CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-42-000-2022-00017-01 (7473-2023)1 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Decisión: Prima de servicios - Ley 4 de 1992 Sentencia de segunda instancia La Sala decide, los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2 1.1. Pretensiones. Luz Patricia Herrera Bermúdez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA para solicitar lo siguiente: Primera: Estarse a lo dispuesto en la Sentencia de 9 de junio de 2014 del H. Consejo de Estado, dictada dentro del proceso 1100103250002007-00087-00 que declaró la nulidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional durante los años 1993 a 2007 que fijaron el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, en cuanto a la aplicación de la prima Especial para jueces y magistrados, en consecuencia, se haga abstracción de dichos Decretos.
Segunda: Que se inapliquen para el caso concreto de mi mandante y de este 1 Expediente digital, puede ser consultado en Samai, Consejo de Estado, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=050012333000201501779021100103 2 Expediente digitalizado, índice 2 aplicativo Samai Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 2 proceso, por ilegales e inconstitucionales las siguientes normas: artículo 7° del Decreto 567 de 1998; art. 8° del Decreto 723 2009; artículo 8° del Decreto 1388 de 2010; art 8° del Decreto 1039 del 2011; artículo 4° del Decreto 848 de 2012; artículo 4° del Decreto 1034 de 2013, artículo 8° del Decreto 194 de 2014; artículo 4° del Decreto 1105 de 2015; artículo 4° del Decreto 246 de 2016, artículo 4° del Decreto 980 de 2017.
Advirtiendo que estos decretos aun cuando se encuentran demandados, aún no se ha producido su nulidad, por lo que solicito su inaplicación. Tercera: Que se declare la nulidad de los actos administrativos: 1) Resolución No. DESAJBOR21-5267 del 7 de diciembre de 2021 mediante la cual la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bogotá negó a la doctora HERRERA BERMÚDEZ LUZ PATRICIA la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales, así como el reconocimiento y pago al sistema de seguridad social en pensiones y cesantías y todo emolumento laboral y prestaciones que se puedan haber visto incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para su liquidación el 100% del salario básico devengado.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante pidió que se ordene: i) la reliquidación de todas las prestaciones sociales, y los aportes al sistema general de pensiones, que se puedan haber visto afectadas por la ausencia de pago de la prima especial de servicios, prevista en la Ley 4ª de 1992; ii) el pago del 30% adicional al salario que recibe, por concepto de prima especial de servicios; iii) la reliquidación de todas las prestaciones sociales con la inclusión del 30%, por concepto de prima de servicios; iv) que se actualicen los valores que debe pagar la entidad demandada, de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor, y el reconocimiento de intereses, de conformidad con lo previsto en el CPACA; v) que, de oponerse temerariamente a las pretensiones, se condene en costas a la entidad demandada.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante informó que se encuentra vinculada a la Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de la siguiente manera: i) desde el cinco de junio de dos mil doce (2012) hasta el veinticinco (25) de junio de dos mil doce (2012) y, ii) desde el primero (1°) de abril de dos mil trece (2013), hasta el veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno(2021), por lo menos; en el cargo de juez; en los siguientes despachos: Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Bituima, Departamento de Cundinamarca; y el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Nimaima, Departamento de Cundinamarca.
Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 3 Que, por la labor desempeñada, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ha pagado como contraprestación solamente el 70% del salario que regularmente certifica el Gobierno Nacional, en los decretos que reglamenta anualmente, de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 1992 y, el restante 30%, se consigna como una prima especial, sin carácter salarial.
La señora Luz Patricia Herrera Bermúdez afirmó que, esta manera de liquidar el sueldo desconoce lo dispuesto en el decreto reglamentario de la Ley 4ª de 1992, es decir, el pago del 100% del salario y prestaciones, y un 30% adicional, como prima especial. La demandante sostuvo que, el diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte uno (2021), solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, Departamento de Cundinamarca, la reliquidación y pago de las prestaciones sociales y el salario, con la inclusión del 30%, correspondiente a la prima de servicios.
La Dirección Seccional de Administración Judicial Seccional Bogotá, Departamento de Cundinamarca, por medio de la Resolución No. DESAJBOR21-5267 del siete (7) de diciembre de dos mil veinte uno (2021), negó la petición de Luz Patricia Herrera Bermúdez, al considerar que la prima especial reclamada no tiene carácter salarial, ni prestacional, para la liquidación y pago de las primas de servicio, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, y solamente se tiene en cuenta para el Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. La demandante explicó que, los actos enjuiciados vulneraron las siguientes normas de carácter convencional, constitucional y legal: Los artículos 1, 6, 25, 48, 53, 93 de la Constitución Política; los artículos 2, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992; el numeral 7 del artículo 152 de la Ley 270 de 1996.
Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 4 La parte demandante argumentó que, los actos enjuiciados desconocen las disposiciones mencionadas, toda vez que, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debió pagar el salario en un 100% y, con base en ese porcentaje liquidar las prestaciones sociales, porque estas últimas se vieron afectadas al reducirse el salario en un 30%; por ello, los actos cuestionados se encuentran viciados de nulidad. 2.
Contestación de la demanda. La accionada no contestó la demanda. 3. La sentencia de primera instancia3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria4, mediante sentencia proferida el treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas5, de la siguiente manera:
PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n° 2007-0087-00. C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia.
TERCERO. - Declarar de oficio la excepción de prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 19 de noviembre de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO. - Declarar la nulidad del acto administrativo, la Resolución N° DESAJBOR21-5267 del 7 de diciembre del 2021, emitido por el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. QUINTO.- Condenase a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante LUZ PATRICIA HERRERA BERMÚDEZ, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y 3 Ídem 4 Luis Eduardo Pineda Palomino 5 Folios 147 a 154.
Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 5 pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 19 de noviembre del 2018, en adelante, y hasta cuando funja como Juez de la República, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
(…)
NOVENO. - No condenar en costas. El Tribunal, consideró que, los trabajadores gozan de una especial protección Constitucional y Convencional, y atendiendo el mandando de progresividad mal hizo el Estado al reglamentar el artículo 14 de Ley 4ª de 1992, pues, incurrió en una regresión de los derechos laborales. En la sentencia de Primera Instancia, el tribunal concluyó que, al no habérsele reconocido y pagado a la demandante su derecho a percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial de servicios, contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, tomando en cuenta el tope legal, se accederá al reconocimiento de este derecho en los extremos temporales laborados como Juez de la República, pero con la precisión que será desde el 19 de noviembre de 2018 hasta cuando sea titular del derecho.
Sobre la prescripción, el A-quo explicó que, en este caso, la demandante hizo su petición el día diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno ( 2021), por ello, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al diecinueve (19) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), teniendo derecho a lo pedido a partir de esta última fecha, salvo que éstos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, respecto del 30%. 4.
Los recursos de apelación6. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. En concreto, sostuvo lo siguiente: SSamai Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, índice 40 Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 6 La entidad demandada, invocó la sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, SUJ-016- CE-S2-2019, de fecha 02 de septiembre de 2019, radicado 2016- 00041-02; posteriormente trascribió algunos apartes de la misma, sin mencionar porque está en desacuerdo con la providencia de Primera Instancia. Por otra parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Antioquia sostuvo que, de acuerdo con el Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de 2021 se pagó, por nómina, la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica; pero resulta inviable pagar las obligaciones anteriores a 2021, toda vez que, no existe apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que permita cubrir dichas acreencias laborales.
Luz Patricia Herrera presentó recurso de apelación contra la sentencia de Primera Instancia, con el fin de modificar la fecha de prescripción, porque consideró que se contabilizó mal el término, puesto que, debe reconocerse el derecho desde que prestó sus servicios como juez, esto es, desde el 5 de junio de 2012 y hasta cuando desempeñe este cargo.
Sobre el particular, expresamente indicó lo siguiente: «resulta absurdo que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, haciendo una interpretación ajustada a sus intereses misionales como entidad y justificando su interpretación errada en un análisis económico y presupuestal, haya reducido el salario de mi prohijada en un 30% desde el 2012 (fecha desde la que ella funge como Juez de la República) sin observancia del principio in dubio pro operario, las garantías constitucionales y legales laborales, incurriendo en un enriquecimiento sin causa o justificación jurídica pertinente, teniendo en cuenta que, según el propio precedente jurisprudencial, antes de la sentencia proferida por la Sección Segunda – Sala de Conjueces del Consejo de Estado de 29 de abril de 2014 – Expediente 2014, Conjuez Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz (que declaró la nulidad de los artículos que desarrollaron de forma errada la interpretación y pago de la Prima Especial de Servicios), no existía un referente legal como tampoco claridad sobre un punto de partida para comenzar a contabilizar los términos de esta figura jurídica (la prescripción extintiva de los derechos reclamados en este proceso) y así aplicarla, dada la ausencia de exigibilidad, generando así una desmejora de los derechos laborales de mi poderdante» 5.
Trámite segunda instancia Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 7 A través del auto del primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)7, este despacho admitió los recursos de apelación interpuesto por las partes, conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
En el término de ejecutoria de esta decisión, la parte demandada presentó alegatos de conclusión, la demandante y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio8. La entidad demandada, reiteró los argumentos del recurso de apelación, además, afirmó que, en el sub-lite, las diferencias salariales causadas con anterioridad al diecinueve (19) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), se encuentran prescritas.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, a menos que ambas partes hayan apelado la sentencia o la parte que no apeló se adhiere al recurso, en cuyo caso, la segunda instancia decide sin limitaciones. 2.2 Problemas jurídicos De acuerdo con los recursos de apelación presentados por las partes, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 7 Índice 6 Samai 8 Índice 11 aplicativo Samai Consejo de Estado, obra informe secretarial con paso a despacho para fallo, en el que precisó que la decisión fue notificada a las partes y la demandada presentó alegatos de conclusión. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002342000202200017011100103 9 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 8 ¿El argumento presentado por la entidad demandada sobre la imposibilidad presupuestal para el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los periodos anteriores a 2021, y las diferencias salariales y prestacionales ocasionadas por la disminución de la remuneración mensual; constituye una razón válida para negar la pretensión? ¿en el presente asunto, operó el fenómeno de la prescripción extintiva? En caso afirmativo, ¿sobre qué emolumentos debe declararse? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1.
Marco normativo y jurisprudencial; 2.2.2. Hechos probados; y 2.2.3. Caso concreto. 2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades. Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 199310, 10 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 9 estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 202511), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o liquidaciones ordinarias.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), 11 “ARTÍCULO 4.
Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 10 secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 201412, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la 12“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 11 Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad».
Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron los siguientes derroteros de interpretación, que sirven de parámetro para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 12 el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de la Sala Plena de Conjueces, del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 1) De acuerdo con la certificación de la Coordinadora de Talento Humano de la Unidad de Recursos Humanos de la Seccional del Consejo Superior de la Judicatura, expedido el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) se evidencia que, la señora Luz Patricia Herrera Bermúdez, se encuentra vinculada a la Rama Judicial, desde el primero (1º) de abril de dos mil trece (2013), y para la fecha de expedición del certificado, prestaba funciones como juez municipal, en el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Nimaima, Departamento de Cundinamarca: 2) De acuerdo con la certificación de la Coordinadora de Talento Humano de la Unidad de Recursos Humanos de la Seccional del Consejo Superior de la Judicatura, expedido el veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 13 la señora Luz Patricia Herrera Bermúdez, se encuentra vinculada a la Rama Judicial, desde el cinco (5) de junio de dos mil doce (2012) Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Nimaima, Departamento de Cundinamarca, nombrada en provisionalidad, perteneciente al régimen salarial de acogidos a planta permanente, y devenga los siguientes conceptos: 3) El diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) la señora Herrera Bermúdez solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, Departamento de Cundinamarca, la reliquidación y el pago efectivo de las diferencias que se causaron por la ausencia de pago de la prima especial de servicios. 4) A través de la Resolución No. DESAJBOR21-5267 del siete (7) de diciembre de dos mil veinte uno (2021), la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bogotá, Departamento de Cundinamarca, negó la petición, al considerar que: «por mandato expreso del Decreto 272 de 2021 la prima especial de servicios no tiene carácter salarial ni prestacional, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, ya que solo se tendrá en cuenta para el Sistema General de Pensiones y de seguridad social en salud».
En esta misma resolución, la entidad demandada precisó que la accionante ha ejercido como funcionaria judicial, de acuerdo con la siguiente información: 2.2.3. Caso concreto Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 14 La señora Luz Patricia Henao Bermúdez solicitó la nulidad de la Resolución No. DESAJBOR21-5267 del 7 de diciembre de 2021 mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Bogotá, Departamento de Cundinamarca, negó el reconocimiento y pago de la prima especial en un porcentaje del 30 %, así como la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100 % del salario básico, con el respectivo pago de las diferencias resultantes entre lo liquidado y lo que se debía pagar.
Porque consideró que, esta decisión desconoció las normas superiores en las que debía fundarse. La Sala Transitoria, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la jurisprudencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado20, consideró que la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de la prima especial, como un incremento adicional a la asignación básica y, por ello, accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual ordenó a la entidad demandada, reconocer y pagar, el reajuste salarial que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales.
La parte demandada presentó recurso de apelación, en el que, argumentó que existe una imposibilidad presupuestal, para pagar la prima especial de servicios. La parte demandante impugnó la decisión, para que se modificara la fecha en la que se configuró la prescripción. Debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de jueces. Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 15 En el sub examine, de acuerdo con el material probatorio allegado legal y oportunamente al proceso, se evidencia que la señora Luz Patricia Henao Bermúdez, presta sus servicios como juez desde el cinco (5) de junio de dos mil doce (2012) hasta el veinticinco (25) de junio de dos mil doce (2012); desde el primero (1) de abril de dos mil trece (2013) hasta el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil veinte (2020), y desde el primero (1°) de enero de dos mil veintiuno (2021) hasta la fecha de la última certificación. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, al caso del accionante le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 concluyéndose que, en los periodos en que ha prestado sus servicios como juez; le asiste el derecho al reconocimiento y pago del equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso, se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser canceladas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional de Bogotá, Departamento de Cundinamarca manifestó que es imposible el reconocimiento pedido por la señora Herrera Bermúdez, toda vez que, no existe apropiación presupuestal para el efecto. Debe señalarse que, de manera clara el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 dispuso la obligación de reconocer y pagar la prima especial, que debe ser considerada como parte del ingreso base para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Por consiguiente, la negativa del reconocimiento y pago de esta prima contraviene el Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 16 derecho salarial consagrado en la norma mencionada y, además, perjudica los aportes que, conforme a la misma disposición deben efectuarse al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
En consecuencia, la entidad demandada está obligada a gestionar los recursos necesarios para dar cumplimiento a la obligación legal establecida, sin que sea admisible desconocer el derecho laboral y prestacional protegido por la Constitución Política de 1991 en sus artículos 48 y 53, bajo el argumento de planificación presupuestal. Es preciso resaltar que, además, el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional13 ha sostenido de manera reiterada que las dificultades económicas y presupuestales que enfrentan diversas entidades públicas no justifican el incumplimiento de las obligaciones laborales, por lo que tal circunstancia no exime a la entidad demandada de su deber legal. Vistas así las cosas, es una obligación ineludible de la entidad demandada gestionar y disponer de los recursos necesarios para cumplir con el imperativo legal que le ha sido impuesto, sin que pueda ampararse en la planificación presupuestal para desconocer los derechos laborales y prestacionales que el ordenamiento constitucional protege en sus artículos 48 y 53.
Resulta especialmente relevante que, el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible. De acuerdo con ello, la respuesta al primer problema jurídico es negativa. Ahora bien, en relación con el segundo problema jurídico, orientado a determinar, sí el tribunal A-quo, se apartó de la forma de contabilizar la prescripción señalada por la jurisprudencia, la Sala considera que, este punto no tiene mayor discusión, teniendo en cuenta que, en efecto, la Sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, para contabilizar la prescripción dispuso la siguiente regla: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969» 13 SU-090 de 2000, magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, T- 259 de 1999, magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra.
Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 17 En este orden, se tiene que, la Primera Instancia, observó lo precisado en la regla que se acaba de transcribir, pues, contabilizó el término de prescripción desde que la obligación se hizo exigible. En el sub-lite, la reclamación administrativa se realizó el diecinueve (19) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), lo que significa que prescribieron los periodos anteriores al diecinueve (19) de noviembre de dos mil dieciocho (2018); como lo concluyó el A-quo.
Para la Sala, sin acudir a mayores disquisiciones, de acuerdo con lo demostrado, es claro que el argumento de la demandante no es acertado, y en tal sentido, la se confirmará la sentencia atacada. Finalmente, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, aun cuando este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos.
Así las cosas, se precisa que, sobre el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado debe la entidad realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos. Aunado a lo anterior, debe indicarse que, si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 19 de noviembre de 2018; no es menos cierto que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima especial de servicios en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, durante los periodos en que la demandante ha ejercido el cargo de Juez y, por tanto, era acreedora de la citada prima.
En virtud de ello, se adicionará la sentencia del tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales en la forma indicada anteriormente Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 18 Para concluir, la Sala considera necesario precisar que, el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo que le dan derecho a devengarla de acuerdo con lo dispuesto por la Ley.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En atención a lo anteriormente expuesto, la Sala confirmará parcialmente la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria. 2.4 Condena en costas.
Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. - CONFIRMAR parcialmente, la sentencia del treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Luz Patricia Herrera Bermúdez contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. - MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia de Primera instancia, que quedará así: QUINTO.- Condenase a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante LUZ PATRICIA HERRERA BERMÚDEZ, retroactivamente, el REAJUSTE Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 19 SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 19 de noviembre del 2018, en adelante, y hasta cuando funja como Juez de la República, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Dicho reconocimiento tendrá lugar durante el tiempo en que la demandante ejerció el empleo que le permitía percibir la mencionada prestación. En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el gobierno nacional. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Asimismo, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial deberá reliquidar y pagar a favor de la señora Luz Patricia Herrera Bermúdez las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante todo el tiempo que la citado demandante haya ejercido cargos que lo hagan beneficiario del reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993, sin aplicar el fenómeno de la prescripción. TERCERO.- Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación Número interno: 7473-2023 Demandante: Luz Patricia Herrera Bermúdez Demandada: Nación – Rama Judicial 20 y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA