Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Demandado: DIAN Temas: Tributos aduaneros.
Clasificación arancelaria (Clortetraciclina). Subpartida arancelaria declarada. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió2: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión No. 1-03-241-201-640-01 004121 del 11 de diciembre de 2020 y de su confirmatoria, la Resolución No. 003148 del 11 de mayo de 2021, mediante los cuales se reclasificó el producto “CLORTETRACICLINA 20%”, importado por la sociedad DISAN COLOMBIA S.A, y se determinó un mayor valor a pagar por concepto de arancel e IVA y se impuso sanción.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la declaración de importación con auto adhesivo No. 06308040636704 del 3 de marzo de 2017 de la compañía DISAN COLOMBIA S.A se encuentra en firme.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.
QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir el presente fallo, bajo los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…)”.
ANTECEDENTES Actuación administrativa El 3 de marzo de 2017, Disan Colombia S.A., presentó declaración de importación en la que identificó como mercancía objeto de la operación de comercio exterior el «PRODUCTO: CLORTETRACICLINA COMPLEJO CÁLCICO» y la clasificó en la subpartida 2941.30.20.00 con un arancel e IVA de cero, porque corresponde a un medicamento3.
Previo requerimiento especial aduanero, el 11 de diciembre de 2020, la DIAN expidió liquidación oficial de revisión4, en la que reclasificó la mercancía en la subpartida 2309.90.90.00, con un arancel del 63% y un IVA del 5%, por considerar que se trata de un producto alimenticio para animales -clortetraciclina grado alimenticio- e impuso 1 Índice 30.
Samai Tribunal. 2 Índice 27, Samai Tribunal. 3 Folio 304. Anexos de la demanda, págs. 12 - 13 pdf. Índice 003, Samai Tribunal. 4 Folios 231 a 255. Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 55 a 103 pdf. Tomo 2. Índice 013, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sanción del 10% de los tributos aduaneros dejados de pagar, según lo establecido en el artículo 482 numeral 2.2. el Decreto 2685 de 19995.
La demandante presentó recurso de reconsideración6 contra la liquidación oficial de revisión y mediante resolución de 11 de mayo de 20217, la DIAN confirmó la decisión. Demanda En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, Disan Colombia S.A., formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se declare la nulidad de la Resolución Revisión No.1-03-241-201-640-01-004121 del 11 de diciembre de 2020 proferida por la Jefe de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se profirió Liquidación Oficial de Revisión respecto de la declaración de importación Formulario No. 35201700085898-1 y con autoadhesivo.
No. 06308040636704 del 3 de marzo de 2017 presentada por la demandante, por la suma de $103.051.000,00 que corresponden a $91.247.000,00 por concepto de arancel, $11´804.000,00 por concepto de IVA, y $10.305.000,00 por concepto de sanción, supuestamente dejados de cancelar por la demandante. 2. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 003148 del 11 de mayo de 2021, proferida por la Subdirectora de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la Entidad, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución a que alude el numeral anterior, confirmándola en todas sus partes, notificada el 13 de mayo de 2021, con constancia de ejecutoria del 16 de junio de 2021. 3.
Que se inapliquen, por inconstitucionales e ilegales los Oficios de la Coordinación del Servicio de Arancel No. 1-03-201-245-00323-A del 14 de noviembre 2019, que confirma la conclusión del pronunciamiento técnico No. Oficio No. 100227342-748 del 23 de junio de 2016, y el No. 100227342- 110-357-1177 del 9 de septiembre de 2020, y 100227342-110-357-842 del 24 de julio de 2020, con los cuales se determinó la clasificación de las mercancías por la partida arancelaria 2309.90.90.00 con un gravamen del 63% y un IVA del 5%. 4.
Que en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la DIAN que tenga en cuenta la argumentación esgrimida en la vía administrativa y se clasifique la mercancía por la partida 3003.20.00.00 del arancel de aduanas, se permita la corrección de la declaración de importación con Formulario No. 35201700085898-1 y con autoadhesivo.
No. 06308040636704 del 3 de marzo de 2017 y/o se expida Liquidación Oficial de Revisión con el valor de los tributos aduaneros correspondientes al 5% de arancel y 0% de IVA”. La parte demandante indicó como normas violadas, las siguientes: Artículos 9, 83, 150-16, 224, 226, 227 y 230 de la Constitución Política de Colombia. Artículo 7 de la Ley 256 de 1996.
Artículos 1 y 2 del Decreto 2685 de 1999 Artículos 26 y 27 de la Convención de Viena. Artículo 3 de la Ley Marco de Aduanas 1609 de 2013. Artículos 2 y 583 del Decreto 390 de 2016. Artículos 2, 3 y 681 del Decreto 1165 de 2019. Artículos 2 y 3 del Decreto 360 de 2021. Artículo 1 del Decreto 2153 de 2016 (Capítulos 23 y 29 del Arancel de Aduanas).
El concepto de la violación se sintetiza en los siguientes términos: 1.Violación de normas superiores 5 En este acto también se sancionó a la Agencia de Aduanas Asesorías y Servicios Aduaneros de Colombia S.A. Nivel 1, de conformidad con el numeral 2.6 del artículo 485 del Decreto 2685 de 1999. 6 Folios 269 a 291. Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 131 a 175 pdf.
Tomo 3. Índice 013, Samai Tribunal. 7 Folios 383 a 399. Cuaderno de antecedentes administrativos, págs. 118 a 150 pdf. Tomo 4. Índice 013, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La DIAN desatendió la obligación de aplicar el marco jurídico internacional sobre la clasificación de las mercancías, exigible al Estado Colombiano como miembro de la Organización Mundial de Aduanas -OMA-, al igual que el Sistema Armonizado Internacional del Arancel y las reglas de clasificación, interpretación y aplicación derivadas del Convenio Internacional del Sistema Armonizado y su protocolo de enmienda8 y de la Ley Marco de Aduanas 1609 de 2013.
Ello porque en los actos demandados no hizo una interpretación armónica de la nomenclatura internacional al momento de clasificar el producto clortetraciclina 20% granular como un alimento para animales, cuando en su esencia y uso se trata de un medicamento veterinario, dada su composición porcentual de antibiótico entre el 21.5% y el 21.6%, que se incluye en la alimentación de los animales.
El producto importado se utiliza para el tratamiento de enfermedades infecciosas en aves y cerdos, y requiere de fórmula de médico veterinario y licencia de venta como medicamento, emitida por el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA-, independientemente de que los demás componentes constituyen excipiente o micelio, cuya función es la conservación o soporte al antibiótico, pero sin aportes nutricionales que conlleven considerar el producto como suplemento alimenticio.
Así, la nomenclatura arancelaria en la que se clasifica la mercancía es la de los productos farmacéuticos de las partidas 3003 o 3004, por ser una preparación antibiótica con fines terapéuticos, pero dada su presentación en bolsas de 25 kg, no es acondicionada para venta al por menor, siendo la subpartida nacional más propicia la 3003.20.000.000 «-Los demás, que contengan antibiótico» de acuerdo con sus notas explicativas y las Reglas Generales para la Interpretación 1 y 6 del arancel.
Por el contrario, la DIAN erróneamente escogió la partida 2309, que comprende las premezclas para la alimentación animal, sin consideración del principio activo (antibiótico clortetraciclina). El desconocimiento de las reglas de clasificación arancelaria también generó una vulneración al principio de buena fe y de los principios de eficiencia y justicia previstos en los artículos 2 y 3 del Decreto 2685 de 1999 y replicados en los Decretos 390 de 2006, 1165 de 2019 y 360 de 2021, porque la actuación de la DIAN se encaminó a exigir mayores tributos que los que la ley prevé. 2.
Falsa motivación La DIAN realizó una clasificación arancelaria que no atiende a las características y usos terapéuticos y profilácticos de la mercancía importada para el tratamiento de enfermedades de aves y cerdos. Lo anterior, porque la asimila a una mezcla alimenticia ordinaria para consumo de animales sanos, únicamente con base en los ingredientes excipientes.
Con ello, ajusta la clasificación de manera forzosa a la descripción de la subpartida 2309.90.90, cuando los aditivos de origen alimenticio se agregan a la clortetraciclina solo para facilitar la ingesta del medicamento para los animales. Si fuera acertada la posición de la DIAN, el producto no tendría por qué incluir advertencias de seguridad para su manipulación y restricciones en su uso bajo recomendaciones del fabricante.
Además, la clortetraciclina no estaría incluida en la Sección 7 del control límite máximo de residuos (LMR), en los alimentos destinados al consumo humano, dada su nocividad, que se refuerza con el deber que impone el ICA a los productores de carne de controlar y reportar mensualmente el LMR según las ventas, clientes, cantidades y usos. 8 Aprobado mediante la Ley 646 de 2011.
Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por el contrario, las “premezclas” en las que clasificó la DIAN el producto por la partida 2309 incluyen las que se usan para favorecer la digestión y salvaguardar el estado de salud de los animales, como las vitaminas, aminoácidos e incluso antibióticos cuyo contenido esté en el rango del 8 al 16% de la mezcla.
Por ende, tales premezclas no tienen naturaleza medicamentosa por la baja concentración de la sustancia activa, situación que, al no corresponder a la composición de las mercancías importadas en este asunto, impide calificarlas como alimentos, preparación alimenticia o desperdicio de la industria alimenticia, en los términos de las notas explicativas del arancel. 3.
Desconocimiento del precedente jurisprudencial y de otras autoridades en la materia. La demandada no tuvo en cuenta que, con base en el análisis de la Organización Mundial de Aduanas, la Sección Primera del Consejo de Estado9 concluyó que la clasificación arancelaria de la «clortetraciclina al 15%» es la de la subpartida 30.03.20.00.00, correspondiente a un antibiótico o medicamento de uso veterinario y no la de una premezcla destinada a la fabricación de alimentos para animales, de la subpartida 2309.90.20.00, como lo había considerado la DIAN.
Asimismo, la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria - SUNAT-, que administra los tributos y aduanas en Perú, clasificó el producto NEOMIX 220 PREMIX en la subpartida 3004.20.20.00 por tener el antibiótico como principio activo al que se le mezclan sustancias alimenticias -excipiente de dispersión- para el tratamiento de enfermedades de aves y, por ende, con usos terapéuticos y profilácticos10. 4.
Falta de competencia temporal La DIAN desatendió el término de 30 días previsto en los artículos 583 del Decreto 390 de 2016 y 681 del Decreto 1165 de 2019 para formular el requerimiento especial aduanero, contado desde el momento en que se estableció la presunta comisión de la infracción aduanera. Como la presunta infracción ocurrió el 10 de octubre de 2019, cuando Disan aportó la información que le fue requerida por la administración, el acto previo debió notificarse a más tardar en noviembre de 2019.
Sin embargo, se notificó el 12 de marzo de 2020, cuando la DIAN no contaba con facultades para iniciar la actuación administrativa en contra de la actora. Contestación de la demanda La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos11: 1. Los actos demandados están debidamente motivados. Los actos acusados están fundamentados en el material probatorio aportado, que incluye el pronunciamiento técnico de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera de la DIAN, que parte de los componentes de la mercancía importada y de la acertada aplicación de las Reglas Generales para Interpretación del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, lo que permitió concluir que la mercancía importada por la 9 Sentencia de 11 de noviembre de 2010, expediente 11001 03 24 000 2001 00113 01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 10 Mediante Resolución de Intendencia Nacional 003ª0000/2010-001314 del 27 de diciembre de 2010. 11 Índice 013.
Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 actora se clasifica bajo la subpartida 2309.90.90.00, en aplicación de las reglas interpretativas 1 y 6 del texto arancelario, el Decreto 4927 de diciembre 26 de 2011 y sus modificaciones.
Por tanto, le corresponde un arancel variable de 63% y un IVA del 5%. La conclusión anterior se justifica en que la mercancía tiene un 80% de subproductos de la fermentación de harina de maní o soya, almidón de maíz, cloruro de sodio, sulfato de amonio, harina de levadura y maíz fermentado, entre otros, y un 20% de antibiótico, lo que permite clasificarla arancelariamente como una preparación utilizada para la alimentación completa de animales, como lo concluyó la Coordinación del Servicio de Arancel de la Subdirección de Gestión Técnica Aduanera.
El hecho de que se requieran licencias para importar y vender el producto, así como la fórmula de médico veterinario y demás condiciones de uso y el pronunciamiento técnico del ICA, no son factores determinantes para variar la clasificación arancelaria, porque los pronunciamientos técnicos de la Subdirección de Técnica Aduanera son prueba válida por ser la única entidad del país con la facultad de determinar la clasificación arancelaria y, por ende, de obligatoria atención para la DIAN. 2.
No se desatendió el precedente jurisprudencial Los pronunciamientos que se citan en la demanda no deben considerarse en este asunto porque los fundamentos fácticos en que se enmarcan y la ratio decidendi no tienen similitud con el caso concreto. Por ende, no resultan aplicables al caso concreto, dado que la mercancía importada no tiene las características para ser considerada como antibiótico.
Además, no se trata de una sentencia de unificación sino con efectos inter partes. No resulta pertinente traer a colación las decisiones administrativas del Sunat de Perú porque no pueden incidir en el ejercicio de las facultades de la DIAN ni constituir una fuente auxiliar para decidir el caso concreto. 3. No se desconocieron normas superiores La DIAN se limitó a ejercer sus competencias legalmente otorgadas con plena garantía de los principios de buena fe, debido proceso, justicia y eficacia. Lo anterior, porque las decisiones se tomaron con base en la documentación aportada por la demandante para la importación de las mercancías, la cual fue sometida a análisis técnico de las dependencias pertinentes, con lo que se garantizó que la clasificación arancelaria fue justificada.
Por ende, los tributos aduaneros y la sanción son los que legalmente debe asumir a la demandante. 4. Se actuó con plena competencia temporal Contrario a lo afirmado por la demandante, la DIAN no perdió competencia para expedir el requerimiento especial aduanero, por exceder el término de 30 días desde el momento de la comisión de la infracción, previsto en el artículo 509 del Decreto 2685 de 1999, que se incluye en el artículo 583 del Decreto 390 de 2016.
Lo anterior, porque se trata de un acto de trámite, dicho término no es preclusivo y su posible desconocimiento no conlleva la pérdida de competencia para fiscalizar, como lo ha reconocido la Sección Primera del Consejo de Estado12. De modo que no se configura la causal de nulidad invocada. 12 Sentencias 1 de noviembre de 2007, rad. 200300803 01 y del 5 de junio de 2008, rad. 2002-00113.
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 5. Por último, no procede la condena en costas al no encontrarse demostradas. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos demandados con base en el siguiente análisis13: 1.
La mercancía importada es un medicamento para animales Teniendo en cuenta la composición de la mercancía y el concepto técnico del Instituto Colombiano Agropecuario, en su calidad de autoridad sanitaria, el producto importado por la actora es un medicamento y no promueve el crecimiento o mejoramiento de la alimentación. Por tanto, quedan desacreditadas las conclusiones del concepto técnico de la Subdirección de Técnica Aduanera de la DIAN.
La anterior conclusión fue convalidada por la Sección Primera del Consejo de Estado14, que acogió el concepto emitido por la Organización Mundial de Aduanas -OMA15-, conforme con el cual constituyen premezclas, las preparaciones alimenticias para animales cuyo contenido de antibiótico esté en un rango del 8% al 16% y que en lo demás estén constituidas por el micelio -sustrato nutritivo y de desarrollo.
Tales premezclas no pueden asimilarse a las preparaciones de uso veterinario con condición medicamentosa en las cuales el producto activo -antibiótico- se presenta en una concentración superior, como la “clortetraciclina complejo cálcico” que es el descrito en las importaciones y cuya concentración del antibiótico es del 20%, que hace que deba clasificarse como un medicamento veterinario.
A la misma conclusión llegó la Sección Cuarta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta las características del producto y la aplicación de las reglas arancelarias, pues concluyó que a la mercancía importada le corresponde la subpartida 2941.30.20.00, como fue declarado por la demandante, y no la partida 23.09, para preparaciones alimenticias para animales, como la reclasificó la DIAN.16.
Por tanto, los actos demandados adolecen de nulidad y se declara en firme la declaración de importación presentada por la actora. El Tribunal se relevó del estudio de los demás cargos planteados. 2. No procede la condena en costas En atención de lo previsto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 y de acuerdo al régimen subjetivo en materia de costas, no hay lugar a imponer condena en costas porque ninguna de las partes incurrió en carencia de fundamentación y desde el criterio objetivo del numeral 8 del artículo 365 del CGP no se encuentran acreditadas en el expediente.
Recurso de apelación 13 Índice 027, Samai Tribunal. 14 Sentencia del 11 de noviembre de 2010, exp. 11001032400020010011301, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 15 Oficio 04NL0739 de 18 de noviembre de 2004. 16 Sentencias de 15 de febrero de 2024, exp 27672, C.P. Milton Chaves García; de 15 de marzo de 2024, exp 27674. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y de 4 de abril de 2024, exp 27834, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 La DIAN17 sustentó la apelación de la siguiente manera: 1.
Desconocimiento de la jerarquía normativa aplicable El Tribunal acogió como criterio una providencia del Consejo de Estado cuya argumentación principal se derivó de un concepto de la OMA, que no es vinculante sino meramente orientativo para la DIAN, sin desacreditar la metodología expuesta en los actos administrativos mediante la aplicación correcta del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, que es de obligatorio cumplimiento en virtud del convenio internacional del cual Colombia es parte contratante, con lo cual la decisión apelada genera inseguridad jurídica.
En los actos demandados se hizo un análisis merceológico a partir del cual se clasificó la mercancía con fundamento en la Nota 1 del Capítulo 23 del Arancel, que corresponde a los productos de la partida 23.09, porque la mercancía importada se utiliza como aditivo en la alimentación de los animales, lo que tiene correspondencia con el tipo de preparaciones alimenticias que se incluyen en la subpartida 2309.90.90.00 y denota la aplicación armónica de las Reglas Generales de Interpretación del Sistema Armonizado -RGI- que, a su vez, se acompasa con la descripción de la mercancía como “food grade”, hecha por el importador, y no fue respetado por el Tribunal al dar mayor valor a un criterio orientativo de la OMA que a la ley. 2.
Errores en la interpretación del concepto de la OMA El Tribunal no tuvo en cuenta que el mismo concepto de la OMA establece como regla que las preparaciones alimenticias con proporción baja de antibióticos son alimento, que es precisamente el criterio a partir del cual la DIAN clasificó la mercancía importada como premezcla de alimentación de animales, pues la proporción de la clortetraciclina de grado alimenticio es de apenas un 20%, frente a un 80% del vehículo, compuesto por subproductos de la fermentación -micelio- que contiene los nutrientes para el crecimiento, por lo que el antibiótico es un producto que se adiciona a la mezcla de alimento para el tratamiento de enfermedades bacterianas.
Por tanto, no resulta correcta la interpretación del Tribunal, como tampoco la del Consejo de Estado, que se reiteró. 3. Los títulos de las secciones solo tienen un valor indicativo El Tribunal convalidó la postura de la demandante, que partió de utilizar el título del capítulo 29, que comprende los compuestos químicos de naturaleza orgánica y el de la subpartida 2941 de “antibióticos”, pese a que no son determinantes, por sí solos, para clasificar un producto como antibiótico.
Si bien la subpartida 2941.30.20.000 menciona específicamente la clortetraciclina y sus derivados, ello no es suficiente para que todos los productos que la contengan sean considerados antibióticos porque, en casos como el de este proceso, cuando se incluye como parte de un aditivo en la alimentación animal deja de cumplir el propósito medicinal o veterinario.
Por ello, la clasificación correcta de la mercancía es la de la subpartida 2309.90.90.00, según las Reglas Generales de Interpretación 1 y 6 del Arancel de Aduanas del Decreto 2153 de 2016. 4. Error en la interpretación de la competencia y alcance de los conceptos de la OMA y del ICA. 17 Índice 030, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El Tribunal dio alcance prioritario al concepto técnico emitido por el ICA que clasifica la clortetraciclina como medicamento antimicrobiano, pese a que dicho instituto no tiene competencia ni incidencia en la función de clasificación arancelaria, que es exclusiva de la DIAN.
El ámbito de competencias del ICA es la regulación del uso y control de medicamentos veterinarios. La postura del Consejo de Estado en que se basó la sentencia de primera instancia resulta lesiva para la seguridad jurídica porque admite que en materia aduanera son aplicables criterios que carecen de fuerza vinculante, como los conceptos de la OMA y del ICA, en lugar de las reglas de interpretación del Sistema Armonizado, de obligatorio cumplimiento en virtud del Convenio Internacional del Sistema Armonizado.
Pronunciamientos finales La demandante se opuso al recurso en los siguientes términos: Existen múltiples decisiones del Consejo de Estado18 que reiteran la posición pacífica de que el producto con contenido de clortetracilina al 20% no puede clasificarse bajo la subpartida 23.09.90.90.00. Lo anterior, de acuerdo con el análisis de las notas del Arancel de Aduanas y no de manera descontextualizada, como lo sugiere la DIAN.
La postura que defiende la DIAN no se halla soportada en el expediente. No está probado que el producto incluya maíz amarillo para que sea aplicable la tarifa variable por ese ingrediente. Tampoco, que la clortetraciclina cumpla algún tipo de función nutricional para animales enfermos. Además, contraría la conclusión del Consejo de Estado respecto a que la presencia del micelio en la fórmula del producto no impide su clasificación en la subpartida 2941.30.20.00, porque ese componente provee estabilidad al antibiótico y su producción biológica.
De modo que la sentencia debe confirmarse. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala decide si el producto “Clortetraciclina Cálcica – Chlortetracycline 20%”, importado por la actora, corresponde a un medicamento veterinario -antibiótico- clasificado en la subpartida 2941.30.20.00, como fue declarado por la actora y establecido por el Tribunal en primera instancia, o a una preparación -premezcla- destinada a la alimentación para animales, catalogable en la subpartida arancelaria 2309.90.90.00, como lo determinó la DIAN en los actos demandados.
En ese sentido, debe analizarse si se desconoció la naturaleza orientativa y no vinculante de los conceptos emitidos por la OMA y el ICA y si se aplicaron indebidamente las reglas de interpretación del Sistema Armonizado, aspectos a los que se concretan, finalmente, todos los cargos de apelación de la DIAN. Para resolver la controversia, la Sala reitera los precedentes de la Sección que resolvieron litigios con similares supuestos fácticos y jurídicos suscitados entre las mismas partes en los que se determinó la clasificación arancelaria de mercancías 18 Sentencias del 8 de febrero de 2024 (exp. 26885) y el 15 de febrero de 2024 (exps. 27790, 27672 y 27673), el 27 de marzo de 2024 (exp. 27674), del 4 y 11 de abril del 2024 (exp. 27834 y 27654), el 26 de septiembre de 2024 (exp. 28816), 11 de octubre de 2024 (exp. 28969) y 13 de febrero de 2025 (exp. 29473).
Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sustancialmente equiparables al producto “Clortetraciclina Cálcica – Chlortetracycline 20%”, que se analiza en este caso19. 2. Análisis del caso concreto Por razones metodológicas, la Sala analiza conjuntamente los planteamientos expuestos por la apelante que tienen por objeto defender la legalidad de los actos demandados, argumentando que respecto de la mercancía importada por la actora, declarada bajo la subpartida 2941.30.20.00, resulta procedente mantener la reclasificación a la subpartida arancelaria 2309.90.90.00, al tratarse de una preparación destinada a la alimentación para animales -aditivo alimentario- y no de un medicamento -antibiótico- de uso veterinario, como alega la demandante. 2.1.
De si la mercancía importada es alimento o medicamento. Para resolver el asunto se atienden las reglas generales para la interpretación de la Nomenclatura Común de los Países Miembros del Acuerdo de Cartagena – NANDINA según la Decisión 812 del 2 de septiembre de 2016, adoptadas para Colombia mediante el Decreto 2153 de 201620, vigente para la época de la importación -marzo de 2017-, puntualmente las reglas 1 y 6 del artículo 1 del Arancel Nacional de Aduanas.
La Regla 1 indica que «Los títulos de las Secciones, de los Capítulos o de los Subcapítulos solo tienen un valor indicativo, ya que la clasificación está determinada legalmente por los textos de las partidas y de las Notas de Sección o de Capítulo». Por su parte, la Regla 6 determina que una vez clasificada en la partida correspondiente «la clasificación de mercancías en las subpartidas de una misma partida está determinada legalmente por los textos de estas subpartidas y de las Notas de subpartida así como, mutatis mutandis, por las Reglas anteriores, bien entendido que solo pueden compararse subpartidas del mismo nivel.
A efectos de esta Regla, también se aplican las Notas de Sección y de Capítulo, salvo disposición en contrario». En la nota del Capítulo 23 del Arancel de Aduanas vigente para la época de los hechos (Decreto 2153 de 2016), se indica que “se incluyen en la partida 23.09 los productos de los tipos utilizados para la alimentación de los animales, no expresados ni comprendidos en otra parte, obtenidos por el tratamiento de materias vegetales o animales y que, por este hecho, hayan perdido las características esenciales de la materia originaria, excepto los desperdicios vegetales, residuos y subproductos vegetales procedentes de estos tratamientos”.
A su vez, la partida 23.09 corresponde a las preparaciones de los tipos utilizados para la alimentación de los animales y la subpartida 2306.90.90 corresponde a “las demás” Por su parte, las notas del capítulo 29 del Arancel de Aduanas, que comprende los “productos químicos orgánicos y que en su capítulo XXII incluye a “los demás compuestos orgánicos”, indica: «Salvo disposición en contrario, las partidas de este Capítulo comprenden solamente: a) los compuestos orgánicos de constitución química definida presentados aisladamente, aunque contengan impurezas; b) las mezclas de isómeros de un mismo compuesto orgánico (aunque contengan impurezas), excepto las mezclas de isómeros de los hidrocarburos acíclicos saturados o sin saturar (distintos de los estereoisómeros) (Capítulo 27); c) los productos de las partidas 29.36 a 29.39, los éteres, acetales y ásteres de azúcares y sus sales, de la partida 29.40, y los productos de la partida 29.41, aunque no sean de constitución química definida; d) las disoluciones acuosas de los productos de los apartados a), b) o c) anteriores; e) las demás disoluciones de los productos de los apartados a), b) o c) anteriores, siempre que constituyan un modo de acondicionamiento usual e indispensable, exclusivamente motivado por razones de seguridad o necesidades del transporte y que el disolvente no haga al producto más apto para usos determinados que para uso general; f) los productos de los apartados a), b), c), d) o e) 19 Ver sentencias del 08 de febrero, 4 y 11 de abril de 2024 y 26 de junio de 2025 (exps. 26885, 27834, 27654 y 29741, CP: Wilson Ramos Girón); 15 de febrero de 2024 y 13 de febrero de 2025 (exps. 27672, 27674, 27790, 27816 y 29473, CP: Milton Chaves García); del 15 de marzo, 30 de agosto, 26 de septiembre y 11 de octubre de 2024 (exps. 28546, 28816 y 28969, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); y del 9 de abril de 2025 (exp. 28584, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 20 “Por el cual se adopta el Arancel de Aduanas y otras disposiciones” Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 anteriores, con adición de un estabilizante (incluido un antiaglomerante) indispensable para su conservación o transporte; g) los productos de los apartados a), b), c), d), e) o f) anteriores, con adición de una sustancia antipolvo, un colorante o un odorante para facilitar su identificación o por razones de seguridad, siempre que estas adiciones no hagan al producto más apto para usos determinados que para uso general; h) los productos siguientes, normalizados, para la producción de colorantes azoicos: sales de diazonio, copulantes utilizados para estas sales y aminas diazotables y sus sales.».
En el mismo capítulo se incluye la partida 29.41 de los “antibióticos” y su desdoblamiento en la subpartida 2941.30, que comprende a las tetraciclinas y sus derivados y ésta, a su vez, en la subpartida 29.41.30.20 (seleccionada por la demandante en la declaración de importación), que corresponde a la clortetraciclina y sus derivados, así como las sales de estos productos.
Las anteriores notas y descripciones coinciden con las incluidas en el Decreto 2927 de 2011, con base en el cual esta Sección decidió asuntos similares, teniendo en cuenta la interpretación que sobre el texto de la nota del capítulo 23 hizo la OMA por oficio 04NL0739 de 2004. Al efecto, esta Sección precisó lo siguiente21: “(…) en palabras de la demandada, el producto importado por la actora bajo el nombre comercial «CTC 20 POR CIENTO», está integrado por dos elementos: el antibiótico y el vehículo22, nada más que eso.
Ello, coincide con la explicación dada por la OMA en el Oficio 04NL0739 de 2004, en cuanto que en la partida 29.41 se clasifican los productos de composición química definida o no (incluidas sus impurezas), y de ser el caso, con adición de disolventes o estabilizantes indispensables. En contraste, la Nota del Capítulo 23 es más genérica en el ámbito alimenticio, con la indicación que se incluyen en la partida 23.09 los productos de los tipos utilizados para la alimentación de los animales, no expresados ni comprendidos en otra parte.
Partida frente a la cual, en el Oficio 04NL0739 de 2004 de la OMA se explicó, cubre especialmente preparaciones destinadas a la fabricación de los alimentos completos o de complementos para animales, designados comercialmente como premezclas. Esas premezclas, consisten en preparaciones complejas surgidas a partir de una base o sustancia activa, integrada por el micelio23, el medio de cultivo24 y el antibiótico25 (oscila entre 8% y el 16%).
Base a la que se añade el elemento soporte comprendido como una o varias sustancias nutritivas orgánicas o inorgánicas. Elemento último, que no incluye el producto importado por la actora con el nombre comercial «CTC 20 PORCIENTO». Sobre estas preparaciones, el citado Oficio de la OMA advierte que no puede confundirse con preparaciones de uso veterinario distinguidas por su concentración más elevada de sustancia activa -antibiótico-, al precisar que: «Sin embargo, las preparaciones que pertenecen a este grupo no deben confundirse con algunas preparaciones de uso veterinario.
En general, estas últimas se diferencian por la naturaleza necesariamente medicamentosa del producto activo, por su concentración netamente más elevada en sustancia activa y por una presentación muchas veces diferente.» En esas condiciones, la Sala encuentra que el producto importado por la demandante no es una preparación del tipo de las utilizadas para la alimentación de los animales comprendidas en la partida 23.09, en tanto dicho producto no contiene una sustancia nutritiva o elemento soporte para alimentar a los animales, aunado a su elevado índice de concentración de antibiótico del 20%, superior al 16% referido por la OMA.
A partir de lo anterior, la Sección advirtió que, por las concentraciones elevadas de la sustancia activa antibiótica, como ocurre con el producto “Clortetraciclina Complejo Cálcico – Clortetraciclina 20%”, no puede considerarse como una preparación alimenticia para animales, en los términos de la partida 2309, como lo determinó la DIAN.
Lo anterior, porque independientemente de la composición del micelio (residuos de fermentación), no contiene una sustancia nutritiva para la alimentación de animales, pues este vehículo 21 Sentencia del 8 de febrero de 2024, exp. 26885, C.P. Wilson Ramos Girón. 22 En concreto, es el micelio (microorganismo) más el medio de cultivo (sustrato nutritivo para el desarrollo del micelio). 23 Microorganismo. 24 Sustrato nutritivo y de desarrollo. 25 Producto del cultivo.
Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 tiene como función la estabilización del antibiótico y del crecimiento de los microorganismos que lo producen26. Por el contrario, al considerar los datos aportados por el fabricante, el importador y el ICA, se observa que se trata de un producto con presencia del antibiótico clortetraciclina, que se adiciona al alimento y que su por composición y posología requiere de prescripción de médico veterinario, por tratarse de un antibiótico veterinario con funciones paliativas y terapéuticas.
Por tanto, la Sección precisó que, sin perjuicio de la potestad de la demandada en materia de clasificación arancelaria, la mercancía correspondía a un antibiótico veterinario y no a un alimento27. En apoyo de la conclusión de que el producto importado no tiene una finalidad alimenticia sino medicamentosa, en el presente asunto se cuenta con los siguientes documentos: • Licencia de venta de insumos veterinarios 9191-MV del 25 de marzo de 2015, expedida por el ICA28 que autorizó a Zhumadian Huazhong Chia Tai Co. Ltda. para la venta en el territorio nacional del producto denominado CLORTETRACICLINA HCI 20% con una composición garantizada de “Clortetraciclina HCI 20g”, “Excipientes: (subproductos de fermentación de harina de maní o soya, almidón de maíz, cloruro de sodio, sulfato de amonio, carbonato de calcio, harina de levadura, maíz fermentado, sulfato de magnesio, monofosfato de potasio, aceite de soya), c.s.p 100g”, vigencia indefinida.
El producto se usa en aves (pollos de engorde y pollonas de reemplazo) para “el control y tratamiento de infecciones ocasionadas por […]”. • Concepto técnico del Grupo de Registro de Medicamentos del INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO -ICA- del 25 de febrero de 2019, ref. 20192102617, en el que se expuso lo siguiente frente a la clortetraciclina 29: “La clortetraciclina en términos generales y sin que importe la concentración de la misma, se considera un medicamento antimicrobiano cuya utilización en los animales ha sido aprobada a través de uso terapéutico para el tratamiento de infecciones causadas por microorganismos susceptibles al principio activo.
En este caso cualquier patología infecciosa que sea producida por microorganismos sensibles a la clortetraciclina se encontrará incluida dentro de su indicación. Según la Resolución ICA 1966 del 05 de septiembre de 1984 (marco legal que se encuentra vigente en la actualidad), en una misma especie animal no se aceptan como promotores de crecimiento o mejoradores de la eficiencia alimenticia, aquellos productos o sustancias antimicrobianas que se utilicen con fines terapéuticos en dicha especie (Artículo segundo).
Por esta razón, no se aceptará la clortetraciclina como promotor de crecimiento en las especies bovina, equina, porcina, caprina, ovina ni aviar”. (Resalta la Sala). • Certificado de análisis del 12 de febrero de 2017 emitido por la American Union Chemical - Amuco Inc. -proveedora de la mercancía a la actora- sobre la composición del producto Chlortetracicline 20% granular.
Este certificado indica que se trata de un producto de fermentación y el componente activo expresado como CTC.HCL, que tiene un 20.0% de clortetraciclina30. De acuerdo con el criterio adoptado por esta Sección y las pruebas referidas, el producto importado por la actora, compuesto por clortetraciclina al 20% y un vehículo al 80% - micelio-, no es un alimento, como lo reclama la DIAN.
Se trata de un antibiótico utilizado 26 Sentencias del 08 de febrero, 4 y 11 de abril de 2024 y 26 de junio de 2025 (exps. 26885, 27834, 27654 y 29741, CP: Wilson Ramos Girón); 15 de febrero de 2024 y 13 de febrero de 2025 (exps. 27672, 27674, 27790, 27816 y 29473, CP: Milton Chaves García); del 15 de marzo, 30 de agosto, 26 de septiembre y 11 de octubre de 2024 (exps. 28546, 28816 y 28969, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); y del 9 de abril de 2025 (exp. 28584, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello). 27 Ibídem. 28 Folios 125 a 127 pdf.
Cuaderno principal tomo 2. Índice 013, Samai Tribunal. 29 Folios 135 a 143 pdf. Cuaderno principal tomo 2. Índice 013, Samai Tribunal. 30 Folios 97 y 98 pdf. del cuaderno de antecedentes administrativos, tomo 1. Índice 013, Samai Tribunal. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 para el tratamiento de enfermedades de aves y cerdos, que para su utilización requiere de prescripción médica veterinaria.
Así lo concluyó la Sala en reciente pronunciamiento31: “En suma, sin perjuicio de la competencia de la DIAN en materia de clasificación arancelaria, en el caso bajo análisis, al valorar conjuntamente las pruebas y el estudio efectuado por la Sala en casos similares entre las mismas partes, que se reiteran, pudo establecerse que, el producto Clortetraciclina 20% corresponde a un antibiótico veterinario, lo que descarta su clasificación como preparación alimenticia para animales de la partida 23.09, como se determinó en los actos impugnados.
En ese contexto, no resultan de recibo los reproches planteados por la apelante única respecto de que la decisión de primera instancia se basó únicamente en un pronunciamiento doctrinal de la OMA o del ICA. Por el contrario, se acreditó que su decisión se fundamentó en las notas legales del Sistema Armonizado, especialmente respecto a las inclusiones y exclusiones de las partidas arancelarias 23.09 y 29.41.
Igualmente, no se encontró que el a quo hubiera transgredido la normatividad comunitaria e internacional en materia arancelaria, ni hubiera desconocido las disposiciones establecidas en los convenios internacionales suscritos por el Estado Colombiano. En concreto (…), de conformidad con el criterio jurisprudencial adoptado por la Sección, con base en las notas de los capítulos 23 y 29 del Sistema Armonizado, no resulta procedente la reclasificación arancelaria del producto en cuestión, que fue determinada por la Administración en los actos cuestionados”.
(Se destaca). Por tanto, como lo precisó la sentencia de 26 de junio de 202532, que se reitera, la decisión de primera instancia no se basó únicamente en un pronunciamiento doctrinal de la OMA o del ICA. Por el contrario, se fundamentó en las notas legales del Sistema Armonizado, especialmente respecto a las inclusiones y exclusiones de las partidas arancelarias 23.09 y 29.41.
Igualmente, no se desconocieron la normativa comunitaria e internacional en materia arancelaria, ni las disposiciones establecidas en los convenios internacionales suscritos por el Estado Colombiano. En efecto, como quedó precisado, de conformidad con el criterio jurisprudencial adoptado por la Sección, con base en las notas de los capítulos 23 y 29 del Sistema Armonizado, no resulta procedente la reclasificación arancelaria del producto en cuestión, que fue determinada por la administración en los actos cuestionados.
Es de anotar que la clasificación arancelaria que determine la DIAN como autoridad competente para interpretar y aplicar el arancel de aduanas en Colombia puede ser desvirtuada por el administrado a quien corresponde, entonces, demostrar, con pruebas técnicas idóneas y atendiendo las reglas de interpretación del arancel, que la mercancía importada se halla clasificada en una partida arancelaria distinta a la fijada por la DIAN.
Lo anterior fue lo que precisamente sucedió en el presente caso, pues, de acuerdo con las pruebas aportadas por la demandante, al amparo de las reglas arancelarias, el producto importado es un medicamento, como lo informó en la declaración de importación. No es una preparación alimenticia, como lo determinó la DIAN al modificar dicha declaración, pues la demandada solo atendió al porcentaje del componente alimenticio del producto, cuando lo principal es su contenido antibiótico que es lo que incide en la naturaleza y uso del producto y, se insiste, fue plenamente acreditado por la actora, a través de diversos medios de prueba.
En el mismo sentido, frente a las pruebas allegadas por la demandante, la Sección sostuvo lo siguiente33: “Es de resaltar que el fabricante, el importador y la autoridad de sanidad animal y de control de insumos agropecuarios, señalan [que] el producto objeto de importación es un medicamento veterinario de administración oral, tanto es así que el ICA como autoridad de sanidad agropecuaria con suficiencia técnica y científica exige su venta bajo fórmula del 31 Sentencia de 26 de junio de 2025, exp. 29741, C.P. Wilson Ramos Girón. 32 Exp. 29741. 33 Sentencia del 15 de febrero de 2024, exp. 27672, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2021-00837-01 (29908) Demandante: Disan Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 médico veterinario.
Sin embargo, la DIAN insiste que se trata de un[a] preparación alimenticia para animales, pero no demuestra a través de un estudio o análisis la condición nutritiva o de alimento para animales del citado vehículo 80%, en lugar de medio de crecimiento para el microorganismo generador de la clortetraciclina 20%”. Por lo expuesto, no prospera la apelación de la DIAN.
Se confirma la sentencia apelada. Costas Ante la no prosperidad de la apelación de la demandada, se hace procedente la condena en costas en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 - numerales 1 y 8- del CGP. Así, se fijarán como agencias en derecho el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia, según las reglas previstas en el artículo 366 ibidem y los lineamientos dispuestos en el Acuerdo PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas en segunda instancia a la entidad demandada, conforme con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y comuníquese.
Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. La validez e integridad de este documento electrónico pueden comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salvo voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ