Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) (AER) Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: José Ricardo Acero Guzmán Temas: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 21 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76001333300220170024000.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial2 2.1.1. La demanda 2. El señor José Ricardo Acero Guzmán por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo contra la UGPP, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: • La nulidad parcial de las Resoluciones 17890 de 24 de abril de 2008, 10193 de 26 de marzo de 2014, por medio de las cuales la UGPP reconoció el pago de una prestación de vejez sin incluir todos los factores salariales devengados por el demandante. 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 índice 44 de Samai- expediente 76001333300220170024000. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Así mismo, pretende la nulidad de las Resoluciones 14767 de 16 de abril de 2015, 14117 de 4 de abril de 2017, 21728 de 25 de mayo de 2017 y RDP 023761 de 6 de junio de 2017, a través de la cuales se confirmó la decisión de no reliquidar la pensión del demandante. • Para restablecer el derecho, solicitó el reconocimiento de su pensión de jubilación en cuantía de $2.803.271 de sueldo, con la inclusión de los siguientes factores salariales: sobresueldo, bonificación por servicios, las primas de servicios, de navidad, de riesgo, de vacaciones, los subsidio de unidad familiar y de alimentación y las primas de capacitación, de seguridad y de vigilancia instructores, que fueron debidamente acreditados, reliquidación efectiva a partir del 1.° de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015 y con los reajustes anuales de la Ley 100 de 1993 y los que la Ley ordena efectuar como reajustes pensionales del IPC. • Además solicitó que se condene a la demandada pagar las diferencias entre las mesadas reconocidas y pagadas con ocasión a los actos acusados y las mesadas conforme a la reliquidación solicitada anteriormente, lo anterior, debidamente actualizado según lo dispuesto en el artículo 187 inciso 4.° del CPACA. • Finalmente solicitó el pago de las costas, de conformidad con el artículo 188 del CPACA, el cumplimiento de la sentencia, según los artículos 189 y 192, y el reconociendo de los intereses moratorios señalados en el artículo 195 numeral 4.°. 2.1.2.
Hechos relevantes 3. El señor José Ricardo Acero Guzmán laboró en el Instituto Penitenciario y Carcelario – INPEC desde el 16 de marzo de 1987 hasta el 31 de diciembre de 2015, para un total de 1.474 semanas de cotización. El último cargo desempeñado por éste fue el de capitán de prisiones, código 4078-18. 4. Durante su vinculación, cotizó inicialmente en la Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal, hoy UGPP y posteriormente ante el Instituto de Seguros Sociales- ISS, hoy Colpensiones. 5.
Mediante Resolución 17890 de 24 de abril de 2008, la UGPP reconoció una pensión de vejez, que fue liquidada teniendo en cuenta los últimos 10 años de servicios en cuantía de $901.263 sin que en ella se tuvieran en cuenta como factores salariales sueldos, sobresueldos, bonificación por servicios, las primas de servicios, de navidad, de riesgos, de vacaciones, los subsidios de unidad familiar y de alimentación y las primas de capacitación, de seguridad y de vigilancia instructores.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. En Resolución RDP 010193 de 26 de marzo de 2014, se reliquidó la pensión de vejez del señor Acero Guzmán con el último año de servicios y en cuantía de $1.676.686, sin embargo, en esta oportunidad no se incluyeron las primas de riesgo, de capacitación, de seguridad, de “vigilancia instructores” y el subsidio familiar. 7.
El 1. ° de diciembre de 2016, el demandante solicitó a la entidad un nuevo estudio de las resoluciones mencionadas a fin de que se reliquidara la prestación con el último año de servicios y con todos los factores salariales, y a través de Resolución RDP 014117 de 4 de abril de 2017 se negó dicha reliquidación. 8. Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, que fueron resueltos a través de Resoluciones RDP 021728 de 25 de mayo de 2017 y RDP 023761 de 6 de junio de 2017, en las que negó dicha reliquidación y se confirmó lo resuelto. 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación 9.
Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocen los artículos 2. °, 3. °, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 57 y 157 de 1887; 100 de 1993 artículos 11 y 36; 33 y 62 de 1985, 32 de 1986, 18 y 48 de 1969, 6. ° de 1945 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 1158 de 1994 y artículo 6.° del Decreto 691 de 1994, el artículo 168 del Decreto 407 de 1994 y 14 de la Ley 50 de 1990 y el Decreto 0113 de 1998, así como la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y la sentencia de 1.° de agosto de 2013 y de 25 de febrero de 2016 proferidas por el Consejo de Estado. 10.
Indicó que el demandante tenía derecho a que su pensión fuera reconocida de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el 45 del Decreto 1045 de 1978, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 11. Señaló que la Ley 33 de 1985 dispuso que los funcionarios del ministerio de justicia y del Derecho - Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, tienen derecho a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. 12.
Sostuvo que en la sentencia de 1. ° de agosto de 2013, el Consejo de Estado, ordenó la inclusión prima de riesgo para efectos de determinar en IBL luego de encontrar probado en ese caso, que dicho factor fue devengado por el pensionado durante el último año de servicios. 13. Así mismo, precisó que, de acuerdo con la sentencia de 4 de agosto de 2010, constituyen salario aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa del servicio.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.4. Sentencia de objeto de revisión.3 14. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali dictó sentencia de primera instancia el 21 de julio de 2019, en la cual, declaró la nulidad de los actos acusados y concedió las pretensiones de la demanda. 15.
Señaló que en virtud de lo establecido en artículo 168 del Decreto 407 de 1994 (derogado por el artículo 11 del Decreto 2090), el actor tiene derecho a que su pensión sea reconocida de conformidad con lo dispuesto en la Ley 32 de 1985. 16. Indicó que dicha normativa no establece los factores a tener en cuenta para liquidar la prestación, y que, de acuerdo con la jurisprudencia, no puede aplicarse la Ley 33 de 1985 por tratarse de un régimen especial, por lo que concluyó que los factores de salario son los que se encuentran en el Decreto 1045 de 1985. 17.
Advirtió que la prima de riesgo fue devengada por el demandante, por lo que ordenó su inclusión para liquidar la prestación, lo anterior, con fundamento en las sentencias 24 de febrero de 2012, de 7 de noviembre de 2013 y, de 1. ° de agosto de 2013, de 7 de mayo de 2015 y de 2 de marzo de 2013. 18. Así mismo, ordenó la inclusión de las primas de capacitación y de seguridad consagradas en los artículos 6 y 10 del Decreto 446 de 1994, pues se encontró probado que el actor devengó dichas primas, lo anterior atendiendo al criterio con el que se decidió sobre la prima de riesgo, esto es, por estimar que son factores salariales todas las sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica. 19.
Por otra parte, estimó que no resultaba procedente la inclusión del subsidio de unidad familiar, pues esta era una prestación del régimen de seguridad social que responde a un mecanismo de redistribución del ingreso, así como tampoco podía incluirse la prima técnica pues no encontró probado que el demandante la percibió. 20. Así las cosas, ordenó la reliquidación de la pensión del demandante, incorporando al IBL la prima de riesgo, la de capacitación y la de seguridad y precisó que si sobre tales factores no se hubiesen realizado aportes a seguridad social la entidad debía descontar lo correspondiente a los últimos 5 años por haber operado sobre la prescripción extintiva. 2.1.7.
La acción especial de revisión. 4 21. La UGPP invocó como causales de revisión las consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de 3 índice 22 de Samai – expediente 76001333300220170024000. 4 Índice 3 de Samai. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere según la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22.
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: (i) Revocar la sentencia de 21 de julio de 2019 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Oralidad de Cali dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por José Ricardo Acero Guzmán contra la UGPP identificado con el radicado No. 76001333300220170024000.
(ii) Declarar que la UGPP no debe reconocer la pensión de vejez realizada con un IBL del 75% sobre el ingreso base de liquidación con el promedio de lo devengado en el último año de prestación de servicios incluyendo como base de liquidación la prima de riesgo, la de capacitación y la de seguridad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por José Ricardo Acero Guzmán contra la UGPP, en el proceso radicado con el No. 76001333300220170024000.
(iii) Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la UGPP a proceder con la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Acero Guzmán de conformidad con las normas aplicables al caso particular, es decir, según el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. (iv) Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene a la parte demandada a restituir a la UGPP las sumas de dinero recibidas en virtud del reconocimiento efectuado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desde la fecha en que dio cumplimiento al mencionado fallo hasta que se verifique el pago efectivo a la entidad demandante. 23.
Para fundamentar ambas causales de revisión la UGPP sostuvo que el señor José Ricardo Acero Guzmán tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que por reconocerse su pensión en los términos de la Ley 32 de 1986, el ingreso base de liquidación debió determinarse de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es teniendo en cuenta los factores devengados durante los últimos 10 años de servicios que se encontraran establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. Estimó que la pensión se liquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado. 25.
Sostuvo que la sentencia de primera instancia, reconoció una cuantía que excede lo debido de conformidad con la ley (Ley 100 de 1993 y su decreto reglamentario 1158 de 1994) y el precedente de unificación del Consejo de Estado de fecha 28 de agosto de 2018, desconociendo dicho precepto al incluir en el ingreso base de liquidación los factores de prima de riesgo, prima de capacitación y prima de seguridad pues estos factores no están enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 2.1.8.
Contestación. 26. El 13 de marzo de 20245 se notificó al señor José Ricardo Acevedo Guzmán del auto de 5 de febrero de 2024,6 el por medio del cual se admitió la acción Especial de revisión de la referencia. 27. A través de memorial allegado el 5 de abril de 20247, el señor Acero Guzmán contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma. 28.
Indicó que era beneficiario del régimen especial de alto riesgo estatuido por la Ley 32 de 1986 para los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC y que la reliquidación realizada por el Juez se encontraba amparada por los precedentes imperantes por el Consejo de Estado y bajo la normatividad del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, teniendo en cuenta todos los factores devengados durante el último año de servicios, para lo cual citó las sentencia de 27 de julio de 2017 proferida por la Sección Primera de esta Corporación. 29.
El agente del Ministerio Público no rindió concepto. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA, norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde conocer a la Sección Segunda, 5 Índice 14 de Samai 6 Índice 07 de Samai 7 Índice 17 de Samai Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2.
Oportunidad 31. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 20038, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 32. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 33.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 34.
Advierte la Sala que la decisión judicial de segunda instancia que se cuestiona 8 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fue proferida el 21 de junio de 20199, y el escrito de revisión se radicó en el 15 de marzo de 202410, es decir, que se presentó oportunamente. 3.3.
Problema jurídico 35. En este caso deberá verificar la Sala si la sentencia de 21 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar el IBL de la pensión de jubilación del señor José Ricardo Acero Guzmán con la inclusión de las primas de riesgo, de seguridad y de capacitación bajo los parámetros establecidos en el Decreto 1045 de 1978. 36.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a las causales mencionadas, relacionadas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 3.4. La acción especial de revisión y las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 37.
La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA11 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada12, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 38.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se considera precisamente como una acción especial13, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la 9 índice 22 de Samai- expediente 76001333300220170024000. 10 Índice 4 de Samai 11 Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por activa.
De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia14 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado15, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 39.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200316 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 40.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200917 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
Análisis de la Sala 41. Las causales alegadas por la UGPP son las contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que señala: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.5.1.
En cuanto a la causal del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala). 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. 16 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales 17 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42. Esta causal es procedente cuando la sentencia atacada reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación del debido proceso.
En relación con esta causal, es claro que la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición. 43. En este caso, la UGPP cuestiona la sentencia de 21 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali que ordenó reliquidar el IBL de la pensión del señor José Ricardo Acero Guzmán para lo cual se fundamentó en la violación al debido proceso, toda vez que en su parecer la pensión debió determinarse conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación. En ese sentido consideró que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad. 44.
Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión de esta Corporación precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem. 45.
Como se advierte, ninguno de los argumentos empleados por la UGPP para fundamentar el cargo de violación del derecho fundamental al debido proceso, se refieren al desconocimiento de las garantías citadas por parte de la autoridad judicial al proferir la sentencia judicial que se revisa. 46. Por el contrario, los argumentos esbozados por la entidad están dirigidos a cuestionar la interpretación adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Cali en relación a la aplicación del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, asunto que no guarda relación con la violación al debido proceso, pues no se alega el desconocimiento al juez natural o competente, ni que se ignoraron las normas procesales correspondientes o que se omitió algún aspecto del derecho de audiencia y defensa en los términos ya indicados.
En ese sentido, la Sala efectuará el estudio de aquel planteamiento bajo la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 797 de 2003. 3.5.2. En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 47.
Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente18 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa19 y permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones20, en especial, el principio de solidaridad21 y equilibrio financiero. 48.
Frente a esta causal, el apoderado de la UGPP estimó que es errónea la interpretación efectuada por el Ad quem, frente al régimen exceptuado de contenido en la Ley 32 de 1986 y su aplicación al caso del señor José Ricardo Acero Guzmán, quien es beneficiario del mismo, pues se encontraba sujeto a dicha disposición en relación a los requisitos de edad, tiempo y monto, no obstante en lo que respecta a la obligación se le debe liquidar la pensión resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, es decir con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales cotizó y que se encuentran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 49.
Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 50. La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público.
A pesar de que la parte demandante no señaló expresamente el valor de la afectación, se advierte del escrito de la demanda que existe un aumento en el reconocimiento efectuado en cumplimiento de la sentencia objeto del recurso frente al reconocimiento en los términos señalados por el demandante, en tanto en este último se excluirían determinados factores salariales para efectos de liquidar el IBL. 51.
Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022- 00. 19 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. 20 Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 21 Ratio o razón de ser de la seguridad social Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. 3.5.2.2.
Caso concreto 52. Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 53. En primer lugar, resulta necesario señalar que en el presente asunto no se discute el régimen pensional aplicable al demandado, pues como se señaló en el recurso y en las sentencias objeto de este, el demandado es beneficiario del régimen especial del INPEC establecido en Ley 32 de 1986. 54.
Como fundamento de la acción, la UGPP sostuvo que el señor José Ricardo Acero Guzmán tenía derecho a obtener la pensión ordenada, toda vez que por reconocerse su pensión en los términos de la Ley 32 de 1986, sin embargo, el ingreso base de liquidación de la prestación debió determinarse de conformidad con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es teniendo en cuenta los factores que se encontraran establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994, y no como lo determinó el juez de primera instancia, teniendo en cuenta los factores señalados en el Decreto 1045 de 1978 y con la inclusión de las primas de riesgo, de seguridad y de capacitación, por estimar que éstas al ser recibidas de manera habitual y periódica, eran consideradas factores salariales, según la jurisprudencia del Consejo de Estado. 55.
Adujo que de las providencias recurridas desconocer los precedentes contenidos en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado. 56.
Advierte la Sala que a la fecha existen diversos criterios al interior de la Corporación en relación con la forma de determinar el IBL de las pensiones recocidas bajo el régimen de los empleados del INPEC. 57. Esta subsección, por ejemplo, se ha referido al régimen pensional de los empleados del INPEC, y ha reiterado que la sentencia del 28 de agosto de 2018, el Consejo de Estado se pronunció respecto de la forma de establecer el IBL cuando se trate de eventos en los que la persona se encuentre en el régimen de transición, pero que dichas reglas no resultan extensibles a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, pues se rigen por lo establecido en la Ley 32 de 1986.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Sobre este punto, la Sala ha precisado lo siguiente:22 “Pese a que en el anterior recuento quedó claro que los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia del INPEC tienen derecho a la pensión al cumplir con el tiempo de servicio en los términos del artículo 96 de la Ley 32 de 1986, nada se estableció́́́́ en relación con la forma de liquidar la misma, por lo que se debe tener en cuenta que en el artículo 114 ibidem se determinó́́́́ que en los aspectos no previstos en la ley, se aplican las normas vigentes para los empleados públicos nacionales, lo cual fue reiterado en el artículo 184 del Decreto 407 de 1994.
De acuerdo con ese marco, debe tenerse en cuenta las disposiciones del régimen general, concretamente la Ley 4 de 1966, en cuyo artículo 4 se estableció: «ARTÍCULO 4o. A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios».
Con respecto a los factores que constituyen salario para la liquidación de la pensión de jubilación de que trata la Ley 32 de 1986, esta Subsección, en sentencia del 27 de septiembre de 201834 sostuvo que serían los dispuestos en el Decreto 446 de 1994, es decir: la prima de navidad (art. 2), la prima de vacaciones (art. 3), la prima de servicios (art. 4), los pasajes y gastos de transporte (art. 7), subsidio de transporte (art. 13), subsidio de alimentación (art. 14), sobresueldo (art. 17).
Por el contrario, no constituyen factor salarial: la prima de instalación y alojamiento (art. 5), la prima de capacitación (art. 6), la prima de clima (art. 8), la prima extracarcelaria (art. 11), la prima de vigilantes i instructores (art. 12) y el subsidio familiar (art. 15). De acuerdo con lo anterior, debido a que en el régimen específico del INPEC no se estableció́ la forma en la que se debe liquidar la pensión, esta Sala concluye que, para quienes son beneficiarios de la Ley 32 de 1986, el derecho pensional se debe liquidar con el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios con los factores establecidos en el Decreto 446 de 1994.” 59.
Por su parte, la subsección B de la Sección segunda de esta Corporación ha reiterado 23que la regla de unificación que el ingreso base de liquidación de los servidores cobijados por el régimen de transición del Decreto 2090 de 2003, a quienes se les reconoce la pensión en los términos de la Ley 32 de 1986, es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
“El señor Neftaly Sánchez Mina no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, porque al ser beneficiario del régimen de transición especial del Decreto 2090 de 22 Sentencia de 4 de mayo de 2023 Rad. 25000-23-42-000-2013-06685-01 (1736-2017)- Sentencia de 30 de octubre de 2024 Radicado interno 7181-2023- Sentencia de 30 de octubre de 2024 Radicado Interno 2987- 2024. 23 Sentencias de 3 noviembre de 2022, rad 76001-33-33-005-2014-01135-01.
Sentencia 22 de septiembre de 2022 Rd. 11001-03-25-000-2016-01021-00. Sentencia de 22 de septiembre de 2022 rad. 11001-03-25-000-2015- 00263-00 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2003, adquirió el estatus pensional conforme la Ley 32 de 1986 sobre un ingreso de liquidación IBL equivalente “al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”24.
Con fundamento en lo anterior, la Sala precisa que la reliquidación de la pensión del actor, bajo el régimen de transición debe tener en cuenta el periodo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores que conforman la base de cotización. Razón por la cual no procede la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio.” 60.
Habida cuenta de la disparidad de decisiones dentro de la misma jurisdicción frente a la forma de establecer el IBL de las pensiones de los miembros del cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, la Sala estima que no resulta exigible a los jueces la adopción de determinado criterio, lo anterior, en atención a los principios de autonomía e independencia judicial. 61.
En ese sentido, se estima que disparidad de criterios al interior de la Corporación frente a este punto, no configuran por sí solos una causal para que se infirme una sentencia en sede de revisión. 62. Finalmente resulta necesario precisar que la Sala se abstendrá de estudiar si bajo otras interpretaciones efectuadas por esta corporación resultaba procedente la reliquidación en los términos realizados por el juez de instancia, pues ello no fue objeto de recurso, lo anterior, teniendo en cuenta que el accionante se limitó a manifestar el desconocimiento del precedente contenido en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018 de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado, que no resultan obligatorias para el caso concreto por las razones ya expuestas. 63.
De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 3.6. Condena en costas Dado que esta Sección25 ha señalado que la acción especial de revisión, prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, busca la prevenir eventuales detrimentos al 24 Se le aplica el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho. 25 Entre otras, véase: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018-00943-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de Radicado: 11001-03-25-000-2023-00337-00 (4938-2023) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tesoro y la garantía de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, la Sala, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en adelante, se abstendrá de imponer condena en costas cuando la actuación tenga por objeto controvertir providencias judiciales para salvaguardar el interés público, como ocurre en el presente asunto.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 21 de julio de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76001 -33-33-002-2017-00240-00 de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, según las consideraciones señaladas.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. junio de 2022.
Exp. 11001-03-25-000-2019-00224-00. C.P. William Hernández Gómez. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de agosto de 2022, Exp. 11001- 0325-000-2020-00026-00 (0026-2020). C.P. Gabriel Valbuena Hernández.