Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA ACLARACIÓN DE VOTO MAGISTRADA: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrado ponente: Luis Alberto Álvarez Parra Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-28-000-2025-00156-00 (Principal) Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otro Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil - Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 «Por la cual se convoca a los ciudadanos de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer del Departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”, expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil en ejercicio de sus funciones».
Tema: Efectos del acto administrativo demandado y carencia actual de objeto por sustracción de materia. Concepto de la fijación del litigio. ACLARACIÓN DE VOTO 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 2011 y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sección, presento las razones por las que aclaro mi voto respecto de la sentencia del 28 de mayo del 2026, por medio de la cual se negó la pretensión de nulidad del acto demandado. 2.
Si bien acompaño la decisión, estimo pertinente precisar dos aspectos sobre el particular, así: a) Efectos del acto administrativo demandado y carencia actual de objeto por sustracción de materia 3. En la cuestión previa de la sentencia se resuelve un argumento expuesto por uno de los demandantes en el que solicitó «declarar la pérdida de fuerza ejecutoria» de la convocatoria porque se superó el plazo legal que establece la ley para la celebración de la consulta popular convocada, lo que implicaba que la decisión no estaba surtiendo efecto.
Ante ello, la sentencia señaló que esa petición fue atendida el 11 de febrero del 2026, por lo que se determinó estarse a lo allí resuelto. 4. Revisada la decisión a la que se remite, se indicó por el magistrado ponente que: «Al respecto, se destaca que el acto acusado, cuya fecha de expedición corresponde al 10 de junio de 2025, convocó la consulta popular para el día 9 de noviembre, esto es, dentro del término previsto en la norma que cita el solicitante.
Cosa distinta es que, tal como se explicó en el auto del 6 de noviembre de 2025, la celebración fue suspendida por la misma autoridad electoral con ocasión de especiales circunstancias de índole presupuestal, situación que afectó el carácter ejecutorio del acto acusado, pero no sus presupuestos fácticos y jurídicos vertidos en la parte motiva.
En este orden, al margen de la ausencia de ejecución del acto por las razones ya conocidas, los supuestos de hecho y derecho se mantienen incólumes, por lo menos, hasta tanto la sala electoral no adopte una decisión favorable a las pretensiones. Por consiguiente, el despacho no comparte la apreciación del solicitante, de ahí que su solicitud sea negada».
Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 5. En esta oportunidad considero importante reiterar la tesis que he sostenido en diversas oportunidades, en relación con la carencia actual objeto por sustracción de materia cuando el acto que se demanda no surtió efecto alguno. 6.
La carencia actual de objeto, por sustracción de materia, se presenta en aquellos eventos en los cuales se logra determinar que una decisión de la administración no produjo efecto alguno, situación que genera la terminación anticipada del proceso jurisdiccional. Esta postura tiene fundamento en decisiones reiteradas de la Sección1, de las cuales se puede concluir que esa regla no fue restrictiva, ni se limitó a los actos de elección, llamamiento, designación o nombramiento, por lo que aquella cobija los demás actos administrativos, dentro de los cuales pueden incluirse los de contenido electoral, pasibles de ser conocidos por la jurisdicción a través de la simple nulidad. 7.
Con fundamento en lo anterior y con ocasión de los autos en los cuales se resolvió la petición de medidas cautelares contra del Decreto 639 de 20252, salvé el voto3 al sostener que la Sección debió aplicar la figura antes mencionada, en tanto el acto administrativo no surtió efecto alguno, toda vez que la decisión se adoptaba con posterioridad a la suspensión de los efectos de aquel mediante el trámite de urgencia4 y a su derogatoria con el Decreto 703 del 24 de junio de 2025. 8.
A su vez, este criterio fue validado por la Corte Constitucional en la sentencia C-036 del 26 de febrero del 20265, autoridad judicial que consideró que el decreto mencionado había sido derogado antes de que produjera efecto alguno, configurándose la sustracción de materia, lo que a su vez tiene como consecuencia la imposibilidad de seguir ejerciendo el control judicial. 9.
Aplicando lo anterior al caso concreto, considero que, si la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025 no hubiere surtido efecto alguno por las razones que elevó la parte demandante, no era procedente su control judicial ni emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos de nulidad elevados; sin embargo, está claro que frente al acto de convocatoria ocurrió lo contrario, como pasa a exponerse a continuación: (i) Con fundamento en aquel, la Registraduría Nacional del Estado Civil expidió el calendario electoral para establecer las etapas propias del proceso consultivo, tal y como se observa en la Resolución 6870 del 10 de junio del 2025, aportada al proceso6.
(ii) El trámite administrativo por parte de la autoridad electoral fue suspendido, tal y como consta en la Resolución 13599 del 27 de octubre del 20257, la misma entidad determinó su continuidad mediante la Resolución 1846 del 18 de febrero del 20268. Si bien en este último acto administrativo, la autoridad dispuso nuevamente la revisión de los documentos con el fin de convocar a la consulta popular, en aquel se determinó continuar con el calendario 1 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia de unificación del 24 de mayo del 2018. Radicación 47001-23-33-000-2017-00191-02. M.P. Rocío Araujo Oñate. Adicionalmente, en las siguientes decisiones se declaró la carencia de objeto porque el acto no produjo efectos: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del conjuez Jesús Vall de Rutén Ruíz del 4 de octubre de 2018, radicado 11001-03-24-000-2018-00274-00;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de septiembre de 2020, radicado 11001-03-28-000-2019-00046-00, CP Carlos Enrique Moreno Rubio; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de ponente del 15 de abril de 2021, radicado 11001-03-28-000-2020-00097-00, CP Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de sección del 20 de mayo de 2021, radicado 11001- 03-28-000-2020-00097-00, CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez;
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de mayo de 2022, radicado 13001-23-33- 000-2020-00529-03, CP Rocío Araújo Oñate; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de ponente del 23 de junio de 2022, radicado 11001-03-24-000-2021-00401- 00, CP Carlos Enrique Moreno Rubio y Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de abril de 2023, radicado 11001-03-24-000-2020-00387-00, CP Carlos Enrique Moreno Rubio. 2 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 3 Sobre el particular, ver, entre otros, el salvamento de voto al auto del 24 de julio del 2025, radicación 11001-03-24-000-2025-00213-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 4 Mediante auto del 18 de junio de 2025, en el expediente con radicación Radicado 11001-03-28-000-2025-00086-00, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 5 M.P. Jorge Enrique Ibañez Najar. 6 Índice 0061.
Expediente digital SAMAI. 7 Índice 0065. Expediente digital SAMAI. 8 Índice 0101. Expediente digital SAMAI. Demandantes: Luis Eduardo Peláez Jaramillo y otros Demandada: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 11001-03-28-000-2025-00156-00 (principal) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 electoral previamente definido y se indicó que el plazo para la celebración de la consulta en los términos del literal d) del artículo 8º de la Ley 1625 del 2013 se cumplía, «teniendo en cuenta que la convocatoria se realizó mediante la Resolución núm. 6886 del 10 de junio del 2025 [aquí demandada] […]». 10.
Por lo dicho, esta Sección, a mi juicio, podía efectuar el control de su legalidad frente a los reparos contenidos en la demanda. b) Concepto de la fijación del litigio y cargos abordados en la providencia. 11. De conformidad con el auto del del 9 de abril de 2026, el problema jurídico que soportó la fijación del litigio se circunscribe a determinar: «[…] si, como lo señalan los demandantes, el acto acusado fue expedido con infracción a norma superior, desviación de poder, en forma irregular y con falta de motivación, por cuanto aducen que: (i) Los conceptos de Cámara y Senado no fueron radicados con la solicitud interpuesta ante la RNEC y, de contera, fueron expedidos extemporáneamente;
(ii) No existió autorización de los concejos municipales respectivos para que conceptuaran sobre la viabilidad de la consulta popular; (iii) La pregunta que se formularía a los ciudadanos se estructuró incorrectamente y (iv) El concepto emitido por la comisión pertinente del Senado se discutió y aprobó en simultáneo con una sesión plenaria de esa célula legislativa». 12.
Como se puede observar en el apartado que se resalta, a pesar de que los demandantes también cuestionaron la inexistencia del trámite previo de constitucionalidad ante el tribunal administrativo competente, esto último no fue incluido en los asuntos que se abordarían al momento de dictar fallo. A pesar de lo anterior, la providencia aprobada por la Sala, dispuso un pronunciamiento expreso sobre el particular. 13.
La fijación del litigo constituye el marco o carta de navegación que plantea al operador judicial y a las partes, los asuntos respecto de los cuales se dictará un pronunciamiento, razón por la cual, aquellos no queden incluidos en esa oportunidad son excluidos del estudio de legalidad que se realiza por el fallador. 14. A pesar de lo anterior, acompañé la providencia en tanto comparto las razones que se presentaron para señalar que el trámite ante los tribunales no es un requisito para la consulta popular que se convoca en el marco de la constitución de un área metropolitana, razón por la cual el sentido de la decisión adoptada, al negar las pretensiones, se mantiene. 15.
En los anteriores términos dejo expuesta mi aclaración de voto. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.