CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. Asunto: Adecua medio de control y remite por competencia. AUTO INTERLOCUTORIO La sociedad CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presenta demanda ante esta Corporación tendiente a controvertir la constitucionalidad del Decreto núm. 293 de 26 de junio de 2025, “Por medio del cual se establece el horario de funcionamiento para el ejercicio de actividades económicas que involucren el expendio o consumo de bebidas alcohólicas y/o embriagantes en Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Para resolver, se CONSIDERA: Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 135 del CPACA establece: «[…] Artículo 135.

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]».

(Destacado fuera del texto). Por su parte, el artículo 111 ibidem, señala: «[…] Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: […] 5. Conocer de la nulidad por inconstitucionalidad que se promueva contra los decretos cuyo control no corresponda a la Corte Constitucional […]» (Destacado fuera del texto).

A partir del análisis de las citadas normas, la Jurisprudencia de la Corporación ha señalado que «[…] aunque una lectura ligera de la norma admite pensar que cualquier disposición administrativa que viole la Constitución se examina con este medio de control, lo cierto es que la filosofía que recoge el Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 135 no es esa; más bien establece un medio de control especial para aquellas normas que carecen de fuerza de ley, pero que desarrollan directamente la Constitución, y que expiden tanto el Gobierno Nacional como otras entidades u organismos, sin ley que trate previamente el tema.

Se alude a los denominados reglamentos autónomos, o praeter legem, o constitucionales o independientes, cuya naturaleza es la de un reglamento no la de una ley […]».1 En este orden, por vía jurisprudencial se ha precisado que son presupuestos del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad los siguientes2: i) Que la disposición acusada sea de carácter general, expedida por el Gobierno Nacional o por cualquier entidad diferente, en ejercicio de una atribución derivada de la Constitución misma; ii) Que se trate de un reglamento autónomo o constitucional, es decir, que desarrolle directamente la Constitución sin la existencia de ley previa; 1 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, providencia de 10 de octubre de 2012, emitida número único de radicación 11001 03 26 000 2012 00056 00, CP: Enrique Gil Botero. 2 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias: Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia de 4 de febrero de 2016, número único de radicación 11001 03 25 000 2015 01059 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez;

Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 5 de diciembre de 2017, número único de radicación 1001 03 24 000 2016 00484 00, CP: Rocío Araujo Oñate; Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 6 de junio de 2018, número único de radicación 11001 03 15 000 2008 01255 00, CP: Oswaldo Giraldo López;

Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia 15 de enero de 2019, número único de radicación 11001 03 25 000 2018 01728 00 y 11001 03 25 000 2018 01730 00, C.P: Sandra Lisseth Ibarra Vélez. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Que el juicio de validez, o el reproche endilgado al acto enjuiciado, se realice de manera directa frente a la Constitución, no a la ley; iv) Que la revisión de la disposición demandada no sea de competencia de la Corte Constitucional en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

En el caso sub examine, la disposición acusada es el Decreto núm. 293 de 26 de junio de 2025, “Por medio del cual se establece el horario de funcionamiento para el ejercicio de actividades económicas que involucren el expendio o consumo de bebidas alcohólicas y/o embriagantes en Bogotá Distrito Capital y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Sobre la norma controvertida el Despacho observa que no solo fue expedida en ejercicio de las facultades previstas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política, sino también en desarrollo de los artículos 35 y 38, numerales 1, 2 y 3, del Decreto Ley 1421 de 1993; 91, literal b), de la Ley 136 de 1994; 17 y 83 de la Ley 1801 de 2016, como el mismo decreto lo señala, de manera expresa, en su parte introductoria3.

Significa lo anterior que el acto demandado 3 “[…] EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTÁ D.C. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se trata de un reglamento autónomo o constitucional, que se hubiere expedido por expresa disposición constitucional, con el cual se pretenda desarrollar directamente preceptos superiores contenidos en la Constitución Política sin la existencia de una ley previa.

Sobre el particular, cabe resaltar que el literal b) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, expresamente establece como una función de los alcaldes “Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes”, lo que corrobora que el Decreto núm. 293 de 26 de junio de 2025 no se expidió en desarrollo directo de la Constitución. Por lo anterior, es claro que no se cumplen los requisitos para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, de conformidad con la jurisprudencia traída a colación en precedencia. Ahora, de acuerdo con el artículo 171 del CPACA, el operador jurídico debe dar a la demanda «el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada».

En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las que le confieren los numerales 1, 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política, el artículo 35 y los numerales 1, 2 y 3 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, el literal b) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el articulo 17 y 83 de la Ley 1801 de 2016 y, […]”. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Teniendo en cuenta lo anterior, el Despacho advierte que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues si bien el Decreto núm. 293 de 2025, expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá, en principio, es un acto administrativo de contenido general, es evidente que genera unos efectos particulares y concretos para la actora, habida cuenta que precisamente se trata de una sociedad dedicada a la operación de establecimientos de comercio que involucran el expendio de bebidas alcohólicas y/o embriagantes en los horarios regulados por dicha disposición, por lo tanto está sujeta al cumplimiento de lo establecido en la misma.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que la propia actora en su demanda expresamente manifiesta la afectación directa que le produce la norma en comento al afirmar lo siguiente: “[…] Habiendo precisado lo anterior, el contenido del Decreto 293 establece la restricción de horarios para el ejercicio de actividades económicas que involucren el expendio y consumo de bebidas alcohólicas en Bogotá. En particular, la Norma Demandada impone una limitación de horarios más estricta a establecimientos de comercio minorista como las denominadas tiendas de proximidad y conveniencia, entre ellas las operadas por OXXO, restringiendo su posibilidad de ejercer actividades económicas dentro de las cuales se incluye el expendio de alcohol después de la medianoche. […] Limita el horario de operación de tiendas de proximidad y conveniencia -como las que opera OXXO- restringiendo su modelo 24 horas, pues el expendio presencial de licor se ve Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co limitado al horario indicado.

Ello afecta directamente el funcionamiento de tiendas, particularmente en el tercer turno. […] Excluye directamente a OXXO dado que sus establecimientos no son bares ni discotecas. Por lo tanto, genera un trato diferenciado sin justificación alguna, ya que se permite a bares y discotecas ejercer actividades económicas que involucren el expendio de alcohol más allá del horario general impuesto a las tiendas de proximidad y conveniencia. […] Refuerza el trato desigual para OXXO, que queda sujeto a la restricción del artículo 1, a pesar de ser tiendas multifuncionales que también ofrecen productos alimenticios y de consumo esencial, como consecuencia de un trato discriminatorio a favor de OXXO. […] 6.

Dentro de la actividad comercial de OXXO se halla estrictamente el expendio de bebidas alcohólicas, con lo cual está excluido el consumo de este tipo de bebidas en los establecimientos de comercio de propiedad de la Compañía. 7. En la actualidad, OXXO opera aproximadamente 625 tiendas de proximidad y conveniencia en Colombia, de las cuales cerca del 70% se encuentran en Bogotá (397 tiendas, aproximadamente), ciudad que constituye el centro estratégico de su plan de expansión debido a la alta demanda de comercio minorista y conveniencia en diferentes zonas de la ciudad y a diferentes grupos demográficos. […] 45.

Esta regla impacta directamente a tiendas de proximidad y conveniencia -como las que opera OXXO- cuyos ingresos dependen en gran parte de las ventas cruzadas con el expendio de bebidas alcohólicas. […] 58. Para el caso en concreto de OXXO, la imposición de esta limitación horaria configura un grave perjuicio irremediable por varias razones.

Se estima que para 2025 podrían cerrar hasta 130 tiendas de las 397 proyectadas para operar en Bogotá, y para 2029 se vería comprometida la apertura de 1.472 tiendas Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicionales.

Todo lo cual genera una afectación acumulada de aproximadamente 225 mil millones en cinco años por menores compras de mercancías, arriendos, servicios, nómina y operación. 59. En especial, para el período entre julio a diciembre del año en curso, esta afectación económica directa a OXXO asciende a 18.300 millones de pesos. […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original).

Las afirmaciones trascritas en precedencia dan cuenta de la existencia de perjuicios particulares y concretos para la actora con la expedición del Decreto demandado, los cuales se verían restablecidos si se llegare a declarar la nulidad de la misma. En el presente caso es tan clara la existencia de intereses particulares en el asunto analizado, que la propia actora abiertamente estimó el monto de los perjuicios que le causará la entrada en vigor del Decreto controvertido, a saber: “[…] IX.

LA INMINENCIA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE EN CABEZA DE OXXO La aplicación inmediata del Decreto 293 impone una restricción horaria general para las actividades económicas que involucran el expendio de bebidas alcohólicas, obligando a tiendas de conveniencia y proximidad como OXXO a cesar sus ventas a las 11:59 p.m., mientras bares, discotecas y restaurantes quedan habilitados para operar hasta las 3:00 a.m. o incluso hasta las 5:00 a.m. en las denominadas Zonas Focalizadas.

Como ha quedado demostrado, esta medida, adoptada sin soporte técnico que demuestre una relación de causalidad directa entre la operación nocturna de tiendas de conveniencia y la problemática a resolver, compromete de forma inmediata y grave en los derechos fundamentales de OXXO, cuyo esquema y visión de negocio depende de la venta cruzada de productos básicos con bebidas alcohólicas en la franja nocturna.

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, el perjuicio irremediable se acredita a partir de la estimación de los perjuicios que ocasiona y seguirá ocasionado el Decreto 293 durante su vigencia y mientras no sea anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con base en los datos de operación de OXXO, la afectación diaria se estima de la siguiente forma. 9.1. Cálculo de las pérdidas diarias y afectaciones operativas (i) Pérdidas económicas directas: La restricción horaria implica una reducción de las ventas en el turno nocturno (turno 3), estimada en COP $101.666.667 diarios, COP $3.050.000.000 mensuales, y COP $18.300.000.000 en el período comprendido entre julio y diciembre del año en curso, sumas calculadas proporcionalmente de la proyección de pérdidas de 225 mil millones de pesos en los próximos 5 años por la eliminación del turno nocturno (turno 3). […]”.

Así las cosas, el Despacho considera que la eventual declaratoria de nulidad del Decreto demandado le produciría a la actora un restablecimiento automático de sus derechos, pues inmediatamente se suspenderían las pérdidas económicas referidas y calculadas en la propia demanda, lo que corrobora que en el presente caso el medio de control que procede es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre la adecuación del trámite en los casos en que se advierte un restablecimiento automático del derecho no invocado en la demanda, la Sección Primera de esta Corporación ya se ha pronunciado en el sentido de considerar que el medio de control procedente es el Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previsto en el artículo 138 del CPACA.

En efecto, en auto de 24 de octubre de 2024, la Sala sostuvo: “[…] 24. En ese orden, respecto a los demás argumentos del recurso de súplica, es importante señalar que la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que “[…] pese a que la parte actora omita la pretensión de indemnización de los perjuicios que le haya ocasionado el acto demandando, ello no implica su inexistencia, ni obliga al juez a omitir el análisis del medio de control que resulte procedente a la luz de las disposiciones legales, pues la renuncia a la pretensión no transforma el medio de control […]”. […] 26.

En ese sentido, la Sala considera que, aun cuando en la demanda no se haya indicado una pretensión de restablecimiento expreso, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos de carácter general, siempre que de la demanda se desprenda que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, como sucede, en el caso sub examine, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437. 27.

Así las cosas, la Sala considera que el medio de control adecuado para presentar la demanda de la referencia es el de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya competencia en primera instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 22 del artículo 15227 de la Ley 1437 y en el numeral 2.º del artículo 15628 ibidem, le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca […]”4.

Adecuado el trámite de la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y teniendo en cuenta que el Decreto controvertido es un acto administrativo expedido en la ciudad de Bogotá D.C. por una autoridad del orden Distrital y que pese a que la actora no estimó la cuantía de la demanda, sí 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 24 de octubre de 2024. Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez. Expediente 2023-00291-00 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocó unos perjuicios económicos que ampliamente superan los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, el Despacho advierte que el competente para conocer del proceso en primera instancia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 2 del artículo 156 ibidem, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, los cuales establecen: “[…]

ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”. “[…]

ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. <Artículo modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2.

En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar […]”. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2025-00282-00 Actora: CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, se ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser el competente para conocer del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR el trámite de la demanda presentada por la sociedad CADENA COMERCIAL OXXO COLOMBIA S.A.S. al de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: REMITIR por competencia el presente expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera