambiental era el asociado que para este caso correspondía a Ecopetrol S.A., al desaparecer del plano jurídico el contrato de asociación que fundamentó el interés de la empresa para desarrollar la actividad licenciada, y la necesidad de garantizar el interés superior de protección a la diversidad e integridad del ambiente, al manejo sostenible de los recursos naturales y a la prevención de daños ambientales, entre otros aspectos.
En consecuencia, los reproches alegados no tienen vocación de prosperidad. Conclusión 175. La Sala, por lo expuesto anteriormente, considera que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados; en consecuencia, procederá a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de junio de 2011 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. 54 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2007 00363 01 Demandante: Empresa Colombiana de Petróleos – ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas 176.
Visto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, sobre condena en costas, y atendiendo la conducta asumida por las partes, la Sala considera que no se configuran los presupuestos previstos en la norma, por lo que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: ACEPTAR la manifestación de impedimento del Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 16 de junio de 2011 por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: SIN CONDENA en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.