CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionante: Acción Sociedad Fiduciaria SAS1 y Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de reparación directa. Subtema 2: responsabilidad extracontractual del Estado por acto administrativo revocado. Subtema 3: defecto fáctico. Subtema 4: defecto procedimental. Subtema 5: violación directa de la Constitución. Subtema 6: desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 25 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
1. SÍNTESIS DEL CASO Acción Sociedad Fiduciaria SAS y Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, propiedad e igualdad, que consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia del 26 de marzo de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó el fallo de primera instancia proferido el 20 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado núm. 25000-23-36-000-2019-00087-01 (68997). 1 Sigla para sociedad por acciones simplificada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 2 2.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela2 y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional3, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. El 16 de mayo de 2013 las sociedades demandantes solicitaron una licencia de construcción de obra nueva para el predio ubicado en la carrera 10 núm. 93-43, ante el curador urbano 1 de Bogotá, que el 27 de diciembre de 2013 expidió la licencia 13- 1-0629, con fecha de ejecutoria del 4 de febrero de 2014. 3.
La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital expidió la Resolución 1696 del 24 de julio de 2015, en la que determinó el monto de la participación en plusvalía por capacidad predial para los inmuebles de la zona en la que se encontraba el predio del proyecto inmobiliario, notificada a la parte actora el 12 de agosto de 2015. 4.
El 13 de noviembre de 2015 las empresas demandantes presentaron solicitud de modificación de licencia de construcción vigente, la cual fue aceptada y expedida el 20 de junio de 2016, con fecha de ejecutoria el 23 de junio de 2016. 5. No obstante, el 25 de febrero de 2016 se realizó la anotación «liquidación de efecto plusvalía» en el folio de matrícula inmobiliaria del predio y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital expidió la Resolución 1154 del 30 de junio de ese año, en la que gravó con el efecto plusvalía el aludido predio. 6.
El 30 de mayo de 2017 Acción Sociedad Fiduciaria solicitó la revocatoria directa parcial de este acto administrativo, petición decidida con Resolución 1499 del 15 de septiembre de 2017, en el sentido de revocar parcialmente la Resolución 1154 de 2016, en lo relacionado con el predio en el que se desarrolló el proyecto inmobiliario, con fundamento en la causal tercera del artículo 93 de la Ley 1437 de 20114. 7.
El 12 de febrero de 2019 Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS y Acción Sociedad Fiduciaria presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el Distrito Capital de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables de la expedición y vigencia de la Resolución 1154 de 2016, emitida por dicha unidad, mediante la cual, como se mencionó, se gravó con el efecto plusvalía al predio ubicado en la carrera 10 núm. 93-43 de Bogotá; y, en consecuencia, se les condenara a pagar la correspondiente indemnización por concepto de daño emergente 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 2. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 8; y exp. 25000-23-36-000-2019-00087-01, índice 12. 4 «ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: […] 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 3 y lucro cesante. 8.
Como sustento de la referida demanda las sociedades actoras afirmaron que con el gravamen de plusvalía no pudieron realizar las escrituras de transferencia del dominio sobre los apartamentos construidos en el predio, lo que les causó los perjuicios solicitados. También alegaron que el daño patrimonial se suscitó por la falla del servicio generada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, al gravar con participación en plusvalía el mencionado predio, a través de la Resolución 1154 de 2016, sin que este cumpliera los requisitos para ese efecto. 9.
El 20 de abril de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió declarar la falta de legitimación por activa de Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS, negar las pretensiones de la demanda y no condenar en costas. En primer lugar, consideró que conforme al folio de matrícula inmobiliaria del citado predio, Construcciones e Inversiones Proyectar SAS no era la propietaria del inmueble, por lo que no estaba legitimada. 10.
El tribunal agregó que no se acreditó el daño, habida cuenta que la sola inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del efecto plusvalía no impide el ejercicio libre de los derechos asociados a la propiedad privada, es decir, las transferencias de dominio por venta, pues, aunque el registro estaba sujeto al pago del gravamen, su costo podía ser asumido por el vendedor o el comprador.
De igual manera, era posible que se autorizara la inscripción de actos de transferencia de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria, si la obligación de pagar la liquidación del efecto plusvalía no se había hecho exigible. 11. Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 legitima a la persona interesada, por lo que no se exige ser propietario del predio, sino ser el afectado por la acción u omisión, lo que se acreditó con la licencia de construcción de la que era titular.
En relación con la ausencia de daño, el apoderado de la parte actora dijo que sus pretensiones se fundan en la teoría del daño especial, según la cual una actividad legítima de la administración rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas y causa un daño grave, que debe ser indemnizado. 12. Por medio de la sentencia del 26 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó el fallo de primera instancia, al estimar, en principio, que la licencia de construcción 13-1-062913 fue otorgada a «construcciones a inversiones Proyectar Innova S.A.S. NIT./C.C.: 900329805-0 re.
Legal: Julio Alfonso Pinedo Mejía». Igualmente, el daño que se alegó fue una lesión patrimonial por gravar con plusvalía el inmueble en el que se desarrolló el proyecto inmobiliario y la supuesta imposibilidad de escriturar los apartamentos, es decir, no se refirió a la afectación al derecho de propiedad, por lo que dicha sociedad acreditó su interés y, en ese sentido, le asistía razón al apoderado de las demandantes.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 4 13. En relación con el fondo del asunto, explicó que los reparos del recurso no resultan procedentes para desvirtuar el argumento de la sentencia, según el cual la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria no les causó un daño, pues el fundamento de la decisión de primera instancia fue que los inmuebles sí podían ser vendidos y de ninguna manera los planteamientos se encaminan a atacar esa afirmación. Por lo tanto, el recurso de apelación no se encaminó a censurar y menos a desvirtuar el fundamento de la decisión de declarar la ausencia de daño. 14.
Agregó que las demandantes no acreditaron el carácter de antijurídico del daño alegado puesto que el acto administrativo que luego fue revocado parcialmente no era contrario al ordenamiento jurídico y surtió efectos mientras estuvo vigente; en esa medida, tales efectos desde su expedición hasta su revocación fueron una carga que los demandantes debieron asumir, dada la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos.
Por lo anterior, no demostraron la existencia de un daño antijurídico. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 15. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 2.1. TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DERECHO A LA PROPIEDAD E IGUALDAD, vulnerados, por parte del SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA - ORAL – BOGOTÁ, Magistrada: MARÍA CRISTINA QUINTERO FACUNDO. dentro del proceso de reparación directa adelantado por ACCIÓN SOCIEDAD FIDUCIARIA S.A.S Y OTRO en contra del DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ Y OTRO, bajo el radicado No. 25000-23-36-000- 2019-00087-01 (68997) 2.2.
ORDENA R a la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata, dejar sin efectos la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, de 26 de marzo de 2025, radicado 25000-23-36-000-2019-00087-01 y la sentencia 2.3. Que se ordene proferir un nuevo fallo respetando el precedente jurisprudencial, valorando adecuadamente las pruebas que acreditan la afectación al proyecto inmobiliario y el daño antijurídico derivado de la actuación administrativa revocada5. [sic para toda la cita] 16.
Para sustentar sus pretensiones, la parte actora sostuvo que el Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico y motivación aparente o insuficiente, al valorar de manera incompleta e irrazonable el material probatorio obrante en el expediente, pues a pesar de que las demandantes presentaron pruebas contundentes sobre los perjuicios económicos derivados de la anotación del gravamen de plusvalía, tales como comunicaciones oficiales de notarías en las que se informaba la imposibilidad 5 Se transcribe con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 5 de escriturar, reportes contables de la fiducia que evidenciaban el congelamiento del giro financiero del proyecto y constancias de afectación en la ejecución del negocio inmobiliario, el fallo concluyó que no existía daño antijurídico. 17.
También invocó desconocimiento del precedente judicial por cuanto la Sección Tercera del Consejo de Estado se apartó sin justificación de la línea interpretativa consolidada sobre la responsabilidad del Estado en casos de actos administrativos que, aunque válidos formalmente, causan una carga desproporcionada y luego son revocados. En este asunto, la misma administración revocó parcialmente la resolución mediante la cual se impuso el gravamen, al reconocer que su mantenimiento generaba un agravio injustificado.
Sin embargo, el Consejo de Estado descartó cualquier posibilidad de indemnización con base en la presunción de legalidad del acto durante su vigencia. 18. De igual modo, planteó el defecto procedimental, ya que en la decisión adoptada por el Consejo de Estado se evidencia que el recurso de apelación interpuesto fue admitido en debida forma, pero su contenido no fue analizado sustancialmente.
El recurso desarrollaba argumentos relacionados con el vínculo entre el acto revocado y el perjuicio patrimonial sufrido, así como el impacto probado sobre la ejecución del proyecto fiduciario. Sin embargo, la providencia de segunda instancia se limitó a confirmar lo resuelto por el tribunal, sin responder a los fundamentos del recurso ni exponer motivación específica sobre los puntos de apelación. 19.
Por último, alegó violación directa de la Constitución, en particular, el principio de igualdad ante las cargas públicas, el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la protección del patrimonio, al negar toda posibilidad de reparación frente a un daño probado, causado por una actuación administrativa revocada por causar un agravio injustificado, por lo que el Consejo de Estado impuso a las demandantes una carga económica que no tenían el deber jurídico de soportar.
El fallo no solo desconoció pruebas y precedentes, sino que validó una actuación estatal que afectó gravemente el patrimonio de las actoras, sin brindarles un medio eficaz de reparación. 2.3. Trámite procesal 20. El conocimiento de la acción de tutela correspondió a la Sección Primera de esta corporación, que profirió auto el 1.° de septiembre de 20256, en el que admitió la solicitud de tutela, requirió a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que rindiera informe sobre los hechos de inconformidad y ordenó las notificaciones de rigor.
Así mismo, vinculó en condición de terceros con interés al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C; al Distrito Capital de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD). 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 17. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 6 2.4.
Intervenciones 21. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B7, arguyó que la providencia y el expediente del respectivo medio de control de reparación directa contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda. 22. La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital (UAECD)8 adujo que dentro del trámite objeto de demanda no existe vulneración a los derechos fundamentales aducidos por la parte accionante, en atención a que tuvo las oportunidades procesales para exponer sus argumentos, allegar pruebas y justificar jurídicamente su posición, sin haber logrado la prosperidad de sus pretensiones.
Por ende, no existe una acción u omisión por parte de la UAECD que genere vulneración de derechos fundamentales a la parte accionante. 23. La dirección distrital de gestión judicial de la Secretaría Jurídica Distrital9 pidió desvincular a la alcaldía distrital, toda vez que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que dentro del proceso ordinario actuó como demandada la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, como ente del orden descentralizado de la administración distrital. 24.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, guardó silencio. 2.5. Sentencia de primera instancia 25. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de septiembre de 202510, declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito de relevancia constitucional. 26.
Consideró que la autoridad judicial accionada se pronunció frente a los aspectos que la parte actora alude como desconocidos, sin que se evidencie que pudo haber actuado en forma abiertamente ilegal o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí expuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la Sección Tercera decidió el asunto sometido a su consideración. 27. Concluyó que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 22. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 21. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 25. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 49.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 7 dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 2.6.
Impugnación 28. La parte accionante presentó escrito de impugnación11 en contra de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Para ello, adujo que el debate planteado no se limita a un asunto económico o técnico de responsabilidad estatal, sino que involucra directamente el contenido constitucional del derecho al debido proceso, la igualdad ante las cargas públicas y la garantía de reparación integral; por consiguiente, la controversia trasciende la interpretación legal de la responsabilidad administrativa y se proyecta sobre el alcance mismo del artículo 90 de la Constitución. 29.
Reiteró que la Sección Tercera desconoció las pruebas aportadas al expediente, tales como (i) los reportes fiduciarios que demostraban el congelamiento del giro financiero del proyecto, (ii) las comunicaciones de notarías que informaban la imposibilidad de escriturar y (iii) los estados financieros y proyecciones que cuantificaban el daño emergente y el lucro cesante.
Medios de prueba que corroboran los perjuicios económicos derivados de la anotación del gravamen de plusvalía, pero el fallo concluyó que no existía daño antijurídico, sin realizar un examen técnico, integral y objetivo de los elementos probatorios. 30. Insistió en los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente constitucional y jurisprudencial, procedimental y motivación aparente; el primero por cuanto, al negar toda posibilidad de reparación frente a un daño reconocido, se impone a las accionantes una carga económica que no tenían el deber de soportar, lo que desconoce los principios de proporcionalidad, equidad y justicia material. 31.
Para las sociedades accionantes, igualmente se desconoció la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional (sentencia T-308 de 2021) y por el propio Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado por actos administrativos válidos, pero generadores de cargas desproporcionadas, posteriormente revocados por agravio injustificado.
Agregó que se evidencia un defecto procedimental al no resolver sustancialmente los argumentos del recurso de apelación interpuesto en el medio de control de reparación directa; y una motivación aparente en la decisión judicial que negó las pretensiones, pues omitió todo análisis sobre el nexo causal entre la actuación estatal y los perjuicios probados. 32.
Por lo anterior, solicitaron revocar la sentencia de la Sección Primera de esta corporación dictada dentro de este asunto constitucional, conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 36. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 8 igualdad y propiedad invocados; dejar sin efectos los fallos de primera y segunda instancia proferidos en el proceso de reparación directa y ordenar que se emita una nueva decisión en la que se valore integralmente el acervo probatorio y aplique el precedente sobre la responsabilidad del Estado por actos administrativos revocados por agravio injustificado. 3.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 33. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 25 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 34. La legitimación en la causa por activa de las sociedades Acción Sociedad Fiduciaria SAS12 y Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS se encuentra acreditada porque actuaron como parte demandante en el proceso de reparación directa que finalizó con la sentencia del 26 de marzo de 2025, objeto de tutela, y, por lo tanto, son las titulares de los derechos que consideran les fueron vulnerados. 35.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque es la autoridad que profirió la anterior providencia, la cual, según afirmó la parte tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 3.3. Cuestión preliminar 36. La Sala considera pertinente aclarar que el escrito de tutela se dirigió a cuestionar la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del medio de control de reparación directa; sin embargo, en el memorial de impugnación solicita que también se deje sin efectos la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, pero a partir de los mismos argumentos planteados en el escrito introductorio. 37.
Por consiguiente, como quiera que tanto la solicitud de amparo como la impugnación contienen reparos contra la providencia de segunda instancia emitida el 26 de marzo de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, además de ser esta decisión la que puso fin a la actuación judicial promovida por las sociedades accionantes en contra del Distrito Capital de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, el estudio del presente asunto se centrará 12 Sigla para sociedad por acciones simplificada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 9 en esta sentencia. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 38. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado13 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional14. 39.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 40.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales15 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 41.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos o causales: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución16. 3.4.1.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 42. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional17 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 16 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 10 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia18. 43.
En el presente asunto, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, en la medida en que la discusión acerca de la configuración de los defectos fáctico y procedimental, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, alegados por la parte tutelante se originaron con ocasión de una actuación judicial y, en ese orden, habilita el estudio, en principio, por la posible afectación de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 44.
En tal sentido, no se comparte la decisión de primera instancia que declaró improcedente la presente acción al no encontrar probado este presupuesto general de procedibilidad. 45. También se satisface el requisito de subsidiariedad, porque la parte accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de reparación directa en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 46.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, toda vez que la providencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, objeto de reparo, es del 26 de marzo de 2025, notificada el 21 de abril de 202519 y la demanda de tutela se presentó el 30 de julio de 202520, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional21 y el Consejo de Estado22 como razonable. 47.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada. 48. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de 18 Ibidem. La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 19 Samai, exp. 25000-23-36-000-2019-00087-01, índice 18. 20 Samai, exp. 11001-03-15-000-2025-04718-00, índice 1. 21 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 11 tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de reparación directa. 49. De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con las causales invocadas y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.5.
Problema jurídico 50. Corresponde a la Sala decidir si revoca o modifica el fallo del 25 de septiembre de 2025, dictado por la Sección Primera de esta corporación, que declaró improcedente la acción de tutela. Para ello, deberá resolver el siguiente problema jurídico: 51. ¿La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defectos fáctico y procedimental, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente y, en consecuencia, afectó los derechos fundamentales de las sociedades accionantes, con la sentencia del 26 de marzo de 2025, que modificó el fallo de primera instancia proferido el 20 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada por ellas? 52.
Para el efecto, se estudiarán: (i) las generalidades de los defectos invocados; y (ii) el caso concreto. 3.6. Generalidades de los defectos invocados 3.6.1. Defecto fáctico 53. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»23.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»24 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 54. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»25.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 12 casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»26. 55. En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso27. 56.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial28, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»29. 57.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]30. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 27 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 28 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 29 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 13 3.6.2. Defecto procedimental 58. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental31 para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial. 59.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal específica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó defecto procedimental. 60. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»32. 61.
Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»33. 62. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela demostrar que el juez, ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés, actuó completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso, pues le impidió el ejercicio adecuado y oportuno a la defensa y a la contradicción. 63.
En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y (v) como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos 31 Derecho fundamental. 32 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, T-367 de 2018 y T-008 de 2019. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 14 fundamentales»34. 3.6.3. Violación directa de la Constitución 64. De acuerdo con la Corte Constitucional, el defecto bajo estudio tiene fundamento en la fuerza vinculante prevista en el artículo 4 Superior, según el cual, la carta política es norma de normas en todo el ordenamiento jurídico interno y, ante cualquier «incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Dicha causal específica de procedencia ocurre cuando el juez en su providencia «omite, contradice o le da un alcance insuficiente a las reglas, principios y valores consagrados en el texto superior»35. 65. En un principio, el defecto de violación directa de la Constitución fue concebido como un defecto sustantivo, sin embargo, en sentencia T-949 de 2003 fue comprendido como una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio ratificado con la sentencia C-590 de 200536.
Ahora bien, el alto tribunal constitucional ha indicado que esta causal se configura en los siguientes eventos: a) en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; b) se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; c) los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución; y d) si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales37. 66.
En conclusión, el defecto autónomo de violación directa de la Constitución supone el desconocimiento por parte de los jueces, del mandato contenido en el artículo 4 superior que antepone de manera preferente la aplicación de los postulados de la carta superior, sus reglas, principios y valores. 3.6.4. El desconocimiento del precedente judicial 67.
El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas38. 34 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 35 Corte Constitucional, sentencia T- 587 de 2017. 36 Corte Constitucional, sentencia SU-027 de 2021. 37 Corte Constitucional, sentencia SU-098 de 2018. 38 Corte Constitucional, sentencia T-220 de 2023: «La Constitución prevé que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial (art 230).
No obstante, el ordenamiento constitucional también garantiza el derecho a la igualdad (art 13) y se compromete a “asegurar” la Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 15 68. Al respecto, la Corte Constitucional39 ha considerado que el precedente se define como aquella la sentencia o conjunto de estas, que son emitidas con anterioridad a un caso determinado que, por su semejanza en los hechos analizados y en los problemas jurídicos resueltos, debe ser necesariamente considerado por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo posterior.
Frente a la obligatoriedad del precedente, la Corte ha dicho: 90. En este orden, debe resaltarse que el precedente no sólo es orientador sino obligatorio, como se explica a continuación. La primera razón de la obligatoriedad del precedente se relaciona con el artículo 230 superior. De acuerdo con este precepto de la Constitución Política, los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, en ese orden, tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar, pero deben hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley.
Particularmente, el concepto de “ley” ha sido interpretado por la jurisprudencia de la Corte desde un sentido amplio, es decir, la ley no es sólo aquella emitida por el legislador, sino además comprende todas las fuentes del derecho incluidas las sentencias que interpretan la Constitución como norma de normas, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 91.
La segunda razón se desprende de los derechos a la igualdad, el debido proceso y el principio de buena fe. El precedente es una figura que tiene como objetivo principal garantizar la confianza en las decisiones de los jueces a la luz de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen el ordenamiento constitucional.
En otras palabras, la independencia interpretativa es un principio relevante, pero se encuentra vinculado con el respeto a la igualdad en la aplicación de la ley y por otras prescripciones constitucionales40. 69. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases: i) horizontal, que hace referencia a decisiones emitidas por autoridades judiciales del mismo nivel jerárquico o, incluso, por un mismo funcionario; y ii) vertical, concerniente a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia41. 70.
En ese orden, el precedente judicial impide en el marco jurídico colombiano que los jueces, sean individuales o colegiados, adopten fallos sin «sin determinar si él mismo o el tribunal del cual hace parte ha establecido una regla de decisión en relación con casos similares o si existen reglas interpretativas fijadas por autoridades judiciales funcionalmente superiores, encargadas de la unificación de la jurisprudencia»42. vigencia de un orden justo, lo cual implica el deber de ofrecer seguridad jurídica (arts 1 y 2).
Con fundamento en estos principios, una autoridad judicial tiene entonces “el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera, y los casos diferentes de manera distinta”. El juez cuenta, desde luego, con autonomía para valorar si un asunto es igual en lo relevante a otro resuelto anteriormente y, en caso de que lo sea, de apartarse de la ratio decidendi del fallo anterior, pero debe hacerlo con razones suficientes o de lo contrario desconoce el precedente horizontal». 39 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015, criterio reiterado en sentencia SU-060 de 2021. 40 Se transcribe incluso con errores. 41 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 42 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 16 71. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Así, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela43. 72. Cabe precisar que la Corte Constitucional explicó que, aún en casos en que las decisiones judiciales sean emitidas por salas de decisión diferentes al interior de un tribunal administrativo, se debe garantizar el derecho a la igualdad en el marco de la función judicial, pues se trata de una sola corporación44. 73.
En sentencia SU-382 de 2024, la Corte precisó que el defecto por desconocimiento de precedente también se configura cuando «el juez hace un uso incorrecto del precedente, bien sea porque lo malinterpreta y lo aplica incorrectamente, o porque lo emplea para resolver un caso al que no le era aplicable». 74. Finalmente, resulta oportuno precisar que la competencia del juez de tutela ante la configuración de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, le permite «analizar si, en la providencia que se acusa como transgresora de este derecho [igualdad], se exponen las razones que justifican el cambio de criterio» de manera suficiente y razonable, de manera que se salvaguarde las exigencias de la autonomía judicial. 3.7.
Caso concreto 75. La parte actora cuestionó la sentencia del 26 de marzo de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que modificó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa, al estimar que (i) el recurso de apelación no logró desvirtuar el fundamento del fallo de primera instancia acerca de la inexistencia del daño, pues se contrajo a aducir que se trató de un daño especial; y (ii) aunque el acto administrativo impuso una carga en cabeza de las demandantes (efecto plusvalía) — Resolución 1154 del 30 de junio de 2016 —, mientras estuvo vigente conservó su presunción de legalidad, hasta cuando fue revocado directamente por la Resolución 1499 del 15 de septiembre de 2017, por lo que no se demostró el daño antijurídico. 43 Ibidem: «En efecto, tal como lo ha sostenido esta Corte, los jueces pueden apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical, siempre y cuando, al hacerlo, observen los deberes de transparencia y suficiencia. El primero exige que el juez enuncie las reglas conforme a las cuales se han resuelto casos similares (es decir, que reconozca expresamente el precedente), pues “solo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia”.
El segundo requiere exponer razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del nuevo caso que justifiquen el cambio jurisprudencial o una decisión diferente, lo cual implica demostrar que el precedente no es válido, correcto o suficiente para resolver el asunto sometido a examen judicial. Cumplidos estos requisitos, se entienden garantizados tanto el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades como la autonomía e independencia de los operadores judiciales.» 44 Corte Constitucional, sentencia T-531 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 17 76. No obstante, la parte accionante insiste en que el criterio determinado en el fallo objeto de censura es abiertamente desproporcionado, al desconocer el impacto económico real y comprobable de haber tenido congeladas las escrituras y negocios jurídicos de las unidades inmobiliarias por varios meses, circunstancia que generó un menoscabo patrimonial evidente. 77.
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico por cuanto desconoció las pruebas aportadas al expediente, tales como (i) los reportes fiduciarios que demostraban el congelamiento del giro financiero del proyecto, (ii) las comunicaciones de notarías que informaban la imposibilidad de escriturar y (iii) los estados financieros y proyecciones que cuantificaban el daño emergente y el lucro cesante, que corroboran los perjuicios económicos derivados de la anotación del gravamen de plusvalía, pero en el fallo se coligió que no existía daño antijurídico, sin realizar un examen técnico, integral y objetivo de las pruebas. 78.
Al respecto, sea lo primero precisar que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó la inexistencia del daño antijurídico alegado por la parte accionante, como quiera que de las pruebas arrimadas al proceso se pudo determinar que en nada impedía el efecto plusvalía la transferencia del dominio de los apartamentos que conformaban el proyecto inmobiliario, por cuanto mientras estuvo vigente la Resolución 1154 del 30 de junio de 2016, esta surgió efectos, por lo que era exigible el pago de ese gravamen. 79.
Por ende, carece de sustento la afirmación de las accionantes acerca de la falta de valoración probatoria de los documentos que aducen, toda vez que el hecho de que afirmen un congelamiento en el giro financiero del proyecto inmobiliario desarrollado en el predio que fue gravado con el efecto plusvalía, no es atribuible al acto administrativo que lo impuso y que fue objeto de revocación directa, puesto que esta no tiene efectos retroactivos y mientras aquel estuvo vigente surtió unos efectos jurídicos, sin que se haya alterado su validez, por lo que era indispensable su observancia para efectos del trámite de escrituración que alegan se paralizó. 80.
En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta corporación, al precisar: Tal como lo sostiene, en forma mayoritaria, la doctrina y la jurisprudencia, la revocatoria directa de un acto administrativo no puede proyectar sus efectos de manera retroactiva, esto es, hacia el pasado, ex tunc, en primer lugar, porque el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro y, en segundo lugar, porque en virtud del principio de legalidad no hay duda de que el acto administrativo ha cumplido sus efectos, a lo que se suma su ejecutividad y ejecutoriedad, entendidas éstas como la eficacia que el acto comporta de cara a su cumplimiento, así como la capacidad que tiene la administración para hacerlo cumplir Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 18 sin necesidad de la intervención de autoridad distinta45. 81.
Además de lo anotado, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en el material probatorio obrante en el proceso, también coligió que la mencionada Resolución 1154 del 30 de junio de 2016, que gravó el predio de las accionantes con el efecto plusvalía, no fue revocada directamente bajo la causal de ser manifiestamente contraria al ordenamiento jurídico, sino que esta decisión estuvo soportada en que se causaba un agravio injustificado a una persona (artículo 93, numeral 3, de la Ley 1437 de 2011); situación que refuerza su presunción de legalidad mientras estuvo vigente, con lo que se ratificó la ausencia del daño antijurídico aducido por la parte demandante. 82.
A partir de lo anterior, la Sala considera que no se configuró el defecto fáctico, pues el estudio probatorio se desarrolló conforme a los principios de autonomía judicial, independencia y sana crítica, en el que analizó los medios de prueba en conjunto en relación con la validez de la Resolución 1154 del 30 de junio de 2016 y su efectividad mientras estuvo vigente — hasta cuando fue objeto de revocatoria —, sin que esto impidiera los trámites de escrituración de los inmuebles del proyecto inmobiliario llevado a cabo en el predio sujeto al efecto plusvalía, gravamen que debía ser asumido durante la vigencia de dicho acto.
El hecho de que la decisión no fuere favorable a la parte accionante no convierte la valoración en arbitraria ni constituye, por sí solo, una vulneración de derechos fundamentales. 83. En este punto conviene recordar que Corte Constitucional ha precisado que: «las diferencias en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico, pues precisamente la práctica judicial demanda que los jueces adopten posturas en circunstancias en las que se le presentan “dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables”.
En esos casos, el juez natural es autónomo, su actuación se presume de buena fe y puede valorar los elementos materiales probatorios y decantarse por el que le resulte convincente»46. 84. En consecuencia, la valoración efectuada por el juez natural no evidencia una omisión o apreciación arbitraria que vulnere los derechos fundamentales de la parte accionante. 85.
En lo atinente al defecto procedimental, la parte demandante indicó que no se resolvieron sustancialmente los argumentos del recurso de apelación y hubo una motivación aparente en la decisión judicial, pues omitió todo análisis sobre el nexo causal entre la actuación estatal y los perjuicios probados; no obstante, la Sala tampoco encuentra configurado este defecto, toda vez que la sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda al no hallar acreditado el daño antijurídico, pero en el recurso de apelación se mencionaron los elementos del daño 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de agosto de 2013, proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07).
M. P. Gerardo Arenas Monsalve. 46 Corte Constitucional, sentencia T-625 de 2016, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 19 especial, ante lo cual la Sección Tercera de esta corporación estimó que la alzada no se encaminó a atacar el sustento de la decisión del tribunal acerca de la ausencia de daño. 86.
El hecho de que la parte demandante adujera una serie de perjuicios, no permite entrever un daño antijurídico como consecuencia del acto administrativo que aplicó el efecto plusvalía, habida cuenta que si bien fue revocado directamente por la administración, esta situación no se suscitó porque fuera contraria al ordenamiento jurídico, por lo que surtió efectos durante su vigencia; por consiguiente, al no estar evidenciado el carácter antijurídico del daño alegado por las demandantes, no era dable entrar a analizar el nexo causal cuyo estudio exigen ahora en este trámite constitucional.
Sobre este último aspecto, recuérdese que la jurisprudencia47 ha sido reiterativa en precisar que: [E]l primer elemento que se debe observar en el análisis de la responsabilidad dice relación con la existencia del daño; en este sentido, el daño –a efectos de que sea indemnizable– requiere estar cabalmente estructurado, razón por la cual se torna imprescindible acreditar que satisface los siguientes requisitos: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo, ii) debe lesionar un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento legal y iii) debe ser cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente; por ende, no puede limitarse a una mera conjetura. […] Así, pues, como quiera que la antijuricidad del daño es el primer elemento de la responsabilidad, una vez verificada su existencia se debe determinar si es imputable o no a la entidad demandada; por tanto, le corresponde al juez constatar el daño como entidad, como violación a un interés legítimo, valorar si es o no antijurídico y, una vez estructurado como tal, analizar la posibilidad de imputación o no a la entidad demandada.
Si el daño no está acreditado, se torna inoficioso el estudio de la responsabilidad […] 87. Así las cosas, no tiene vocación de prosperidad el defecto procedimental invocado, acerca de la falta de pronunciamiento frente a las disconformidades contenidas en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y la omisión de examen frente al nexo causal, puesto que el tribunal no encontró probado el primer elemento configurativo de la responsabilidad estatal, conclusión que fue ratificada por la Sección Tercera de esta corporación, pues las sociedades apelantes no demostraron la naturaleza antijurídica del daño invocado; y en tal sentido, resultaba inoficioso el estudio del nexo de causalidad que echan de menos las tutelantes, sin que se advierta que en la sentencia censurada se haya omitido el análisis de algún reparo tendiente a corroborar tal aspecto. 88.
En este orden de ideas, el estudio que desarrolló la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de tutela, de ninguna manera revela un desconocimiento de las reglas procesales que rigen los procesos contenciosos en materia de reparación directa ni demuestra una vulneración del derecho al debido proceso, como pretende 47 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de septiembre de 2015, proceso con radicado 76001-23-31-000- 2008-00974-01 (38522).
M. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 20 mostrarlo las sociedades tutelantes. 89. Por otro lado, la parte demandante indicó que la providencia cuestionada también incurrió en una violación directa de la Constitución porque la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado quebrantó el principio de igualdad ante las cargas públicas, el derecho de acceso a la administración de justicia, el debido proceso y la protección del patrimonio, al negar toda posibilidad de reparación frente a un daño probado, causado por una actuación administrativa revocada por causar un agravio injustificado, por lo que el Consejo de Estado impuso a las demandantes una carga económica que no tenían el deber jurídico de soportar. 90.
Sobre el particular, se avizora que la argumentación para soportar este reproche igualmente se centra en la existencia del daño que las accionantes estiman se les causó con ocasión de la resolución que fue objeto de revocación directa y que impuso el efecto plusvalía respecto del predio sobre el cual desarrollaron un proyecto inmobiliario.
Como se evidenció en párrafos precedentes, la antijuridicidad del daño fue analizada por la Sección Tercera de esta corporación a partir de la presunción de legalidad y la consecuente validez de ese acto administrativo durante el tiempo en que mantuvo su vigencia — esto es, hasta antes de su revocación directa —, por lo que la carga que alegan no tenían el deber jurídico de soportar, sí estuvo amparada bajo la legalidad que respaldaba a dicha resolución. 91.
Por lo tanto, los mandatos constitucionales que invoca la parte accionante no han sido quebrantados con la decisión adoptada a través de la sentencia de segunda instancia proferida dentro del proceso de reparación directa, objeto de censura en este trámite constitucional, pues estuvo soportada en un estudio razonable y coherente de los hechos, las pruebas y las normas aplicables al caso concreto, conforme los principios de autonomía e independencia judicial y sana crítica.
De esta manera, si bien la providencia objeto de tutela no resultó favorable a las tutelantes, esto no significa que se hayan desconocido sus garantías constitucionales. 92. Por último, en lo concerniente al desconocimiento del precedente jurisprudencial, la parte actora en el escrito de impugnación invoca la sentencia T-308 de 2021; sin embargo, a través de esta providencia la Corte Constitucional declaró la improcedencia de una acción de tutela, al no colmarse los requisitos de relevancia constitucional y de identificación de los hechos que generaron la vulneración respecto de unas sentencias dictadas dentro de un proceso ordinario laboral atinente al reconocimiento de una pensión de invalidez; controversia que no guarda analogía con la debatida en el proceso de reparación directa en el que se profirió la sentencia aquí cuestionada ni con el asunto constitucional sometido a estudio de esta Sala. 93.
Además de lo anterior, las accionantes afirmaron que se desconoció la línea jurisprudencial trazada por el Consejo de Estado sobre la responsabilidad del Estado por actos administrativos válidos, pero generadores de cargas desproporcionadas, posteriormente revocados por agravio injustificado. Empero, no se indican las Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 21 providencias que integran la línea jurisprudencial que alegan desconocida y de qué manera se suscitó su inobservancia. 94.
En todo caso, cabe aclarar que si bien la jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de reclamar a través del ejercicio del medio de control de reparación directa los prejuicios causados durante la vigencia de un acto administrativo revocado directamente por la administración48, ello no elude a la parte demandante de su deber de sustentar y demostrar los elementos configurativos de la responsabilidad estatal, entre los cuales se encuentra el carácter antijurídico del daño, el cual, como se explicó anteriormente, no fue acreditado en el proceso ordinario promovido por las sociedades accionantes. 95.
Así las cosas, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento que se acomode a sus intereses y pretensiones. 4.
CONCLUSIONES 96. Por lo anterior, la sentencia del 26 de marzo de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no vulneró los derechos fundamentales invocados por las accionantes, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos fáctico y procedimental, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, que exija la intervención del juez de tutela. 97.
En consecuencia, se modificará la sentencia del 25 de septiembre de 2025, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, que había declarado improcedente la acción de tutela para, en su lugar, negar las pretensiones de la solicitud de amparo. 5. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 25 de septiembre de 2025, dictada por el 48 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, proceso con número interno 21051. M. P. Ruth Stella Correa Palacio. Reiterada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 15 de agosto de 2013, proceso con radicado 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07).
M. P. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04718-01 (10830) Accionantes: Acción Sociedad Fiduciaria SAS y otra Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B 22 Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela promovida Acción Sociedad Fiduciaria SAS y Construcciones e Inversiones Proyectar Innova SAS; en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.