Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante ANA LUISA LLANOS CHAMORRO Y OTROS1 Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo por obligación de hacer. Perjuicios moratorios y compensatorios. Sujetos de especial protección constitucional. Familias campesinas colombianas en condición de desarraigo y vulnerabilidad económica. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y el Tribunal Administrativo del Cesar contra la sentencia del 15 de septiembre de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de esta tutela formulada por la Agencia Nacional de Tierras – ANT.

SEGUNDO: RECONOCER la calidad de coadyuvantes de esta tutela a los señores Néstor Julio Hernández Pino, Ovidio Manuel Orozco Camacho, Tilson Morales Peinado, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Arcenio García, Lisbeth Marriot Cuentas Narváez, Nain Quintana Durán, Manuel Ramón Ortiz Sánchez, Nicolás José Ortiz Sánchez, Yecenia Matilde Betín Rodríguez, Fabio Alberto Arteaga Vargas, Eulalia Libeth López León, Ángel Gregorio Villazón, Meldis Cecilia Salas Peña, Augusto César Puentes Sierra, Néstor Hernández Acosta, Eider Ortega Clavijo, Eliana Patricia Tobías Navarro, Enilde Clavijo Hernández, María Carrillo Arrieta, María Cecilia Rojano Pedroza y Luis Franklin Trillos Jácome.

TERCERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes y coadyuvantes de esta tutela.

CUARTO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la providencia del del 28 de abril del 2022 expedida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó la decisión de primera instancia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, en el sentido de declarar fundadas las objeciones contra la liquidación del crédito presentada por los actores y además dispuso la terminación del proceso ejecutivo número 20001-33-31- 002-2009-00474-05. 1 En el auto admisorio de la acción de tutela, obran como parte actora las siguientes personas: Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Donaldo Rafael Sierra Ditta, Eliécer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marlene Coronel Sánchez, Manuel Enrique Cataño Quintero, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Freddy Hernández Acosta y Miguel Antonio Santos Mora.

De otra parte, en la sentencia de tutela de primera instancia, se reconoció la calidad de coadyuvantes a las siguientes personas: Néstor Julio Hernández Pino, Ovidio Manuel Orozco Camacho, Tilson Morales Peinado, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Arcenio García, Lisbeth Marriot Cuentas Narváez, Nain Quintana Durán, Manuel Ramón Ortiz Sánchez, Nicolás José Ortiz Sánchez, Yecenia Matilde Betín Rodríguez, Fabio Alberto Arteaga Vargas, Eulalia Libeth López León, Ángel Gregorio Villazón, Meldis Cecilia Salas Peña, Augusto César Puentes Sierra, Néstor Hernández Acosta, Eider Ortega Clavijo, Eliana Patricia Tobías Navarro, Enilde Clavijo Hernández, María Carrillo Arrieta, María Cecilia Rojano Pedroza y Luis Franklin Trillos Jácome Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: ORDENAR a la autoridad judicial accionada que, en un plazo de 10 días contados desde el día siguiente a la notificación de esta sentencia, dicte una decisión en la que se tengan en cuenta las consideraciones realizadas en esta providencia y resuelva de manera definitiva sobre el cumplimiento de la obligación de hacer que los tutelantes y coadyuvantes tienen a su favor.

En especial, deberá tener en cuenta lo dispuesto en el último inciso del artículo 426 del CGP en el sentido de que junto a la obligación de hacer se pueden pedir los perjuicios por el retardo en su cumplimiento.”2 ANTECEDENTES 1. Pretensiones Ana Luisa Llanos Chamorro y otros, a través de apoderado judicial3,interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar.

Estiman que la providencia del 28 de abril de 2022, en el que la accionada declaró la terminación del proceso ejecutivo propuesto por los aquí accionantes contra la Agencia Nacional de Tierras, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de mis representados al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva y la especial protección de la que son sujeto los actores.

En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia de 28 de abril que declaró terminado el proceso ejecutivo interpuesto por Ana Luisa Llanos y otros, contra la Agencia Nacional de Tierras.

SEGUNDO: Se dicte por parte del juez de tutela una decisión que permita hacer efectiva la orden dada en la acción de grupo, esto es, la reubicación de la que son titulares mis representados, de manera tal que no se vean sometidos a nuevas dilaciones administrativas y judiciales, similares a las surgidas durante los últimos 10 años.”4 2.

Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Los accionantes hacen parte de un grupo de 49 familias campesinas que, en el año 1997, fueron deportadas a Colombia por las autoridades de la República de Venezuela. 2.2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el extinto Instituto Colombiano de Reforma Agraria, INCORA, adelantaron las gestiones para reubicar estas familias en el predio denominado El Prado, en el municipio de La Jagua de Ibirico (Cesar).

Fueron ubicadas en parcelas y se les permitió trabajar la tierra. 2.3. Las familias tuvieron que sufrir una nueva situación de desarraigo debido a que fueron desalojados del predio que habitaban El Prado, porque allí se iba a desarrollar un proyecto minero. Aunque se surtió una negociación entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y la minera Prodeco S.A., los acuerdos que de éste derivaron no se cumplieron.

Estos arreglos consistieron en que: (i) el Incoder reubicaría las familias en nuevos predios, adquiridos y subsidiados por la empresa 2 Páginas 28 y 29 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digitalizado de la acción de tutela. Consultado a través del sistema de gestión de proceso del Consejo de Estado: SAMAI (índice 24) 3 Abogado Humberto Sierra Porto.

Samai, índice 2 4 Pág. 45 del escrito de tutela. Expediente digitalizado de la acción de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co minera; (ii) el Incoder reconocería las familias subsidios de tierra, acorde lo establecido en la Ley 1152 de 2007;

(iii) las mejoras del predio serían vendidas a la empresa minera; (iv) los campesinos desalojarían el inmueble. Los campesinos vendieron las mejoras a la empresa minera y entregaron los lotes, pero Incoder no cumplió con las obligaciones a su cargo. De la acción de grupo contra el Incoder y contra la minera Prodeco SA- Proceso nro. 20001-33-31-002-2009-00474-00 2.4.

Con ocasión a lo expuesto, los habitantes de la zona desalojada presentaron una acción de grupo contra el Incoder y Prodeco SA, para que se declarara su responsabilidad y se indemnizaran los daños derivados del incumplimiento de los términos de la negociación del inmueble denominado El Prado. 2.5. En sentencia del 5 de octubre de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar declaró la responsabilidad administrativa del Incoder como consecuencia de los incumplimientos de los acuerdos derivados de la negociación del predio El Prado.

En consecuencia, la condenó al pago de la siguiente indemnización a favor de los accionantes: (i) 80 SMLMV para cada uno de los miembros del grupo demandante y quien acredite en oportunidad su pertenencia a este, por concepto de alteración a las condiciones de existencia. (ii) 70 SMLMV para cada uno de los miembros del grupo demandante y quien acredite en oportunidad su pertenencia a este, correspondiente al subsidio de tierras al que se comprometió. (iii) $1.243.283 para cada uno de los miembros del grupo demandante y quien acredite en oportunidad su pertenencia a este, por concepto de explotación de la tierra.

(iv) “SÉPTIMO: ORDÉNESE al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL- INCODER proceda a seleccionar y aprobar los predios que serán permutados con el predio “El Prado”, y en los cuales serán reubicados los accionantes y demás personas que acrediten pertenecer al grupo, en cumplimiento de las obligaciones adquiridas en la negociación con los parceleros y C.I. PRODECO.” 2.6.

La decisión fue recurrida por las partes y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 30 de enero de 2014. 2.7. El Incoder no cumplió la orden de reubicación contenida en el numeral séptimo de la sentencia del 5 de octubre de 2012. A raíz de este incumplimiento se han originado tres procesos ejecutivos y una acción de tutela para que se dé efectivo cumplimiento a esta obligación. Primer proceso ejecutivo: se remitió expediente al proceso liquidatorio para ser incluido en la masa de pasivos, pero fue desatendida la orden 2.8.

En el año 2015, la parte demandante dentro de la acción de grupo radicó demanda ejecutiva contra el Incoder, para que le fueran reconocidos perjuicios moratorios ante el incumplimiento de la orden de reubicación en un predio de similares características del que fueron desalojados. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.

Ante la liquidación del Incoder, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, a través de auto del 15 de junio de 2015, remitió el expediente al proceso liquidatorio de la entidad, para que fuera incluido en la masa de pasivos a su cargo, pero la orden fue omitida. Segundo proceso ejecutivo. Demanda contra sucesores procesales y la terminación del proceso por desconocer el art. 428 del Código General del Proceso 2.10.

El 4 de mayo de 2017, los demandantes incoaron nueva demanda ejecutiva contra la Agencia Nacional de Tierras y Fiduagraria SA, en calidad de sucesoras procesales del Incoder. En la demanda ejecutiva se destacó la actual inconveniencia de la orden de reubicación debido a que miembros del grupo de campesinos se habían dispersado a diferentes lugares de Colombia.

En consecuencia, solicitaron el reconocimiento de perjuicios compensatorios ante el incumplimiento del otrora Incoder. 2.11. En providencia del 28 de noviembre de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, declaró no probadas las excepciones de mérito de Fiduagraria SA y ordenó seguir adelante con la ejecución. 2.12.

La providencia fue objeto de apelación por Fiduagraria SA. El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 6 de septiembre de 2018, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la terminación del proceso. Como fundamento de su determinación indicó que la demanda ejecutiva no cumplió los requisitos de forma consagrados en el artículo 428 del CGP.

Esto, comoquiera que los demandantes no solicitaron el cumplimiento de la orden de reubicación, como principal, y los perjuicios compensatorios y moratorios, como pretensión subsidiaria. Acción de tutela contra el segundo proceso ejecutivo. Radicación nro. 11001- 03-15-000-2018-04064-00/01 2.13. Los ejecutantes interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar por considerar que la sentencia del 6 de septiembre de 2018, afectó sus derechos fundamentales al debido proceso, reparación integral, acceso a la administración de justicia y porque desconoció su calidad de sujetos de especial protección constitucional. 2.14.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de los demandantes, en sentencia de tutela del 14 de marzo de 2019. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 6 de septiembre de 2018, por haber incurrido en exceso ritual manifiesto. 2.15. En sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia de tutela de primera instancia y dispuso amparar el derecho al acceso a la administración de justicia de los accionantes, según la siguiente orden: “SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia a los accionantes para los cual se ordenará al Juzgado Segundo Administrativo del Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Circuito de Valledupar otorgarles el término de diez días contados a partir de la notificación del auto en el que se disponga el cumplimiento de esta tutela para que tengan la oportunidad de adecuar la demanda presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo.” Se destaca el siguiente aparte de la ratio de la decisión: “55. – En ese sentido es claro que no podía desconocerse la decisión del Juzgado en la cual se decretó la terminación del primer ejecutivo; lo único que se encontraba pendiente por cumplir era la obligación de hacer a cargo de la ANT como quedó consignado en las resoluciones mencionadas y como ya se explicó, su cumplimiento debió solicitarse a dicha entidad. 56.- Ahora bien, en relación con los derechos alegados como violados por los accionantes por no convertir en dinero una obligación de hacer consistente en reubicarlos en los predios que deben ser adquiridos por la ANT, desconoce los propios fundamentos de sentencia proferida dentro de la acción de grupo en la cual de manera enfática se señala que esta obligación debe cumplirse en esa forma y no puede convertirse en dinero.”.

Tercer proceso ejecutivo: el Tribunal accionado declaró su terminación, ante la imposibilidad de liquidar los intereses moratorios 2.16. El 23 de octubre de 2019, los accionantes presentaron una nueva demanda ejecutiva. Solicitaron el cumplimiento de la obligación de hacer y el reconocimiento de los perjuicios moratorios derivados del incumplimiento.

Como pretensión subsidiaria, pidieron el reconocimiento de los perjuicios compensatorios y los intereses de mora. 2.17. En proveído del 18 de noviembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago para que la ANT cumpliera con la obligación de hacer relativa a la reubicación, en un término de 10 días, y por los intereses de mora.

Comoquiera que la ANT no se pronunció frente al mandamiento, en auto del 20 de enero de 2020, el juzgado ordenó seguir adelante con la ejecución y requirió a la parte actora para que presentara la liquidación del crédito. 2.18. El requerimiento se cumplió el 31 de enero de ese año. Los ejecutantes estimaron bajo juramento los perjuicios con fundamento en el valor comercial del predio “El Prado”.

La ANT y la ANDJE se opusieron a la liquidación del crédito. Advirtieron que no había lugar a liquidar perjuicios moratorios, porque según el título ejecutivo la obligación de hacer no podía mutar en obligación de dar. 2.19. En auto del 4 de diciembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar declaró fundadas las objeciones de las demandadas y compulsó copias ante las autoridades penales y disciplinarias para que iniciaran investigaciones contra los directores de la ANT, por el incumplimiento de la obligación de hacer. 2.20.

La parte actora recurrió en apelación la anterior decisión. Aclaró que lo pretendido con el ejecutivo es el cumplimiento de la obligación de hacer, pero también los perjuicios moratorios derivados de la omisión en el acatamiento de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo ordenado en el título.

Dijo que esta última posibilidad la contempla el ordenamiento procesal vigente y aplicable. Luego, no se persigue mutar la obligación sino su cumplimiento y el reconocimiento de los perjuicios derivados de la mora. 2.21. El Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia del 28 de abril de 2022, confirmó la providencia apelada y dispuso la terminación del proceso ejecutivo.

Como fundamento de su decisión, precisó que el a quo erró al ordenar seguir adelante con la ejecución de los intereses moratorios, ya que la orden de reubicación no admite el reconocimiento de aquellos. Dijo que no debió disponerse la liquidación del crédito, pues esta gestión solo procede en las obligaciones de dar sumas de dinero. No obstante lo anterior, señaló que, considerando la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los accionantes y el mandato de flexibilizar las rigurosidades procesales en estos eventos, se pronunciaría sobre el fondo de la petición de ejecución. Recordó que los perjuicios moratorios se liquidaron conforme al valor comercial del predio “El Prado”, lo cual no era procedente comoquiera que el título consagraba una obligación de hacer, que no de dar.

En todo caso, manifestó que no podía tomarse como parámetro de la liquidación de los perjuicios el predio El Prado, porque los demandantes no ostentan derechos reales sobre éste. Advirtió que no debía confundirse la orden de reubicación con la adjudicación del bien. 3. Fundamentos de la acción La parte accionante considera que las providencias acusadas materializan desconocimiento del precedente judicial y violación directa a la Constitución con fundamento en los argumentos que pasan a exponerse.

Dijo que, en la decisión del proceso ejecutivo, el Tribunal Administrativo del Cesar no tuvo en cuenta la calidad de sujetos de especial protección constitucional que ostentan los demandantes. Recordó que en ellos confluyen, conforme lo indica la sentencia C-077 de 2017, la condición múltiple de campesinos en situación de desplazamiento y de pobreza y a que el grupo está conformado por madres cabeza de familia, personas de la tercera edad y menores de edad.

Señalaron que, es evidente que la providencia del 28 de abril de 2022 vulneró su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, pues aunque los demandantes tienen una sentencia ejecutoriada con una orden de reubicación incumplida, el Tribunal declaró la terminación del proceso ejecutivo con fundamento en argumentos apenas formales.

Es decir, que la autoridad judicial privilegió los ritos del proceso ante los derechos fundamentales de personas en condición de vulnerabilidad. Como fundamento de este reproche relacionó las sentencias T-341 de 2012, T-608 de 2019 y C-037 de 1996 de la Corte Constitucional. Con fundamento en los anteriores argumentos, requieren que el juez de tutela adopte las gestiones necesarias para procurar el cumplimiento efectivo de la orden de reubicación contenida en la sentencia del 5 de octubre de 2012, confirmada el 30 de enero de 2014, dentro de la acción de grupo en el que fueron demandantes Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los hoy ejecutantes.

Destacaron que han tenido que soportar la inactividad del Estado por cerca de 10 años, por lo que solicitan que se procure el cumplimiento de la sentencia desde la perspectiva del acceso a la administración de justicia y la garantía del derecho sustancial. En palabras de la parte accionante: “En ese orden de ideas, se reitera la solicitud de intervención del juez de tutela con miras a garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia de mis representados, de manera tal que se adopte una decisión definitiva en relación con la reubicación, que ponga fin a la cadena de interminables actuaciones judiciales y administrativas a las que se han visto expuestos los actores por años.

(…) el Tribunal Administrativo del Cesar, en sus distintas providencias y en especial en la decisión que ahora se cuestiona, se ha limitado a citar una serie de decisiones adoptadas por la Corte Constitucional referentes a la especial protección de los campesinos, sin que dichas citas tengan incidencia alguna en la decisión de fondo y estudio del caso concreto.

Ahora, se presenta una situación más grave aún, con la decisión que ahora se cuestiona, al haberse dado por terminado el proceso ejecutivo y cercenado la posibilidad de iniciar una nueva acción, se da al traste cualquier posibilidad de que mi representados cuente el acceso a la tierra para trabajarla, en tanto la orden de reubicación dada en la acción de grupo no podrá ser materializada, pues se reitera ya no se podrá interponer una nueva acción ejecutiva.

(…) el Tribunal accionado con la decisión de dar por finalizado el proceso ejecutivo, sin que se haya materializado la orden de reubicación, con lo cual se perpetua la inestabilidad en la que se encuentran desde hace más de 20 años en relación con su lugar de asentamiento.”5 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 28 de julio de 2022, la Sala de decisión negó la manifestación de impedimento propuesta por el ponente, magistrado Pedro Pablo Vanegas. 4.2.

En auto del 5 de agosto de 2022, el despacho sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Ana Luisa Llanos Chamorro y otros, contra el Tribunal Administrativo del Cesar; y vinculó, en calidad de terceros con interés al Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, a la Agencia Nacional de Tierras y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Estos últimos sujetos procesales dentro del proceso ejecutivo nro. 20001-33-31-002-2009-00474-05. También requirió al Juzgado 2º Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y/o el Tribunal Administrativo del Cesar, que informaran al interior del proceso, a todas las partes e intervinientes de aquella causa, sobre la presente acción de tutela, para que la persona que lo considere oportuno pudiera intervenir en el trámite de esta tutela. 4.3.

El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de la presidente de la Corporación, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela o en su defecto que se nieguen sus pretensiones comoquiera que la providencia acusada se fundamentó en el ordenamiento jurídico pertinente y la interpretación de las normas fue razonable.

Luego, la decisión se ubica dentro del ámbito de la autonomía e independencia de los jueces de la República. 5 Páginas 35, 39 y 40 del escrito de tutela. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.

Un grupo de personas6 que afirmaron haber sido desalojadas del predio el Prado, solicitaron intervenir en la acción de tutela como coadyuvantes. Precisaron que en el proceso ejecutivo se solicitó, conforme lo permite el artículo 426 del CGP, el cumplimiento de la obligación de reubicación y los perjuicios moratorios por la tardanza en el cumplimiento de la orden.

Luego, el Tribunal Administrativo del Cesar se equivocó al concluir que la pretensión era la de mutar la calidad de las obligaciones, cuando en realidad se trataba de dos pretensiones independientes. Advirtió que en el curso del tercer proceso ejecutivo dictaron decisiones relevantes como la que libró mandamiento de pago y la que ordena seguir adelante con la ejecución, sin que la ANT emitiera pronunciamiento alguno. Por lo que no es aceptable, que cuando ya está adelantado el proceso se la premie declarando su terminación. 4.5.

El Juzgado 2° Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, por conducto del titular del despacho, remitió el expediente digitalizado del proceso ejecutivo y las constancias de notificación a las partes que intervinieron en él. 4.6. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de apoderada judicial, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela porque la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar acertó al concluir que la obligación de hacer contenida en el título no puede ser mutada a una obligación dineraria.

Adicional a ello, advirtió que el caso particular tiene un importante efecto en el patrimonio económico de la Nación, por lo que requiere que su análisis abarque una perspectiva ética, lógica y jurídica. Por lo anterior, solicitó, como petición principal, que no se acceda a las pretensiones de la acción de tutela. Como subsidiaria, que en caso se optar por el amparo, éste comprenda únicamente le obligación de hacer relativa a la reubicación. 5.

Providencia impugnada 5.1. En sentencia del 15 de septiembre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado adoptó las siguientes decisiones: (i) negó la solicitud de desvinculación de la ANT; (ii) reconoció la calidad de coadyuvantes del grupo de personas que adujo haber sido desalojado del predio El Prado; (iii) amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de los accionantes y los coadyuvantes; y (iv) dejó sin efectos la sentencia del 28 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, para que esa autoridad dictara una decisión. Dijo que en la nueva sentencia se debía tener en cuenta las consideraciones realizadas en ese fallo y resolver de manera definitiva sobre el cumplimiento de la obligación de hacer que los 6 Estas personas son: Néstor Julio Hernández Pino, Ovidio Manuel Orozco Camacho, Tilson Morales Peinado, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Arcenio García, Lisbeth Marriot Cuentas Narváez, Nain Quintana Durán, Manuel Ramón Ortiz Sánchez, Nicolás José Ortiz Sánchez, Yecenia Matilde Betín Rodríguez, Fabio Alberto Arteaga Vargas, Eulalia Libeth López León, Ángel Gregorio Villazón, Meldis Cecilia Salas Peña, Augusto César Puentes Sierra, Néstor Hernández Acosta, Eider Ortega Clavijo, Eliana Patricia Tobías Navarro, Enilde Clavijo Hernández, María Carrillo Arrieta, María Cecilia Rojano Pedroza y Luis Franklin Trillos Jácome.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutelantes y coadyuvantes tienen a su favor, conforme lo establecido en el artículo 426 del CGP. Relativo a la solicitud de coadyuvancia, en el acápite “2.1.

Cuestión previa”, dijo que en el escrito de tutela el actor mencionó a las personas que se vieron afectadas por el desalojo. En esa lista están relacionadas cada una de las personas que solicitaron ser reconocidos como coadyuvantes, por los que se les reconoció esa calidad. Acto seguido, estudió si los accionantes y coadyuvantes ostentaban la calidad de sujetos de especial protección constitucional.

Esta inquietud fue resuelta positivamente considerando, a la luz de la sentencia C-077 de 2017; que en ellos confluye la condición de campesinos en situación de desplazamiento, marginalización y pobreza y porque dentro de los grupos de familias hay personas de la tercera edad, niños y madres cabeza de familia. En consecuencia, manifestó que la acción de tutela se analizaría considerando ese especial enfoque, el cual exige mayor compromiso del juez de tutela en la identificación de los escenarios de posible vulneración de derechos fundamentales.

El a quo amparó los derechos fundamentales de los accionantes, porque, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Cesar “optó por analizar el caso bajo una perspectiva estricta de derecho procesal” y en detrimento de los derechos fundamentales de los demandantes, por las razones que pasan a explicarse. 5.1.1. El Tribunal centró la discusión en un asunto accesorio como lo era el reconocimiento de los perjuicios moratorios y dejó de lado el hecho de que existía una obligación clara, expresa y exigible que no se ha cumplido: la reubicación. 5.1.2.

No es cierto que la sentencia de tutela proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, calendada del 12 de septiembre de 2019, impidiera o prohibiera la reclamación en el ejecutivo de los perjuicios moratorios. Al respecto en el fallo de tutela, se lee: “Tal vez este es el punto donde existe mayor confusión. Si bien la Sección Tercera, Subsección “B” consideró que la obligación de hacer no puede cambiar a dineraria, lo cierto es que, a juicio de esta Sala, esto de ninguna manera impide que los actores soliciten el cumplimiento de la obligación de hacer como principal y además pidan los perjuicios moratorios.”7 A más de lo anterior, la posibilidad de pedir los perjuicios moratorios derivados del incumplimiento de una obligación de hacer esta expresamente consagrada en el artículo 426 del Código General del Proceso.

Luego los demandantes formularon sus pretensiones en armonía con el ordenamiento jurídico. 5.1.3. “La condición de adjudicatarios de los accionantes no era un punto de debate trascendente en el proceso ejecutivo”. El a quo indicó que el análisis de tal condición era un asunto accesorio solo relevante para efectos de la liquidación del crédito, pero que se utilizó para perjudicar a 7 Página 24 de la sentencia de tutela de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los demandantes desconociendo su condición de sujetos de especial protección constitucional.

En palabras del a quo: “(…) es evidente que los accionantes cuentan con una sentencia favorable que ordenó su reubicación a cargo del entonces INCODER y hoy le corresponde a la ANT. En ese orden de ideas, entrar a determinar asuntos como su calidad de adjudicatarios y diferenciar esto con su derecho a reubicación, en ningún modo comporta una perspectiva acorde con el asunto, pues se trata de una precisión que terminó afectado los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores. 131.

Por lo tanto, el tribunal no ha debido entrar a detenerse en estos aspectos formales, sino, se insiste, debió tener en cuenta que existe una obligación de reubicación que no se ha cumplido.”8 5.1.4. También acusó de irrelevante el argumento según el cual el Incoder cumplió con los demás órdenes impuestas en la acción de grupo, pues tal situación no exime a la ANT de cumplir con la orden de reubicación. 5.1.5.

La decisión de declarar la terminación del proceso ejecutivo por cuestiones meramente formales da cuenta de que el Tribunal desconoció la especial situación de vulnerabilidad de la población demandante que lleva más de 8 años esperando el acatamiento de una orden judicial. Agregó que la providencia judicial acusada desconoció los precedentes de la Corte Constitucional sobre la condición de sujetos de especial protección constitucional de los campesinos (C-077 de 2017) y la interpretación del derecho al acceso a la administración de justicia (C- 037 de 1996). 5.2.

La sentencia registró salvamento de voto del magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio, quien presentó las siguientes razones de disenso: (i) el Tribunal accionado no desconoció la condición de sujetos de especial protección constitucional de los accionantes, por el contrario, en la providencia acusada se dedicó un amplio acápite a tal calidad.

Pero esa circunstancia por sí sola no justifica una decisión judicial favorable; (ii) la autoridad judicial accionada debía atender al principio de congruencia en la decisión del caso, pues en la apelación solo reclamó la aprobación de la liquidación del crédito, sin que se hubiera mencionado la reubicación de los actores ordenada en el título ejecutivo9;

(iii) la actuación de los demandantes en el tercer proceso ejecutivo excedió el fallo de tutela que les permitió tramitarlo y que culminó con la decisión que se ataca y que es razonable; y (iv) era pertinente que el Tribunal se pronunciara sobre la ausencia de la calidad de adjudicatarios de los actores, debido a que éstos estimaron los perjuicios a partir de esa premisa. 5.3.

En proveído del 6 de octubre de 2022, el a quo adicionó el fallo de tutela para pronunciarse en relación con el informe de la ANDJE, dado que fue omitido en la sentencia. Relacionó los principales argumentos expuestos por la entidad 8 Página 24 de la sentencia de tutela de primera instancia. 9 Al respecto, en el salvamento se lee: “Así, el aspecto central de la controversia no era el incumplimiento de la obligación de reubicación de los actores, como lo indicó la mayoría, por cuanto su apoderado sustentó la apelación únicamente en los intereses moratorios y esto era lo que debía resolver el juez de segunda instancia en el proceso ejecutivo.

Incluso, en la misma apelación contra el auto que declaró fundadas las objeciones hechas a la liquidación del crédito, reiteró en dos oportunidades que las normas del Código General del Proceso autorizan la conversión de una obligación de hacer en obligación dineraria, lo cual justificaba la pretensión económica del recurso” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la prosperidad de la acción de tutela y se remitió a la sentencia principal para resolverlos, dado que se ubican dentro del problema jurídico que inicialmente se planteó. 6.

Impugnación 6.1. El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de la presidente de la Corporación, impugnó la sentencia de tutela. Dijo que era menester tener en cuenta que la providencia judicial acusada analizó y se pronunció acerca de: “i) la naturaleza de las obligaciones de hacer y su cobro por vía ejecutiva; ii) la situación especial de los campesinos como sujetos de especial protección constitucional; iii) la naturaleza del título ejecutivo en el sub judice; y, iv) el análisis del caso particular desde la perspectiva sustancial y procesal surtida.”10 Destacó que, en la providencia acusada, el Tribunal Administrativo del Cesar reconoció la especial condición de vulnerabilidad de los demandantes y en razón a ello emitió decisión de fondo, muy a pesar de las numerosas imprecisiones en que incurrió el juzgado de primera instancia al librar el mandamiento de pago.

En línea con lo anterior, presentó la siguiente inquietud: “(…) pero cabe entonces preguntarse si so pretexto de la condición de los actores era viable ignorar aspectos que aun siendo procesales tienen igual relevancia en la protección de derechos fundamentales, como lo es que, en materia contencioso administrativa y aún en la justicia ordinaria, la competencia del juez superior está dada por los motivos de inconformidad del apelante que en este caso se circunscribieron al aspecto monetario de la reclamación puesto que nada dijo el impugnante sobre la obligación de hacer sino que orientó su disidencia al reconocimiento de intereses moratorios.

Cabe entonces cuestionar si podía válidamente este Tribunal abordar el asunto desde una óptica constitucional de garantizar los derechos de los accionantes como sujetos de especial protección, pero desbordando el debido proceso y con ello el derecho de defensa del otro extremo procesal al conceder pretensiones que no fueron objeto de apelación”11 Precisó que, en la etapa de liquidación del crédito, el Tribunal no estaba facultado para pronunciarse sobre la obligación de hacer consistente en reubicar a las familias, sino que debía concentrarse en cuantificar la suma de dinero correspondiente a la obligación insatisfecha.

Relativo a los perjuicios moratorios y compensatorios indicó que se limitó a cumplir lo dispuesto en la sentencia de tutela de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En palabras de la autoridad accionada: “se pasa por alto que en el proceso ejecutivo se solicitó el cumplimiento de la obligación de hacer y de manera subsidiaria el reconocimiento de los perjuicios moratorios y perjuicios compensatorios, lo que equivale claramente a cambiar la obligación de hacer en una obligación dineraria actuación expresamente prohibida en la providencia de la sección Tercera del Consejo de Estado (…)” Finalmente, advirtió que emitir un nuevo pronunciamiento sobre la reubicación de los accionantes conlleva una afectación del derecho al debido proceso de la ANT.

Esto, porque la ejecución de la obligación de hacer no fue objeto de 10 Página 2 del escrito de impugnación del Tribunal Administrativo del Cesar. 11 Página 4 del escrito de impugnación del Tribunal Administrativo del Cesar. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación por parte de los ejecutantes, luego no había razón para que el Tribunal emitiera pronunciamiento al respecto. 6.2.

La Agencia Nacional de Tierras, por conducto de abogada de la Oficina Asesora Jurídica, impugnó la decisión de tutela de primera instancia. Dijo que la sentencia acusada se fundamentó en argumentos razonables que no vulneran los derechos fundamentales invocados por los accionantes. Manifestó que el a quo desconoció el principio de cosa juzgada, pues cambió el sentido de lo decidido en proceso constitucional previo (2018-04064-00/01) en el que se advirtió la imposibilidad de mutar la obligación de hacer hacia una dineraria.

Ahora, contraviniendo lo anterior, el juez de tutela manifestó que los accionantes estaban facultados para plantear como pretensión subsidiaria en el proceso ejecutivo, la condena por perjuicios moratorios. Conforme a lo anterior, señaló que la discusión relativa al reconocimiento de los perjuicios moratorios y compensatorios ya fue decidida por el Consejo de Estado en sentencia de tutela nro. 2018-04046-00/01.

“En el proceso ejecutivo los demandantes solo pueden pretender el cumplimiento de la obligación en su forma original contenida en la sentencia de la acción de grupo.” Agregó que la providencia acusada está acorde con lo dispuesto en el mandamiento de pago, cuya fecha es del 18 de noviembre de 2019, es decir, se trata de una providencia en firme respecto de la cual no procedería orden de tutela porque no supera el requisito de inmediatez. 6.3.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por conducto de apoderada judicial, impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. Como primer punto de disenso expuso que la sentencia de tutela del 15 de septiembre de 2022, adicionado el 6 de octubre del mismo año desconoce el principio de cosa juzgada que se predica de la cuestión discutida.

Recordó que en proceso de tutela previo, los accionantes ya habían procurado mutar la obligación de hacer en dineraria y tal gestión fue desechada por la Sección Tercera del Consejo de Estado por considerar que desconocía el sentido y contenido el título. De otra parte, expuso que los ejecutantes no expusieron en el recurso de apelación objeción alguna frente a la orden de reubicación y en razón a esa omisión quedó sin efectos la mencionada orden.

Al respecto, en el escrito de impugnación se lee: “El debido proceso y la garantía de los intereses litigiosos de la Nación no están siendo garantizados con la decisión que se impugna toda vez que se corrigen todos los errores del apoderado judicial que representa a un grupo de campesinos desplazados representado por uno de los mejores y más destacados abogados que existen en el país y por lo mismo, el acento y apego a su calidad lo único que hace es pasarse por encima todas las reglas de derecho es impedir que se imparta justicia.”12 Frente a la sentencia de la acción de grupo que constituye el título ejecutivo, la ANDJE considera que contiene importantes vicios que deberían afectar su ejecutoria, como, por ejemplo, el que se haya dictado una orden duplicada en materia de tierras que comprende el reconocimiento de un subsidio y la 12 Página 7 del escrito de impugnación de la ANDJE.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reubicación con tierras. Dicha duplicidad implica un desmedro de los recursos del Estado. En esa línea, agregó: “Aun cuando estados frente a la solicitud de protección del amparo de los derechos del grupo de campesinos con derecho al acceso a la tierra, no podemos relativizar lo que éticamente no está permitido, es decir, no podemos llamar consideraciones formales a una evidente construcción de derechos en cabeza de los accionantes sin que estos tengan derecho y a forzar que se profieran decisiones judiciales que poco o ningún favor le hacen al orden justo, al cumplimiento del Pacto Social y al patrimonio público.”13 En relación con los perjuicios compensatorios o moratorios, dijo que no había lugar a reconocerlos comoquiera que la orden cuya ejecución se pretende refiere a una obligación de hacer cuyo valor es cero.

Esto considerando que los demandantes no tienen la calidad de adjudicatarios del bien, sino apenas el beneficio de la reubicación. Y respecto de esta última orden no hay lugar a reconocer perjuicios, dado que “(…) no existe un verdadero perjuicio por el incumplimiento de lo pactado en el contrato de permuta para las familias asentadas en el terreno llamado “El Prado”, pues fueron resarcidos con el cumplimiento de las otras órdenes dictadas en las sentencias que se esgrimen como título ejecutivo (…)”14 Finalmente, dijo que la ANT no tiene la sucesión procesal de la obligación de hacer contenida en la sentencia proferida dentro de la acción de grupo, acorde con lo establecido en las Resoluciones 880 del 23 de septiembre de 2016 y 01347 del 29 de noviembre de 2016. 7.

Trámite del proceso en la segunda instancia 7.1. El proceso fue asignado por reparto al despacho del magistrado Milton Chaves García (e). 7.2. El 23 de noviembre de 2022, los magistrados Milton Chaves García y Stella Jeanette Carvajal Basto presentaron impedimento conjunto para decidir el caso particular en los términos del artículo 141.2 del CGP y 56.6 del CPP.

Como justificación de lo anterior, explicaron que tuvieron conocimiento previo del asunto y participaron en el proceso constitucional que dio lugar a la providencia objeto de tutela. 7.3. En auto del 9 de diciembre de 2022, este despacho declaró fundado el impedimento, separó a los consejeros del conocimiento del caso, ordenó el sorteo de dos conjueces para conformar la Sala de decisión y dispuso la remisión del expediente al despacho que siguiera en turno. 7.4.

El 13 de diciembre de 2022, se realizó el sorteo. Fueron elegidos conjueces para conocer de este caso los señores: Luis Fernando Macías Gómez y Humberto Aníbal Restrepo Vélez. 7.5. Actualmente, en virtud del nombramiento del Dr. Wilson Ramos Girón se conformará el cuórum decisorio con el citado magistrado, la actual magistrada ponente y los conjueces designados doctores Luis Fernando Macías Gómez y Humberto Aníbal Restrepo Vélez. 13 Página 10 del escrito de impugnación de la ANDJE. 14 Página 13 del escrito de impugnación de la ANDJE.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199115, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales16 y especiales17 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional18 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso 3.

Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala decidir si asistió razón a la Sección Quinta del Consejo de Estado al amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la 15 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 16 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 17 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 18 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administración de justicia de los accionantes y coadyuvantes de la acción de tutela.

Y, en consecuencia, si había lugar a dejar sin efectos la providencia del 28 de abril de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró fundadas las objeciones a la liquidación del crédito y dispuso la terminación del proceso ejecutivo. 4 La Sala mantendrá la decisión de amparo del a quo comoquiera que en el trámite del proceso ejecutivo se materializaron yerros que afectan los derechos fundamentales de los accionantes 4.1.

Sea lo primero indicar que, esta Sala comparte la determinación del a quo de analizar el caso particular teniendo como derrotero la condición de sujetos de especial protección constitucional que ostentan los accionantes. Esto, porque los demandantes son campesinos en situación de vulnerabilidad dado el desarraigo del que han sido víctimas y los contextos de discriminación histórica que pesan sobre esta población19.

En este punto es pertinente recordar que, la Corte Constitucional en la sentencia SU-213 de 2021 reconoció que los campesinos y trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional “cuando (i) se encuentren en circunstancias de marginalización y vulnerabilidad o (ii) formen parte de grupos de sujetos de especial protección constitucional”, en atención a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, así como a los cambios profundos en materia de producción de alimentos y a los usos y la explotación de los recursos naturales.

La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que, dada la estrecha relación existente entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, el ordenamiento jurídico colombiano también reconoce en el campo un “bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida”.

Ese Corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, al acceso a la vivienda y a las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, que se pueden interpretar como una de las manifestaciones del postulado de la dignidad humana. En la sentencia C-077 de 201720, la Corte Constitucional destacó que si bien los campesinos o trabajadores rurales por esa sola condición no están catalogados como sujetos de especial protección constitucional, si pueden obtener ese estatus en determinadas circunstancias.

Así, por ejemplo, tienen esta calidad los hombres y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza, y aquellos segmentos de la población campesina en los que concurre la condición de ser víctimas de desplazamiento forzado, madres cabeza de familia, menores, adultos mayores, entre otras. En esa línea, agregó que “una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestos por 19 En similar sentido se puede consultar la sentencia de tutela del 14 de marzo de 2019, proferida por esta Sección con ponencia de la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto.

Proceso nro. 110010315000-2018- 04064-00; 20 M.P. Ernesto Vargas Silva. Demanda de inconstitucionalidad varios artículos de la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social – ZIDRES” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co situaciones que los ponen en desventaja en sus activos”.

En ese contexto, añadió que los riesgos podían surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar Este enfoque implica, en este caso, como lo indicó el a quo, la flexibilización razonable en el análisis de las normas procesales para propender por la real garantía de los derechos fundamentales que puedan estar siendo vulnerados en el trámite del proceso ejecutivo sub examine. 4.2.

Ahora bien, comoquiera que el ejecutivo objeto de análisis surge como consecuencia de un amparo de tutela establecido dentro de un proceso constitucional previo (11001-03-15-000-2018-04064-00/01), se estima relevante hacer una breve referencia al escenario de vulneración de derechos que se discutió en esa ocasión y a la sentencia de tutela de segunda instancia que definió esa litis.

Así pues, se tiene que los hoy accionantes presentaron tutela contra la providencia del 6 de septiembre de 2018, en la que el Tribunal Administrativo del Cesar, en curso del segundo proceso ejecutivo, revocó la decisión de primera instancia de seguir a adelante con la ejecución para, en su lugar, declarar terminado el proceso. Como fundamento de esta determinación, el Tribunal indicó que la demanda ejecutiva no cumplió con los requisitos de forma señalados en el artículo 428 del Código General de Proceso, pues no se presentó la obligación de hacer como principal y los perjuicios moratorios y compensatorios, como subsidiarios.

Los ejecutantes incoaron acción de tutela aduciendo que el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la terminación del proceso con fundamento en un requisito apenas formal, esto es: haber solicitado el pago de los perjuicios compensatorios como pretensión principal y no como subsidiaria conforme lo establece el artículo 428 del CGP. Conviene precisar que en esa oportunidad los accionantes presentaron la solicitud de ejecución por los perjuicios compensatorios y moratorios derivados del incumplimiento, que no por el cumplimiento de la obligación de hacer.

Al respecto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sede de impugnación, manifestó que las pretensiones formuladas en el proceso ejecutivo por los demandantes consistentes en convertir en dinero una obligación de hacer (reubicación), desconocía los fundamentos de la sentencia de la acción de grupo, es decir, desbordaba el contenido del título ejecutivo.

Esto, porque en el título se indicó expresamente que la obligación de reubicación debía cumplirse en esa forma y no podía convertirse en dinero. Recordó que en la sentencia que decidió la acción de grupo, el Tribunal Administrativo del Cesar desechó esta pretensión del apelante, así: “(…) por ser la primera y más importante obligación contraída por dicha entidad (lNCODER), en el trámite de la negociación del mencionado predio (El Prado), debe ser cumplida a cabalidad, teniendo en cuenta que se trata de una población vulnerable, por la calidad de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desplazados que tienen, y que ya habían adquirido una rutina de vida y una forma de subsistencia asentada en ese lugar.

Así las cosas, no se accederá a la petición realizada por el apoderado demandante, en que dicha indemnización sea reemplazada por dinero, pues la entidad demandada tiene como función adjudicar los bienes de su propiedad a personas que se encuentren en posesión por un tiempo determinado, como ocurrió en el presente asunto, pero de ninguna forma entregar dinero por la misma situación.”21 (Subraya la Sala) Conforme a lo anterior, el juez de tutela de aquel proceso constitucional concluyó que el mandamiento de pago debió librarse de acuerdo a lo ordenado en la sentencia de grupo del 5 de octubre de 2012, confirmada en sentencia del 30 de enero de 2014.

Al respecto en la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, se lee: “(…) convertir la obligación de hacer en obligación dineraria violaría flagrantemente lo dispuesto en la propia sentencia que sirve de «título ejecutivo». Por tal razón, la Sala llega a la conclusión que, conforme con el contenido del título ejecutivo (sentencia) y lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, los accionantes debieron solicitar se cumpliera la obligación en su forma original y como no lo hicieron resultaba acertada la terminación del proceso ejecutivo, tal y como lo dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 6 de septiembre de 2018.

Además, como se mencionó, existen dos resoluciones, que se presumen legales, que señalan que la obligación se encuentra en cabeza de la ANT, entidad a la que debió solicitarse su cumplimiento. (…) Sin embargo, estando claro que en cualquier caso es necesario garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia al grupo demandante y beneficiario de una decisión de condena ejecutoriada, se dispondrá otorgarle el término de diez días contados desde la notificación del auto de cumplimiento que debe ser proferido por el Juez de Primera Instancia para que la parte ejecutante pueda adecuar la demanda ejecutiva en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRA (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la obligación de hacer dispuesta en la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012 (…).”22 4.3.

Pues bien, es en cumplimiento de esta orden judicial que surge el tercer proceso ejecutivo que ahora nos ocupa. Los demandantes presentaron una nueva demanda ejecutiva en la que solicitaron, (i) como pretensión principal, el cumplimiento de la obligación de hacer y el reconocimiento de los perjuicios moratorios por la tardanza en la reubicación (art. 426 del CGP) y, (ii) como pretensión subsidiaria, el reconocimiento de los perjuicios compensatorios y de los intereses de mora que de éste derivaran (art. 428 del CGP).

El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, en auto del 18 de noviembre de 2019, libró mandamiento de pago. En la parte motiva del proveído precisó que se abstendría de librar mandamiento de pago con ocasión de las pretensiones subsidiarias (perjuicios compensatorios e intereses demora), debido a que la sentencia de tutela del 12 de septiembre del 2019, había sido clara al indicar que “la obligación de hacer a cargo de la demandada no puede convertirse en dinero”.

En consecuencia, libró orden de pago a cargo de la ANT para que en un término de 10 días cumpliera la obligación de hacer contenida en el numeral 7 de la sentencia de la acción de 21 Página 41 de la sentencia del 30 de enero de 2014, proferida dentro de la acción de grupo nro. 20-001-33- 31-002-2009-00474-01. Actor: Ana Luisa Chamorro y otros. 22 Páginas 16 y 17 de la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, dentro del proceso nro. 11001-03- 15-000-2018-04064-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grupo23, y por “los intereses moratorios generados por el incumplimiento de la obligación de hacer, desde que esta se hizo exigible hasta cuando se satisfaga plenamente.” Posteriormente, el Juzgado emitió auto en el que ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso la liquidación del crédito.

Propuesta la liquidación por los ejecutantes, corrió traslado y tanto la ANT como la ANDJE objetaron la liquidación del crédito debido, entre otros, a que las obligaciones de hacer no causan intereses de mora. En auto del 4 de diciembre de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar aceptó las objeciones a la liquidación del crédito por considerar que “una obligación de hacer no puede convertirse en una obligación dineraria y por lo tanto no genera intereses moratorios”.

Además, compulsó copias a la Fiscalía y a la Procuraduría General de la Nación para que inicien las investigaciones dentro de sus competencias contra quienes han fungido como directores de la ANT, por la omisión en el cumplimiento de la sentencia que constituye título ejecutivo. La parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y dijo que no pretendió convertir la obligación de hacer en dineraria sino la liquidación de los perjuicios moratorios por su incumplimiento.

Establecido este contexto se tiene que, la providencia acusada es en la que el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió el recurso de apelación en el sentido confirmar la decisión de aceptar las objeciones a la liquidación del crédito y, como consecuencia de ello, declarar terminado el proceso. 4.4. En el auto del 28 de abril del 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar presentó las siguientes premisas como fundamento de su decisión: 4.4.1.

Dijo que, el caso particular debe analizarse atendiendo a la condición de sujetos de especial protección constitucional de los demandantes, lo cual se refleja en la disminución de la rigurosidad procesal a fin de garantizar el derecho al acceso a la justicia de los campesinos o trabajadores rurales. 4.4.2. Con fundamento en el anterior enfoque, procedió con el análisis de fondo de lo reclamado en la liquidación del crédito, aunque, advirtió, los errores que viciaron el proceso ejecutivo hubieran permitido dar fin al proceso sin acudir al análisis sustancial de la apelación. 4.4.3.

Manifestó que, el juez de instancia erró al librar el mandamiento de pago por los intereses de mora, pues conforme a la sentencia de tutela de la Sección Tercera del Consejo de Estado el título restringe la posibilidad de perseguir los perjuicios compensatorios y los moratorios. Además, las obligaciones de hacer no pueden generar intereses de mora.

El juez persistió con el error en la providencia que ordenó seguir adelante la ejecución, entre otros, por los intereses moratorios y en la que solicitó a los ejecutantes hacer la liquidación del crédito. 23 “SÉPTIMO: ORDÉNESE al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL- INCODER proceda a seleccionar y aprobar los predios que serán permutados con el predio “El Prado”, y en los cuales serán reubicados los accionantes y demás personas que acrediten pertenecer al grupo, en cumplimiento de las obligaciones adquiridas en la negociación con los parceleros y C.I. PRODECO.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.4.

Los ejecutantes tasaron el crédito con fundamento en la cuantificación de los perjuicios compensatorios y moratorios, pero estos fueron negados en el mandamiento de pago. En todo caso, “no había lugar a reclamar intereses moratorios por incumplimiento de la obligación por la simple razón de que en el sub judice se cobró ejecutivamente una obligación de hacer y no una obligación de dar suma líquida de dinero.” En suma, advirtió que ni el mandamiento de pago ni el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución comprendió los perjuicios compensatorios y moratorios; luego, no es aceptable intentar tasarlos en la etapa de liquidación del crédito.

A más de lo anterior, consideró que aceptar en la liquidación del crédito el valor de los perjuicios compensatorios o moratorios avalaría “la mutación de la obligación de hacer en una obligación de dar sumas líquidas de dinero, contrariando así al mismísimo título ejecutivo que lo constituyen las sentencias dictadas en el marco de la acción de grupo y que expresamente prohibieron el cambio de la obligación original.” Conforme a estos argumentos, concluyó que ante la improcedencia del reclamo de los perjuicios moratorios y compensatorios en la liquidación del crédito y la imposibilidad de que la orden de hacer fuera cumplida por un tercero, la consecuencia procesal era la terminación del proceso ejecutivo, en atención a lo establecido en el artículo 428 del Código General del Proceso. 4.5.

Dicho esto, y a efectos de resolver el problema jurídico propuesto, se precisa que, en efecto, la ejecución pretendida por los accionantes tiene origen en una obligación de hacer. El título que contiene esta obligación es la sentencia del 5 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 30 de enero de 2014.

En el numeral séptimo de la providencia de primera instancia se indicó que, el otrora Incoder, debía seleccionar y aprobar los predios permutados con el predio El Prado, en los cuales serían reubicados los demandantes. Esa obligación de hacer (reubicación), conforme lo indicado en el acápite 4.2. de esta providencia, no puede mutar a una obligación de dar sumas de dinero.

Así lo precisó el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia que decidió la segunda instancia de la acción de grupo y lo recordó la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esta imposibilidad de mutar la obligación de hacer en una obligación de dar sumas de dinero afecta las pretensiones del proceso ejecutivo en cuanto a los perjuicios compensatorios, pues esta figura es la que permite transformar las obligaciones de hacer en obligaciones de dar sumas de dinero.

Al respecto, es ilustrativo traer a colación el contenido del artículo 428 del Código General del Proceso. Veamos: “ARTÍCULO 428. EJECUCIÓN POR PERJUICIOS. El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando el demandante pretenda que la ejecución prosiga por perjuicios compensatorios en caso de que el deudor no cumpla la obligación en la forma ordenada en el mandamiento ejecutivo deberá solicitarlo subsidiariamente en la demanda, tal como se dispone en el inciso anterior.

Si no se pidiere así y la obligación original no se cumpliere dentro del término señalado, se declarará terminado el proceso por auto que no admite apelación.” (Subraya la Sala) Entonces, se tiene que el argumento expuesto en el auto accionado según el cual, no había lugar a liquidar el crédito por perjuicios compensatorios, está efectivamente soportado en la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019 y en el título ejecutivo, como lo indicaron el juez del ejecutivo y el Tribunal accionado.

Sin embargo, tal consideración no se extiende a los perjuicios moratorios. En criterio de esta Sala, la sentencia de tutela en mención no excluye la posibilidad de reclamar perjuicios moratorios, conforme pasará a explicarse. El artículo 426 del Código General del Proceso dispone que, cuando la obligación es de hacer, el demandante también podrá pedir los perjuicios moratorios por la tardanza en el cumplimiento de la obligación. El artículo en comento es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 426.

EJECUCIÓN POR OBLIGACIÓN DE DAR O HACER. Si la obligación es de dar una especie mueble o bienes de género distinto de dinero, el demandante podrá pedir, conjuntamente con la entrega, que la ejecución se extienda a los perjuicios moratorios desde que la obligación se hizo exigible hasta que la entrega se efectúe, para lo cual estimará bajo juramento su valor mensual, si no figura en el título ejecutivo.

De la misma manera se procederá si demanda una obligación de hacer y pide perjuicios por la demora en la ejecución del hecho.” (Subraya la Sala) Como se ve, la reclamación de los perjuicios derivados de la tardanza en el cumplimiento de la obligación de hacer no implica mutar el tipo de obligación o transformarla, sino que se erige como una herramienta para paliar el impacto negativo de la mora en el cumplimiento de la obligación y hasta como incentivo para su cumplimiento efectivo.

Comoquiera que lo que se restringe en la sentencia de la acción de grupo y en la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, es la transformación o mutación la obligación y este no es el propósito de los perjuicios moratorios, se concluye que, si era dable reclamar este tipo de perjuicios en la demanda, como en efecto se hizo. Recuérdese que la demanda ejecutiva formuló como pretensión principal el cumplimiento de la obligación de hacer consistente en la reubicación más los perjuicios moratorios y, de manera subsidiaria, los perjuicios compensatorios y los intereses de mora.

En esta vía, la Sala coincide con él a quo en que la posibilidad de exigir perjuicios moratorios no fue restringida en el proceso de tutela previo ni en la acción de grupo. Luego, los accionantes adecuaron la demanda ejecutiva, en sus pretensiones principales, dentro de las posibilidades que consagra la Ley (artículo 426 del CGP) y de los límites fijados en la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019.

Recuérdese que, en la demanda ejecutiva, la parte actora solicitó lo siguiente: Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “1°. Para el cumplimiento de la obligación de hacer, contenida en el numeral 7° de la sentencia fechada del cinco (05) de octubre del año dos mil doce (2.012) y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar (…) 2°.

Librar ejecución de los perjuicios moratorios derivados del retardo en el cumplimiento de la obligación principal, desde que esta se hizo exigible, hasta cuando se satisfaga plenamente (…)”24 4.6. Ahora, visto el trámite del tercer proceso ejecutivo, se tiene que, le asistió razón al Tribunal Administrativo del Cesar al indicar que el mandamiento ejecutivo y el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución contienen una imprecisión relevante.

Este error consistió en que el juez administrativo indicó que no accedería a las pretensiones subsidiarias de la demanda ejecutiva (perjuicios compensatorios e intereses de mora), sino que dispondría el pago de las principales, a su juicio por concepto de (i) la obligación de hacer contenida en el numeral 7 de la sentencia de grupo del 5 de octubre de 2012, para que fuera acatada por la ANT en el término de 10 días, y (ii) “por los intereses de mora desde cuando la obligación se hizo exigible hasta cuando se cumpla en su totalidad”25.

Es decir, el juzgado negó librar mandamiento de pago por los perjuicios compensatorios y los intereses que de éste derivan, pero libró mandamiento por interés de mora, y no por perjuicios moratorios. Aquí resulta útil recordar, brevemente, la diferencia entre el interés de mora y los perjuicios moratorios, que incluso fue señalada por el Tribunal Administrativo del Cesar en el auto acusado, y que depende de la forma en que se calculan.

Así pues, el interés de mora deriva de la tardanza en el pago de las obligaciones dinerarias, mientras que de las obligaciones de hacer se predican los perjuicios moratorios que se calculan según lo establecido en el título y, si no se indicó nada al respecto, se deben estimar bajo la gravedad del juramento. 4.7. Establecido lo anterior, se puede concluir que, en principio, le asistió razón al Tribunal Administrativo del Cesar al indicar, en el auto acusado, que de las obligaciones de hacer no pueden derivarse intereses de mora.

También acertó advertir que la liquidación del crédito partió de una premisa errada, debido a que se fundamentó en la transformación de la obligación de hacer en una dineraria para poder calcular los intereses de mora. Tampoco desconoce esta Sala que, tal como lo indicó el Tribunal en el escrito de impugnación, es cierto que esa Corporación consideró la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los ejecutantes y la aplicó a efectos de proceder con el análisis de fondo de la apelación del auto que aceptó las objeciones a la liquidación del crédito, aun cuando era claro que no debió llegarse hasta esa etapa, porque el juez de la primera instancia se equivocó al librar el mandamiento de pago por concepto de intereses moratorios.

Decisión que adoptó dentro de los límites que imponía la etapa del proceso y los argumentos de la apelación. No obstante, se considera que la imprecisión que identificó en el mandamiento de pago y providencias subsiguientes del juez de la primera instancia, pudo 24 Página 3 del auto del 18 de noviembre de 2019, en el que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago.

Proceso ejecutivo nro. 20001-33-33-002-2009-00474-00. 25 Página 3 del auto del 18 de noviembre de 2019, en el que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago. Proceso ejecutivo nro. 20001-33-33-002-2009-00474-00. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser corregida en el trámite del proceso ejecutivo para enrutarla conforme a lo pedido en la demanda (cumplimiento de la obligación de hacer y perjuicios moratorios) y de esa manera no dejar sin herramientas procesales a los accionantes frente al cumplimiento de una orden judicial en firme.

En otras palabras, aunque el Tribunal consideró la calidad de sujeto de especial protección de los demandantes y, en razón a ello, procedió con el análisis de fondo de su apelación, lo cierto es que el efecto de esa decisión, en cualquier caso, fue la terminación del proceso ejecutivo y el desamparo judicial de un grupo de campesinos en condiciones de vulnerabilidad frente a una orden de reubicación, cuyo cumplimiento no se ha materializado, aun cuando han transcurrido más de 10 años desde la ejecutoria de la sentencia. Considera la Sala que atendiendo a la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los accionantes y en garantía de su derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la administración de justicia, el Tribunal Administrativo del Cesar pudo desplegar acciones tendientes a aplicar los remedios procesales necesarios para subsanar el procedimiento en relación con los errores en los que, identificó, había incurrido el juez de la primera instancia, garantizando en todo caso, el derecho de defensa y contradicción de las partes, tal como lo hizo en el auto de cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia. 4.7.1.

En este punto, conviene recordar que, el derecho a la tutela judicial efectiva garantiza que cualquier persona pueda acudir ante los jueces de la República para procurar la protección de los derechos que estima vulnerados. Este acceso a la administración de justicia debe ser efectivo y real, que no meramente nominal, ello supone no sólo que el Estado brinde al administrado un andamiaje jurídico idóneo para dar solución a sus controversias o conflictos sino, además, que “a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.”26 La Corte Constitucional ha indicado que este derecho comprende diferentes facetas en, al menos, tres categorías: (i) aquellas relativas al acceso efectivo al aparato judicial;

(ii) las previstas para el desarrollo del proceso; y (iii) finalmente, las atinentes a la decisión, cómo debe darse fin a la controversia y su efectivo cumplimiento. Esto quiere decir que, “el acceso a la justicia debe entenderse no solo como la posibilidad de acudir a los jueces competentes para dirimir una determinada controversia o conflicto, sino que además se debe entender como la posibilidad de que dicho planteamiento se haga efectivo, a través de la culminación del proceso con la determinación final del juez sobre el caso y el cumplimiento de la sentencia.”27 Como se observa, la jurisprudencia constitucional ha determinado que el cumplimiento efectivo de las sentencias judiciales hace parte del derecho al acceso a la administración de justicia. Ello implica que, cuando una autoridad demandada se reúsa a ejecutar lo dispuesto en una providencia judicial desconoce los derechos fundamentales que en esa providencia se reconocieron, el principio de cosa juzgada y la íntegra garantía del derecho a la tutela judicial efectiva.

En palabras de la Corte Constitucional28: 26 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 27 Corte Constitucional. Sentencia T-608 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 28 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-553 de 1995, postura reiterada en la sentencia T-799 de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En esa medida, el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico.” No debe olvidarse que, el cumplimiento cabal de las decisiones judiciales es pilar fundante del Estado Social de Derecho.

Y esto se debe a que, para alcanzar objetivos propios de este modelo estatal, como el lograr un orden justo o como materializar el catálogo de derechos de los ciudadanos, es imprescindible la sujeción a lo dispuesto por los jueces de la República. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades, “…el Estado de Derecho no puede operar si las providencias judiciales no son acatadas, o si lo son según el ánimo y la voluntad de sus destinatarios.

Estos, a juicio de la Corte, no pueden tener la potestad de resolver si se acogen o no a los mandatos del juez que conduce determinado proceso, independientemente de las razones que puedan esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico consagra…” (Sentencias T-262 de 1997 y T–670 de 1998).

Y en la Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994, señaló: “Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales. […] “El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella.

Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-329 del 18 de julio de 1994)”. El acatamiento de las providencias judiciales no solo permite alcanzar una sociedad más justa y en la cual los derechos transciendan del campo de lo abstracto a la realidad (eficacia de los derechos), el cumplimiento de lo dicho por los jueces denota el respeto por la institucionalidad.

Y es que esta última es uno de los logros del Estado de Derecho, pues la creación y fortalecimiento de instituciones permitió pasar de un modelo en que el poder residía en una autoridad omnímoda y totalitaria a uno en que propende por evitar la el abuso del poder y consecuentemente el alcance de las libertades. 4.8. Bajo ese contexto, esta Sala evidencia que, en el curso del proceso ejecutivo se materializaron errores que afectaron el derecho al acceso a la administración de justicia de los demandantes en la faceta del cumplimiento efectivo de las providencias judiciales.

Tales errores no fueron corregidos por las autoridades judiciales del ejecutivo, a pesar de haber tenido esa posibilidad. No consideró el Tribunal que, la aplicación rígida de las normas procesales implicaba la terminación del proceso sin que los demandantes obtuvieran el cumplimiento de la sentencia proferida hace más de 10 años. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa vía, se estima que, la opción que mejor garantiza el derecho al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de las partes es la de mantener la decisión de amparo para que el proceso ejecutivo se rehaga, en los términos que dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en el auto de cumplimiento.

En línea con lo anterior, es relevante tener en cuenta que, en cumplimiento del fallo de tutela de primera instancia, calendado del 15 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió el auto del 6 de octubre de 2022, en el que dispuso, entre otros: (i) en salvaguarda de los derechos fundamentales de las partes, dejar sin efectos lo actuado en el proceso ejecutivo desde el auto que libró mandamiento de pago de fecha 18 de noviembre de 2019; y (ii) ordenar al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar rehacer la actuación del proceso ejecutivo bajo las directrices de la sentencia de tutela del 15 de septiembre de 2022.

En el auto el Tribunal indicó que para dar cumplimiento a la orden de tutela era necesario retrotraer la actuación ejecutiva para que el juez de primera instancia, a la hora de librar el mandamiento de pago, considerara lo indicado por la Sección Quinta del Consejo de Estado en relación con la posibilidad que le asiste a los demandantes de solicitar los perjuicios por la mora en el cumplimiento de la obligación de hacer.

Además, estimó que esta determinación también salvaguarda el debido proceso de la parte ejecutada a quien se le garantizará la posibilidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. El auto de cumplimiento de la acción de tutela, si dispone las gestiones necesarias para que el proceso ejecutivo se surta dentro del marco legal pertinente y propende para que el juez corrija los errores en los que incurrió al librar el mandamiento de pago.

Luego, se estima que se ha enrutado la actuación en un sentido que garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva de los accionantes y el derecho al debido proceso de los extremos procesales. Debe agregar esta Sala que, al momento de librar el mandamiento ejecutivo, el juez de la causa deberá tomar en consideración: (i) los fallos de tutela proferidos en este proceso constitucional;

(ii) el contenido del artículo 426 del Código General del Proceso, en relación con la posibilidad de solicitar perjuicios moratorios en obligaciones de hacer y la diferencia entre estos y los intereses de mora; (iii) el contenido del título ejecutivo constituido por la sentencias de la acción de grupo; y (iv) la sentencia de tutela del 12 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación en la que se precisó la imposibilidad de mutar la obligación de hacer (reubicación) en dineraria y las sentencias de tutela proferidas en este proceso constitucional. 4.9.

En ese orden de ideas, esta Sala considera que debe confirmarse la decisión de tutela de primera instancia en integridad, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 4.10. Finalmente, en relación con los argumentos de la ANDJ que discutían que la sentencia de la acción de grupo adolecía de serios vicios que afectaban el cumplimiento de las órdenes allí contenidas y a la legitimación en causa por pasiva de la ANT para cumplir con la obligación de reubicación, baste indicar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03723-01 Demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dado el amplio lapso que ha transcurrido entre la emisión de la sentencia de grupo y la radicación de la acción de tutela, este no es el escenario para discutir su contenido, el cual ya hizo tránsito a cosa juzgada y, claramente, tiene aptitud ejecutiva.

Tampoco es la acción de tutela el escenario para discutir si es la ANT la entidad encargada del cumplimiento de la orden, pues ese análisis ya se surtió en el curso del primer y segundo proceso ejecutivo e incluso fue corroborado en la sentencia de tutela del 19 de septiembre de 2012. Por lo tanto, no hay mérito para retomar discusión que ya fueron debidamente clausuradas.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 15 de septiembre de 2022, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ Conjuez (Firmado electrónicamente) HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ Conjuez