CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-03496-01 Solicitante: JESÚS MARÍA HENRÍQUEZ Congresista: JORGE RODRIGO TOVAR VÉLEZ Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Conoce de las apelaciones de autos de las salas especiales de decisión de pérdida de investidura.
PÉRDIDA DE INVESTIDURA-Requisitos de la solicitud. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-La invocación de la causal de desinvestidura y su debida explicación determinan el marco del ejercicio de la defensa del congresista. PÉRDIDA DE INVESTIDURA-La invocación de la causal de desinvestidura y su debida explicación determinan el marco para el juzgador. PÉRDIDA DE INVESTIDURA- Prueba documental que debe aportar el solicitante.
RECHAZO SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA- Consecuencia del incumplimiento de un requisito sustancial de la solicitud. Jesús María Henríquez, en nombre propio, formuló solicitud de desinvestidura contra el que afirma ser el representante a la Cámara por la Circunscripción Transitoria Especial de Paz n°. 12, Jorge Rodrigo Tovar Vélez. También pidió que se anulara la inscripción de Tovar Vélez en el registro de la Unidad para las Víctimas, así como la inscripción de la candidatura del congresista para dicha circunscripción, los votos que obtuvo y el acto que declaró la elección. El 5 de julio de 2022, el consejero sustanciador de la primera instancia devolvió la solicitud para que se adecuaran las pretensiones al objeto del proceso de pérdida de investidura, se acreditara la condición de congresista de Tovar Vélez con la certificación de la Organización Electoral, se indicara cuál causal de desinvestidura se invocaba, se sustentaran las razones de configuración, se aportaran las pruebas anunciadas y el soporte de envió de la solicitud y anexos a Tovar Vélez, con indicación de la dirección física o electrónica de notificación del congresista, o se manifestara si se desconocía esa información. Por escritos del 6, 7, 8 y 11 de julio de 2022, el solicitante ratificó que formuló el medio de control de pérdida de investidura.
Afirmó que como el congresista es hijo de un reconocido miembro de un grupo armado ilegal –“alias Jorge 40”-, está inhabilitado en los ámbitos de la ética y la moral para el ejercicio de la función. 2 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura Sostuvo que la solicitud tiene sustento en unas causales de “nulidad de pérdida de investidura” que, en esencia, se concretan en que el congresista no es una víctima, sino un victimario, de modo que no puede ocupar una curul de paz.
También, que Tovar Vélez mintió en su declaración para hacerse pasar como víctima del conflicto. Arguyó genéricamente que el congresista es responsable por violar la ley penal y que está inhabilitado, pues estuvo vinculado como empleado del Ministerio del Interior -en los años 2019 y 2020- y tuvo un contrato con el Estado “cinco años antes de su inscripción”.
Agregó que, el 11 de febrero de 2022, Tovar Vélez lo “amenazó de muerte” y lo constriñó para que desistiera de su candidatura a la misma curul. En cuanto a los anexos y pruebas, el solicitante sostuvo que “las pruebas laborales” y relacionadas con la “falsa declaración” de Tovar Vélez para obtener la inscripción en el registro de víctimas se pueden pedir de oficio al Ministerio del Interior, a la Unidad para las Víctimas y a la Organización Electoral.
Adujo que como es una verdadera víctima, está relevado de aportar esas pruebas. Respecto de la dirección electrónica y física para notificar al congresista, informó el correo electrónico “jorge_r_89@hotnail.com” y la Secretaría de la Cámara de Representantes. El 27 de julio de 2022, la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura n°. 21 rechazó la solicitud.
Consideró que la subsanación fue insuficiente, pues el escrito sigue siendo confuso en cuanto a si se persigue la desinvestidura o una nulidad, que tampoco se precisó de qué tipo sería. Estimó que si bien, el solicitante hizo unas afirmaciones para sustentar la petición de pérdida de investidura, no las relacionó de manera expresa con alguna de las causales, ni explicó cómo tales asertos encajan en los supuestos de hecho de esas causales.
Sostuvo que como la solicitud de pérdida de investidura delimita el escenario de estudio del juez y sirve de marco para que el congresista ejerza el derecho de defensa, el escrito y la subsanación no satisfacen los requisitos legales. Resaltó que el juez, de manera oficiosa, no puede adecuar los hechos que alega el solicitante a una causal, ni modificar la acusación para que cumpla los requisitos.
Concluyó que, aunque el solicitante informó una dirección física y electrónica de notificación del congresista, no demostró haberle enviado la solicitud inicial o la subsanación. Asimismo, puso de presente que no se allegaron las pruebas requeridas ni el certificado de la Organización Electoral sobre la condición de representante a la Cámara de Tovar 3 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura Vélez.
El 29 de julio de 2022, el solicitante interpuso “impugnación” contra el auto de rechazo. Esgrimió las mismas razones del escrito de subsanación para defender la procedibilidad de la solicitud. El 16 de agosto de 2022, la Sala Especial de Decisión adecuó la impugnación a un recurso de reposición y subsidiario de apelación. No repuso el rechazo de la solicitud y concedió la alzada ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
El expediente pasó al Despacho del consejero sustanciador en segunda instancia el 31 de agosto de 2022. 1. El artículo 2 de la Ley 1881 de 2018 dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer de la segunda instancia de las solicitudes de desinvestidura, que tramitan las salas especiales de decisión. A su vez, el artículo 21 prevé que para la impugnación de autos y demás aspectos no regulados en ese precepto se aplicará el CPACA y, de manera subsidiaria, el CGP en cuanto sea compatible con los procesos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En consonancia, el artículo 243.1 CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que rechace la demanda es susceptible del recurso de apelación y será decidido en Sala, conforme al artículo 125 -literal g-, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. De modo que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer la apelación contra el auto de rechazo de una solicitud de desinvestidura. 2.
El artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 prescribe que la solicitud de desinvestidura se debe formular por escrito y, por lo menos, debe dar cuenta de: (i) la plena identificación del solicitante y su domicilio. (ii) El nombre del congresista y la acreditación de esa condición con la certificación expedida por la Organización Electoral. (iii) La causal que se invoca y su debida explicación. (iv) La solicitud de práctica de pruebas, cuando sea del caso.
(v) La dirección del solicitante para efectos de recibir las notificaciones. 3. La interposición del medio de control de pérdida de investidura no requiere de apoderado judicial (arts. 5 Ley 1881 de 2018 y 160 CPACA). Por ello, el estudio de admisión de la solicitud no debe abordarse con el mismo rigor que se exige para los medios de control que requieren que el derecho de postulación se ejerza a través 4 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura de un abogado.
No obstante, como la desinvestidura tiene naturaleza sancionatoria (art. 1 de la Ley 1881 de 2018), la solicitud debe cumplir los requisitos que, por su carácter sustancial, es decir, por su estrecha relación con el debido proceso que la ley tiene previsto1, son indispensables para el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción (arts. 9 y 10 de la Ley 1881 de 2018).
Dicho en otras palabras, la solicitud de desinvestidura enmarca el escenario para que el congresista se oponga las razones de hecho y de derecho que aduce el solicitante. La Sala reitera que en el proceso de pérdida de investidura se debe respetar la consonancia o congruencia al momento de dictar el fallo (art. 281 CGP), pues la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido, las pretensiones [petitum] y los hechos que le sirven de fundamento [causa petendi].
De ahí que al juzgador no le está permitido estudiar de causales de pérdida de investidura que no se hayan invocado y explicado de manera debida en la solicitud, tal y como lo ordena el artículo 5 -literal c- de la Ley 1881 de 2018, que retoma el mismo literal del artículo 4 de la Ley 144 de 19942. Con esta perspectiva, la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del literal c del artículo 4 de la Ley 144 de 1994, destacó que una solicitud de desinvestidura genérica, indeterminada o carente de la invocación de las causales (art. 183 CN) y su debida explicación, compromete el derecho de defensa del congresista, pues este se verá obligado a hacer “cábalas” sobre la acusación y responderlas en la contestación. Asimismo, advirtió que el juez de la desinvestidura podría entender de forma diferente el sentido de la acusación y, por ello, desatender las razones invocadas en la defensa3. 4.
En cuanto a las pruebas documentales que se pretenden hacer valer en el proceso de desinvestidura, los artículos 78.10 y 173, inc. 2, CGP, aplicables al asunto de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, disponen que el solicitante debe abstenerse de pedir al juez la consecución de documentos que directamente, o a través de la formulación de una petición, puede conseguir.
Por ello, el juez no puede decretar la práctica de esas pruebas documentales, salvo que 1 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de septiembre de 2021, Rad. 28061 [fundamento jurídico 19]. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 17 de enero de 2012, Rad. 11001-03-15-000-2011-00708-00 (PI) [fundamento jurídico 3]. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012 [fundamento jurídico 4.2]. 5 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura el interesado acredite, de manera sumaria, que presentó una petición con ese fin y que no fue atendida.
En consonancia, el artículo 84.3 CGP prescribe que se deben anexar a la demanda los documentos que se pretenden hacer valer y que se encuentren en poder del demandante. Por su parte, el artículo 162.5 CPACA ordena al demandante aportar todas las pruebas documentales que tenga en su poder. Conforme a las normas procesales vigentes, el solicitante, al interponer la solicitud, tiene la carga de anexar las pruebas documentales que pretende hacer valer en el proceso, siempre que estén en su poder o las pueda obtener a través de la formulación de una petición. El juez de la desinvestidura solo puede pedir la práctica de pruebas documentales, que en principio corresponde allegar al solicitante, cuando el interesado acredite que las pidió y que no obtuvo respuesta. 5.
Según la solicitud, Jorge Rodrigo Tovar Vélez, de quien se afirma ser congresista, está incurso en causales de “nulidad de pérdida de investidura”, porque, en esencia, tiene un impedimento ético y moral por su parentesco con un reconocido miembro de un grupo ilegal. También, porque accedió a una de las curules de la Cámara de Representantes para las circunscripciones transitorias especiales de paz sin tener la condición de víctima, aunque en realidad es un victimario.
Asimismo, porque presuntamente cometió infracciones a la ley penal, amenazó de muerte al solicitante y porque estuvo vinculado al Ministerio del Interior en los años 2019-2020 y tuvo un contrato con el Estado en los últimos cinco años. La solicitud no invoca una causal concreta de desinvestidura, de conformidad con el artículo 183 CN.
Tampoco desarrolla o explica las afirmaciones que contiene, pues el solicitante insiste en que por su condición de “víctima” -que no acredita- está relevado de argumentar o sustentar sus asertos. Aún más, aunque, de la solicitud pareciera desprenderse una acusación relacionada con unas presuntas vinculaciones del congresista con entidades públicas, situación de la que podría derivarse una causal de inhabilidad, la ausencia de anexos probatorios sobre esas vinculaciones, que el solicitante bien pudo obtener a través de la formulación de una petición ante la autoridad respectiva [núm. 4], ni siquiera permiten a la Sala llegar a una aproximación certera respecto de esa acusación, pues no se tiene información 6 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura del cargo que supuestamente desempeñó Tovar Vélez, la naturaleza de la vinculación, las fechas precisas en qué prestó sus servicios, así como tampoco dato alguno respecto del supuesto contrato que tuvo con el Estado.
En ese orden de ideas, tal como lo advirtió el auto apelado, la indeterminación de la solicitud de desinvestidura -y sus escritos de subsanación- en cuanto a la invocación concreta de una causal y su debida explicación, configura el incumplimiento de un requisito sustancial del escrito (art. 5. lit. c Ley 1881 de 2018), pues esa deficiencia impediría al congresista el debido ejercicio de los derechos de defensa y contradicción. Además, dicha insuficiencia de la solicitud no permitiría un fallo ajustado a la congruencia o consonancia, pues no se identifica ni explica una causal concreta de desinvestidura sobre la que pueda recaer una eventual sentencia [núm. 3].
De modo que la falta de satisfacción del artículo 5, lit. c de la Ley 1881 de 2018, porque la solicitud no invocó una causal concreta de desinvestidura, ni su debida explicación, por sí sola constituye un incumplimiento sustancial de los requisitos de la solicitud de desinvestidura y, por ello, releva a la Sala de pronunciarse sobre las otras deficiencias indicadas en el auto apelado, que se confirmará.
RESUELVE
PRIMERO. CONFÍRMASE el auto del 27 de julio de 2022, proferido por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura n°. 21, que rechazó la solicitud de Jesús María Henríquez.
SEGUNDO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente de la Sala 7 Expediente n°. 11001-03-15-000-2022-03496-01 Congresista: Jorge Rodrigo Tovar Vélez Rechaza solicitud de desinvestidura Firmado electrónicamente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Firmado electrónicamente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ SALVO VOTO Firmado electrónicamente MILTON CHAVES GARCÍA Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ AUSENTE CON EXCUSA Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente MYRIAM GUTIÉRREZ ARGÜELLO SALVO VOTO Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Firmado electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Firmado electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmado electrónicamente PEDRO PABLO VANEGAS GIL HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ACLARO VOTO Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES