11001334205120170002901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-33-42-051-2017-00029-01 (2439-2019)1 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Medio de control: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Reliquidación de pensión de vejez Decisión: Auto que resuelve recurso de queja ASUNTO Se resuelve sobre el recurso de queja interpuesto por el apoderado judicial de la señora María Leonor Hurtado Mora contra la providencia de 8 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia de 2 de mayo de 2018.

ANTECEDENTES 1. El 30 de enero de 2017, la señora María Leonor Hurtado Mora, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, con el objeto que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. GNR109751 del 16 de abril de 2015, GNR244372 del 12 de agosto de 2015 y VPB5286 del 7 de octubre de 2015, por medio de las cuales se reconoció una pensión de vejez y se negó la correspondiente reliquidación pensional. 2.

El 29 de junio de 2017, el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, accedió a las súplicas de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos acusados. A título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez de la señora María Leonor Hurtado Mora. 1 Proceso híbrido.

Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 2 3. El 2 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, revocó la sentencia de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 4. El 18 de mayo de 2018, la parte actora, mediante apoderado, interpuso ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia proferida el 2 de mayo de 2018.

Se destacan las razones esgrimidas para fundamentar el recurso: “(…) esa Colegiatura desconoció la Sentencia de Unificación de fecha 4 de agosto de 2010 expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), emanada por el Honorable Consejo de Estado, a través de la cual impartió la directriz sobre la hermenéutica adecuada respecto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuanto a la inescindibilidad de la noción de monto e ingreso base de liquidación y factores constitutivos de salario que lo integran”2. 5.

Mediante auto de 8 de agosto de 20183, el Tribunal no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, al considerar que “el monto de las pretensiones de la demanda, actualizado a valor presente con el IPC - $38.179.327,23 – no alcanza al valor mínimo establecido en el numeral 1° del artículo 271 del CPACA, esto es, noventa salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 6.

Contra la decisión citada en el párrafo precedente, el 16 de agosto de 20184, el demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de queja, con el objeto que se admitiera el recurso extraordinario de unificación, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) el recurso fue interpuesto el día 18 de mayo de 2018 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se solicita la reliquidación de una prestación periódica de vejez, la cual, de conformidad con las diferencias plasmadas en el introductorio, para la fecha de presentación del medio de impugnación, lo adeudado por la demandada en cuanto a diferencias de mesadas pensionales equivale a la suma de $75.143.741,17(…)”. 7.

Mediante auto de 30 de enero de 20195, el Tribunal no repuso la providencia del 8 de agosto de 2018 y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Corporación para resolver el recurso de queja. 2 Folio 33. 3 Folio 34 y 35. 4 Folios 36 a 38. 5 Folios 39 a 41. Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 3 II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de queja interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, contra el auto de 8 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual no concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia de 2 de mayo de 2018, de conformidad con el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, en concordancia con los artículos 352 y 353 del Código General del Proceso7. 2.2.

Aspectos normativos del recurso de queja El artículo 245 del CPACA8 consagra el recurso de queja en los siguientes términos: “Artículo modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que esta se conceda, de ser procedente.

Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del Código General del Proceso”. Es importante tener en cuenta que la finalidad del recurso de queja es permitir al superior funcional valorar los motivos por los cuales no se concedió la impugnación vertical, para determinar si estuvo bien o mal denegada, como lo expresa el artículo citado. 6“Artículo 245.

Queja. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.” 7“Artículo 352. procedencia. Cuando el juez de primera instancia deniegue el recurso de apelación, el recurrente podrá interponer el de queja para que el superior lo conceda si fuere procedente.

El mismo recurso procede cuando se deniegue el de casación.” “Artículo 353. interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.

Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.

El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. Si el superior estima indebida la denegación de la apelación o de la casación, la admitirá y comunicará su decisión al inferior, con indicación del efecto en que corresponda en el primer caso” (Subrayas fuera de texto). 8 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, los recursos interpuestos se regirán por las leyes cuando se presentaron los mismos.

Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 4 Ahora bien, debido a que el artículo 245 del CPACA remite al Código General del Proceso, para el trámite e interposición del recurso mencionado, el artículo 353 de dicho Código indica: “Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.

El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso […]”. 2.3. El Recurso Extraordinario de Unificación de la jurisprudencia El recurso extraordinario de unificación tiene como finalidad asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia que desconozca el precedente vinculante y, cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, de acuerdo a lo previsto en el artículo 256 de la Ley 1437 de 20119.

Por su parte, el artículo 257 del CPACA regula la procedencia del recurso de la siguiente manera: “Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso: 1.

Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad (…)”. De acuerdo con la citada normativa, se puede concluir que los requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, son los siguientes: (i) respecto a la naturaleza de la decisión, solo son susceptibles de ser recurridas las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en única y segunda instancia, (ii) respecto a la legitimación en la causa, para la presentación del mismo estarán facultadas las partes y terceros procesales que hayan resultado agraviados con la 9 “Artículo 256.

Fines. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.” Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 5 decisión, de conformidad con lo previsto en el artículo 260 del CPACA10, (iii) respecto a su oportunidad, el recurso debe interponerse por escrito ante el tribunal administrativo que expidió la providencia, dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria, según lo regulado en el artículo 261 del CPACA11 y, (iv) cuando el fallo sea de contenido patrimonial o económico, la cuantía debe exceder la cantidad de 90 salarios mínimos legales vigentes al momento de la interposición del recurso, para aquellos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral.

Ahora bien, como el requisito objeto de debate en el sub exámine está relacionado con la cuantía, es pertinente hacer mención al auto de unificación del 28 de marzo de 201912, proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, mediante el cual se precisó lo siguiente: “(…) La Sala de Sección sostendrá la tesis, según la cual, el requisito de la cuantía exigido en materia laboral para el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contraviene los artículos 1, 2, 13 y 229 de la Constitución Política, lo que, por lo tanto, en el caso concreto, impone la inaplicación de esta exigencia por inconstitucional, proceder que tiene fundamento en el artículo 4 ejusdem, pues con base en la supremacía constitucional y el mandato de efectividad de los derechos de esta naturaleza es imperativo sostener la aplicación preferente de la norma de normas por sobre cualquier otra de inferior jerarquía que, en un determinado evento, le contraríe. En armonía con ello, es preciso señalar que el requisito legal que condiciona a una determinada cuantía el derecho que tienen las personas de acudir a la jurisdicción para que, a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se les aplique el precedente judicial y sus casos sean fallados atendiendo a criterios uniformes e iguales, socava el derecho constitucional y fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, último que sumado a principios como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, cuyo amparo deviene del texto superior y de instrumentos normativos internacionales incorporados al orden interno, impone que, en la pugna con principios como la libertad de configuración normativa del legislador, la balanza se incline a favor del primero, siendo procedente remover los obstáculos que, por resultar excesivos, impiden su plena realización. (…) En conclusión, se presenta una vulneración del derecho a la igualdad respecto de quienes satisfacen el requisito económico de la cuantía y quienes no lo hacen, debiéndose garantizar en términos equitativos la posibilidad de solicitar la aplicación de las sentencias de unificación por medio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin que, para tal fin interese el monto económico de la controversia. 10“Artículo 260. legitimación. Se encuentran legitimados para interponer el recurso cualquiera de las partes o de los terceros procesales que hayan resultado agraviados por la providencia, quienes deberán actuar por medio de apoderado a quien se haya otorgado poder suficiente; sin embargo, no se requiere otorgamiento de nuevo poder.

PARÁGRAFO. No podrá interponer el recurso quien no apeló la sentencia de primer grado ni adhirió a la apelación de la otra parte, cuando el fallo de segundo grado sea exclusivamente confirmatorio de aquella.” 11“Artículo 261. interposición. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta.

En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten. Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto.

La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido.” 12 Consejo de Estado, sección segunda, providencia de unificación CE-AUJ-005-S2-2019 del 28 de marzo de 2019, radicado: 15001- 23-33-000-2003-00605 01 (0288 – 2015).

Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 6 Por último, debe anotarse que el hecho de que se admita acudir a tal medio impugnatorio sin miramientos relativos a la cuantía, en nada afecta la finalidad de dicho mecanismo procesal, consistente en la preservación del precedente vertical, por el contrario, de esta forma se promueve tal propósito al garantizar que todos los usuarios de la administración de justicia puedan obtener la resolución de sus conflictos en condiciones uniformes, lo que sin duda alguna se proyecta en beneficio de algunos de los fines esenciales del Estado (…)”.

Como se observa, la Sección Segunda fue enfática en afirmar que la exigencia de una cuantía determinada respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia era contraria a la Constitución Política, razón por la cual se consideró que este requisito, tratándose de asuntos en materia laboral, debía inaplicarse, teniendo en cuenta que su exigencia se traducía en el desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. 2.4.

Caso Concreto El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante auto de 8 de agosto de 2018, no concedió el recurso extraordinario de unificación interpuesto contra la sentencia de segunda instancia de 2 de mayo de 2018, presentado por la parte demandante, por considerar que la cuantía del proceso se había estimado en $36.150.396, es decir, no excedía la suma de noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes exigida en la ley para su concesión. No obstante lo anterior, en aplicación del auto de unificación del 28 de marzo de 2019, para el caso en concreto no se requiere que la parte recurrente satisfaga el requisito de la cuantía previsto en el artículo 257 del CPACA, en la medida en que corresponde inaplicar dicho requisito en materia laboral.

Así las cosas, el despacho encuentra que no le asiste razón al a quo al no conceder el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia de 2 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, razón por la cual se declarará mal denegado y deberá continuarse con el trámite del proceso13. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda – subsección A. Auto de 28 de agosto de 2019.

Radicación 11001-33-25-708-2014-00094- 01. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. Al respecto, se destacan algunos apartes: “(…) toda vez que el legislador previó la procedencia de la queja cuando no se conceda el recurso extraordinario, según lo señala el artículo 245 del CPACA y a su vez debe observarse para su trámite las normas consagradas en el Código General del Proceso artículos 252 y 253, resulta adecuado interpretar que la actuación que debe ser adelantada por el tribunal con respecto a la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, debe ser asumida por esta instancia, toda vez que cuando el superior estima indebida la denegación del recurso, debe admitirla y además comunicar su decisión al inferior”.

Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 7 Ahora bien, revisado el escrito principal, el despacho considera que se cumple con los requisitos previstos en el artículo 26214 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), razón por la cual se admitirá el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En virtud de lo anterior, se ordenará que, por Secretaría se corra traslado por 15 días al opositor u opositores y al Ministerio Público para que se pronuncien sobre el recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 26615 de CPACA.

Con fundamento en lo anterior, se III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR mal denegado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el apoderado judicial de la señora María Leonor Hurtado Mora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ADMITIR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la sentencia del 2 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.

TERCERO: Por Secretaría, CORRER traslado a la contraparte y al Ministerio Público por el término de 15 días16, para que se pronuncien sobre el recurso presentado.

CUARTO: Vencido el anterior término, INGRESAR el expediente al despacho con el propósito de estudiar la necesidad de realizar la audiencia que trata el inciso segundo del artículo 266 del CPACA.

QUINTO: Por Secretaría de la Sección OFICIAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y al Juzgado Cincuenta y Uno (51) 14 “Artículo 262. Requisitos del recurso. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá contener. 1. La designación de las partes. 2. La indicación de la providencia impugnada. 3.

La relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio. 4. La indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. 15 “Artículo 266. Trámite del recurso. En el auto que admita el recurso se ordenará dar traslado por quince (15) días al opositor u opositores y al Ministerio Público, si este no fuere el recurrente. […]”. 16 Artículo 266 del CPACA.

Número interno: 2439-2019 Demandante: María Leonor Hurtado Mora Demandado: Colpensiones 8 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, para que allegue copia digital o remita en calidad de préstamo el expediente con radicado 11001334205120170002900, promovido por la señora María Leonor Hurtado Mora contra Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.