Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: CLARA INÉS FONSECA DE MESA Accionados: JUZGADO CINCUENTA Y SEIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN E Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando el debate planteado por la parte actora pretende reabrir la controversia resuelta por el juez natural SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela promovida por la señora Clara Inés Fonseca de Mesa en contra de las providencias dictadas el 27 de marzo y 25 de julio de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 42 056 2025 00086 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Clara Inés Fonseca de Mesa interpuso acción de tutela en contra de las providencias indicadas supra y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] Previa vinculación a COLPENSIONES a esta actuación como tercero con interés, tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia. 2.
Revocar el auto del 27 de marzo de 2025 proferido por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante el cual rechazó la demanda en el proceso No. 11001334205620250008600. 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Revocar el auto del 25 de julio de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, mediante el cual confirmó la decisión que rechazó la demanda en el proceso No. 11001334205620250008600. 4.
Ordenar al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá que admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que originó el proceso No. 11001334205620250008600 y agote el trámite legal hasta proferir sentencia de fondo […].” (Negrillas originales del escrito de tutela.)
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que, mediante la Resolución nro. GNR 268807 del 28 de julio de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, le reconoció la pensión de vejez, condicionada a su retiro del servicio. Aseguró que “la liquidación de la pensión se realizó con el 75% del promedio de los últimos 10 años de servicio, aplicando los factores salariales del Decreto 1158 de 1994”2.
Manifestó que contra la anterior disposición presentó recurso de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones nro. 348447 del 3 de octubre de 2014 y nro. VPB 24663 del 14 de marzo de 2015, respectivamente, confirmando la decisión. Señaló que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones “para que mi pensión fuera reconocida y liquidada con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional, sin condicionarse al retiro del servicio, ya que, por desempeñarme como docente oficial, la pensión y el sueldo son compatibles”3.
La demanda fu asignada al Tribunal Administrativo de Boyacá con el radicado nro. 15001 23 33 000 2015 00665 00, y en sentencia del 24 de agosto de 2016 se accedió a las pretensiones, declarando la nulidad de las precitadas resoluciones y condenado a la entidad demandada a “reconocer, liquidar y pagar a la señora Clara Inés Fonseca de Mesa (…) la pensión de jubilación en cuantía del 75% incluyendo en la base de liquidación, los siguientes factores: sueldo básico, prima de grado, prima de vacaciones y prima de navidad, devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status pensional, esto es, entre el 30 de junio de 2012 al 29 de junio de 2013.
El reconocimiento como sus efectos fiscales se harán efectivos a partir del 30 de junio de 2013, sin necesidad de que acredite para ello el retiro efectivo del servicio. La pensión será compatible con el sueldo devengado”4. 2 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 3 Ibidem. 4 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que Colpensiones expidió la Resolución nro. SUB 122391 del 5 de junio de 2020 por la cual reliquidó y ordenó su inclusión en nómina de pensionados a partir del 1 de febrero de 2020.
Agregó que “dicho acto administrativo aclaró que, aunque no se había emitido sentencia definitiva en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 15001 23 33 000 2015 00665 00, para garantizar mi derecho al mínimo vital se reconocía la pensión, teniendo en cuenta que a partir del 1 de febrero de 2020 me retiré del servicio”5.
Continuó relatando que Colpensiones interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y que el Consejo de Estado, en sentencia del 8 de octubre de 2020, modificó el numeral tercero de dicha decisión y la confirmó en las demás disposiciones. Anotó que “el 1º de octubre de 2021, a través de apoderado, solicité el cumplimiento de las anteriores sentencias ante COLPENSIONES, petición que fue reiterada el 9 de junio, el 21 de octubre, el 23 de noviembre de 2022, el 28 de septiembre de 2023”6.
Advirtió que “COLPENSIONES profirió la Resolución No. SUB 238798 del 26 de julio de 2024, por la cual al parecer pretendió dar cumplimiento parcial a las sentencias proferidas en el proceso No. 2015-00665, reliquidando mi pensión y fijando su cuantía en $3.010.212, a partir del 1º de agosto de 2024, pese a que hasta el mes de julio de 2024 había devengado una mesada pensional de $3.428.043, es decir, descontando $417.831, equivalentes al 12%.
No se pronunció en cuanto al retroactivo que debe pagarme por el derecho a la compatibilidad entre pensión y sueldo que me fue reconocido en el proceso judicial, a pesar de que de forma general dice que con el cumplimiento de la sentencia debía pagármelo”7. Aseveró que “tampoco se aportó con el acto administrativo, copia de la liquidación que realizó ni del procedimiento aplicado.
Además, dijo que “el objeto del presente acto administrativo es dar cabal cumplimiento a la decisión proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ del 24 de agosto de 2016 con número de radicado 15001-23-33-000-2015-00609-00”, el cual no corresponde al del proceso que adelanté. Finalmente ordenó realizarme el cobro de unas sumas que no se me ordenó pagar en el proceso judicial.
En esta decisión, la entidad accionada consignó que contra la misma no procedían recursos por tratarse de un acto administrativo de ejecución”8. Resaltó que “como se puede observar, al afirmar que daba cumplimiento a la orden judicial proferida en mi favor, COLPENSIONES no me reconoció suma alguna y sí redujo mi pensión y pretende que restituya dineros a los que no estoy obligada, lo cual vulnera de forma grave mis derechos fundamentales, pues afecta mi derecho al mínimo vital, ya que desde el mes de agosto de 2024 en adelante, mi mesada se 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co redujo significativamente, además mis derechos al debido proceso, de defensa y de acceso efectivo a la administración de justicia, pues no se da cumplimiento real a las sentencias ya que no me realizó ningún pago y la entidad pretende beneficiarse irregularmente de esas providencias puesto que, pese a que no presentó en mi contra demanda de reconvención ni ha demandado en forma alguna los actos administrativos a través de los cuales me reconoció una pensión superior, pretende usar el cumplimiento de una orden judicial para revocarlos sin mi autorización y cobrarme unos dineros que he recibido de buena fe”9.
La accionante expuso que, ante lo descrito previamente, presentó acción de tutela en contra de Colpensiones con el fin que se dejara sin efectos la Resolución nro. SUB 238798 del 26 de julio de 2024, la cual correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá que, en providencia del 11 de octubre de 2024 la declaró improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, ya que contaba con otro mecanismo de defensa judicial.
Añadió que, contra esta decisión, presentó impugnación, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 22 de noviembre de 2024 la confirmó. Explicó que “teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la tutela que presenté contra COLPENSIONES para obtener la nulidad de la Resolución No. SUB-238798 de 26 de julio de 2024 (…) procedí, a través de abogado a adelantar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, al cual se le asignó el número de radicación 11001334205620250008600 del Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá”10.
Adujo que “el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá profirió auto del 27 de marzo de 2025, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que la Resolución No. SUB-238798 de 26 de julio de 2024 no es susceptible de control judicial, denegándome justicia, ya que no existen otros medios de defensa judicial para atacar esa decisión, mediante la que COLPENSIONES creó una situación jurídica diferente respecto de mi pensión y utilizó el cumplimiento de una orden judicial de reliquidación, para desmejorar mi derecho y ordenar el cobro de unos dineros a los que no estoy obligada, sin haber agotado los trámites administrativos y judiciales del caso, esto es, intentar la revocatoria con mi consentimiento o adelantando la correspondiente demanda de lesividad, lo cual, se reitera nunca ha realizado”11.
Precisó que “contra el auto que rechazó mi demanda se interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E, a través de auto del 25 de julio de 2025 expediente nro. 11001 33 42 056 2025 00086 01, confirmando la decisión e indicando que “mediante la Resolución nro.
SUB 238798 del 26 de julio de 2024 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colpensiones no alteró las condiciones jurídicas definidas en las sentencias emitidas el 24 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá y el 8 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, en el proceso radicado con el nro. 15001 23 33 000 2015 00609 00”, sin tener en cuenta que eso no es lo que se está discutiendo, sino que COLPENSIONES, al cumplir una orden judicial que se profirió en un proceso que presenté para mejorar mi pensión, la redujo y ordenó un cobro injustificado, para lo cual no estaba facultada, pues para tal actuación debía obtener mi autorización o demandarme mediante la correspondiente acción de lesividad”.
Alegó que “es inaceptable que, después de haber tenido que aguantar por ya más de 10 años un proceso judicial que buscaba mejorar mi mesada pensional, este concluya con la reducción de mi derecho, sin que Colpensiones haya hecho absolutamente nada para obtener una decisión de ese tipo, por lo que, se reitera, al haber cumplido de forma desproporcionada y sin competencia las ordenes judiciales, modificó mi situación jurídica, lo que claramente debe ser materia de control judicial.
Además, resulta contradictorio que la propia jurisdicción me haya dicho que debo acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la legalidad de la Resolución No. SUB 238798 del 26 de julio de 2024 y cuando acudo me diga que no es un acto enjuiciable, vulnerando mis derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia”12.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 29 de septiembre de 202513 a través de la ventanilla virtual de esta Corporación y correspondió por reparto a esta Sección que, por auto del 6 de octubre de 202514 la admitió y dispuso notificar15 al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte accionada; así como vincular16 a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones-, como tercero interesado en el resultado del proceso.
De igual forma, se requirió al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado nro. 11001 33 42 056 2025 00086 00/01, el cual fue remitido17. 12 Ibidem. 13 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 14 Visto en el índice 6 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 15 Esta orden se cumplió el 9 de octubre de 2025.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 16 Ibidem. 17 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.
El magistrado encargado del despacho ponente de la providencia de segunda instancia acusada rindió informe18 en el que solicitó que se rechace por improcedente el amparo deprecado y, de forma subsidiaria, que se nieguen las pretensiones de la parte accionante. Aseguró que, en el asunto bajo examen, “no estamos frente a una cuestión de evidente relevancia constitucional, como quiera que el contenido de la acción de tutela coincide en un todo con lo solicitado en la demanda ordinaria, por tanto, la parte accionante controvierte en el presente cuestiones de orden estrictamente legal que en su momento fueron debatidas y resueltas en ese proceso, y que no corresponde tratar en ese constitucional”.
A su turno, manifestó que “mediante la Resolución nro. SUB 238798 del 26 de julio de 2024 Colpensiones no alteró las condiciones jurídicas definidas en las sentencias emitidas el 24 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Boyacá modificada el 8 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado”. Anotó que “a partir de las pretensiones incoadas en la acción de tutela se desprende que la señora Fonseca de Mesa, pretende discutir la forma en que Colpensiones dio cumplimiento a la sentencia judicial que ordenó la reliquidación de su pensión, en tal escenario, y de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional cuando se trata de obligaciones de dar, como en el caso concreto, la acción de tutela se torna improcedente, como quiera que el proceso ejecutivo es idóneo para reclamar tales obligaciones”. 3.3.
La titular del Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá allegó escrito19 en el que señaló que, frente a los hechos narrados en la tutela, se atiene a lo que está acreditado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de debate, y en cuanto a los argumentos de la accionante, indicó que se remite a las consideraciones expuestas en las providencias acusadas.
Indicó que “la accionante plantea que la referida resolución del 26 de julio de 2024, que dio cumplimiento al fallo judicial que ordenó la reliquidación de la pensión reconocida a partir de la adquisición del status de pensionada el 29 de junio de 2013, modificó la mesada pensional que recibía a partir de la reliquidación de la pensión por retiro definitivo del servicio ocurrido el 31 de enero de 2020, según las Resoluciones SUB 122391 del 5 de junio de 2020, SUB 149318 del 13 de julio del 2020 y DPE 111870 del 1º de septiembre de 2020.
En otras palabras, que el efecto de la reliquidación ordenada en el fallo judicial solo va hasta el 30 de enero de 2020 y en el acto acusado se le dio efecto hasta su fecha. Sin embargo, con la demanda ordinaria no se aportaron las sentencias para sustentar esta afirmación en cuanto al alcance en el tiempo de la orden judicial”. 18 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 19 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente aseveró que la solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales ni específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. 3.4.
La directora de acciones constitucionales de Colpensiones presentó escrito20 en el que solicitó que se nieguen las pretensiones de la accionante. Para ello, expuso que “teniendo en cuenta los hechos presuntamente vulneradores, manifestados por el accionante, es importante mencionar, que ya se han agotado todas las vías posibles en el proceso, tanto las administrativas, como las judiciales”.
Adujo que “una vez realizado un análisis sobre la existencia de alguno de los 6 requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, se observa que el despacho accionado procedió conforme a la ley y la constitución así: (i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante.
De otro lado, es evidente que la tutela frente al caso particular no es el mecanismo adecuado para conseguir la satisfacción del derecho reclamado por el actor, teniendo en cuenta que no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate”.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199121 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,22 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202123, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201924, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones. 20 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. 21 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 22 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 23 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 24 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente25: 4.2.1. La señora Clara Inés Fonseca de Mesa, actuando a través de apoderada, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el fin que se declarara “la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. SUB 238798 del 26 de julio del 2024, expedida por el Subdirector de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas de la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, en cuanto en su artículol (sic)1º, modificó la mesada pensional de la reliquidación pensional por retiro definitivo del servicio reconocida por Resolución No. SUB 122391 del 05 de junio del 2020 y ordenó en su artículo 5º enviar copia de este acto administrativo a la Subdirección V Grupo de Determinación de Deuda de la Dirección de Prestaciones Económicas, decisión que fue confirmada por las Resoluciones Nos SUB 149318 del 13 de julio de 2020 y DPE 11870 del 1 de septiembre del 2020, de Colpensiones”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada que: (i) “(…) deje incólume la Resolución No. SUB 122391 del 05 de junio del 2020 (…), así como de la Resolución No. SUB 149318 del 13 de julio de 2020, (…) y la Resolución No. DPE11870 del 1º de septiembre de 2020 (…) en cuanto confirmaron la Resolución No. SUB 122391 del 5 de junio de 2020 (…)”; y (ii) “(…) se abstenga de darle cumplimiento, al artículo 5º. de la Resolución No. SUB 238798 del 26 de Julio del 2024, que ordenó remitir copia de dicha Resolución a la Subdirección V-Grupo de Determinación de deuda de la Dirección de Prestaciones Económicas por haber reconocido una mesada superior a la ordenada en sentencia judicial, conforme al literal C del numeral 1º del artículo 164 del C.P.A.C.A., en cuanto no hay lugar a la devolución de prestaciones pagadas a particulares de buena fe (artículo 83 superior).
Además, como se indicó, la entidad demandada, dispuso la revocatoria sin consentimiento de mi mandante, de la resolución que, de forma válida, hizo la respectiva reliquidación de la mesada pensional (…)”. 4.2.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá, que por auto del 27 de marzo de 2025 la rechazó al considerarlo siguiente: “[…] La demandante pretende la nulidad de la Resolución N° SUB 238798 del 26 de julio de 2024 mediante la cual la demandada dio cumplimiento a un fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 24 de agosto de 2016, modificado por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante fallo del 8 de octubre de 2020 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 15001- 23-33-000-2015-00609-00.
Como consecuencia de ello resolvió en el 25 Lo que se desprende del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 42 056 2025 00086 00/01. Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 06076 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo primero ajustar el valor de la mesada pensional a favor de la señora Clara Inés Fonseca de Mesa por valor de $3.010.212 a partir del 1° de agosto de 2024 y ordenó en su artículo quinto remitir copia de dicha Resolución a la Subdirección V-Grupo de Determinación de deuda de la Dirección de Prestaciones Económicas por considerar haber reconocido una mesada superior a la ordenada en sentencia judicial.
Así las cosas, es claro para el despacho que lo pretendido por la actora es la nulidad de un acto administrativo de ejecución, pues la Resolución No. N° SUB 238798 del 26 de julio de 2024 fue dictada para dar cumplimiento a un fallo judicial, que al tenor de lo previsto en el numeral 3° del artículo 169 del CPACA, no susceptible de control judicial […]”. 4.2.3.
Inconforme con la decisión anterior, la señora Fonseca de Mesa interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante auto del 25 de julio de 2025, la confirmó al considerar lo siguiente: “[…] A efectos de resolver el problema jurídico planteado, se tiene que la inconformidad de la parte activa radica en que la Resolución No. SUB 238798 del 26 de julio del 2024 creó una situación jurídica distinta a la ordenada en la sentencia judicial, al modificar el valor de la mesada pensional reconocida mediante las Resoluciones Nos. SUB 122391 del 5 de junio de 2020 y SUB 149318 de 13 de julio de 2020, haciendo procedente el medio de control, pues no se trata de un acto administrativo de ejecución. Teniendo en cuenta lo anterior, y una vez revisadas las consideraciones contenidas en el acto administrativo demandado, se observa que contrario a lo manifestado en el recurso de apelación, Colpensiones dio cumplimiento a la orden judicial emitida en el proceso radicado con el No. 15001-23-33- 000-2015-00609-00, toda vez que ordenó la reliquidación y pago de la mesada pensional de la docente teniendo en cuenta el 75% en la base liquidación, al gozar del régimen de pensión ordinaria de jubilación de los servidores públicos de orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, con la inclusión de la asignación básica enlistada en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985, como único factor reconocido por el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia, durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, al 30 de junio de 2013 (…).
(…) Ahora bien, en cuanto al mayor alcance dado a la orden anterior, que a juicio de la demandante modificó el valor de la mesada pensional reconocida mediante las Resoluciones Nos. SUB 122391 del 5 de junio de 2020 y SUB 149318 de 13 de julio de 2020, la sala advierte que Colpensiones no hizo alusión alguna a estas en el acto acusado, como tampoco modificó su contenido en la parte resolutiva.
En consecuencia, resulta oportuno señalar que las respuestas emitidas por Colpensiones respecto de la solicitud de inclusión en la nómina de pensionados de acuerdo con lo solicitado por la demandante el 27 de mayo de 2020 con el radicado No. 2020_5179612, con ocasión del retiro definitivo del servicio como docente, no fueron objeto de control judicial en este proceso, motivo por el cual, no forman parte del objeto de controversia en esta acción judicial.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, mediante la Resolución No. SUB 238798 del 26 de julio de 2024 Colpensiones no alteró las condiciones jurídicas definidas en las sentencias emitidas el 24 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de Boyacá, y el 8 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado, en el proceso radicado con el No. 15001-23-33-000-2015-00609-00.
En efecto, la resolución demandada no creó, modificó ni extinguió la situación jurídica particular y concreta de la demandante, únicamente se limitó a dar cumplimiento a lo expresamente ordenado en las sentencias antes relacionadas. En tal medida, resulta claro que las Resoluciones Nos. SUB 122391 del 5 de junio de 2020 y SUB 149318 de 13 de julio de 2020 fueron proferidas en una actuación administrativa ajena e independiente a este medio de control, y no son objeto de nulidad de este proceso […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional26 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”27.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro 26 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 27 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)”28.
(Subrayado fuera de texto). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una 28 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”.
En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Lo anterior, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora pretende que (i) se revoquen los autos proferidos el 27 de marzo y el 25 de julio de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 11001 33 42 056 2025 00086 00/01, por medio de los cuales se rechazó la demanda promovida por la señora Clara Inés Fonseca de Mesa en contra de Colpensiones; y, en consecuencia, (ii) se ordene al precitado juzgado que imparta el trámite correspondiente “hasta proferir sentencia de fondo”.
Para ello, en el escrito de tutela alegó que “COLPENSIONES creó una situación jurídica diferente respecto de mi pensión y utilizó el cumplimiento de una orden judicial de reliquidación, para desmejorar mi derecho y ordenar el cobro de unos dineros a los que no estoy obligada”. Bajo dicho contexto, la Sala observa que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa, e insistir en que el acto administrativo demandado sí es susceptible de control judicial, lo cual ya fue resuelto por las autoridades judiciales accionadas, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional citada previamente, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida; pero ese no es el supuesto en el caso que aquí se examina.
Por lo anotado, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Clara Inés Fonseca de Mesa, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Radicación: 11001 03 15 000 2025 06076 00 Accionante: Clara Inés Fonseca de Mesa 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E)