25000234100020240061201 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Resuelve recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda al considerar que los actos demandados no eran susceptibles de control Decisión: Confirma AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 11 de julio de 20251, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” rechazó la demanda en consideración a que la controversia objeto de análisis recae sobre un acto administrativo de trámite que no es susceptible de control judicial.

ANTECEDENTES 1.1. El 21 de marzo de 20242, la sociedad Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 en contra del Instituto Geográfico Agustin Codazzi – IGAC. En la demanda identificó los actos acusados y propuso las pretensiones de la siguiente manera: III.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS El presente medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que establece el artículo 138 del CPACA se interpone contra los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 54-405-000266-2022 del 8 de julio de 2022, expedida por la Dirección Territorial de Norte de Santander del IGAC, por la cual se ordenan unos cambios en el catastro del municipio de Los Patios, por medio de la cual se resuelve una solicitud de revisión de avalúo, (en adelante la “Resolución inicial”). 1 Índice 17 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 2 Índice 3 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia – 3ALDESPACHOPOR_03CORREORADICACIONDE(.pdf) NroActua 3. 3 Índice 2 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ii) Resolución No. 54-405-000622-2022 del 15 de septiembre de 2022, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición y se confirma en todas sus partes la Resolución No. 54-405-000266-2022 (en adelante la “Resolución de la reposición”). iii) Resolución No. 1134 del 30 de agosto de 2023, expedida por la Subdirección General del IGAC, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación en contra de la Resolución No. 54-405-000206-2022 del 8 de julio de 2022 (en adelante la “Resolución de la apelación”).

IV. PRETENSIONES PRIMERA. DECLARAR la nulidad total de las Resoluciones: (i) 54-405-000266-2022 del 8 de julio de 2022; (ii) 54-405-000622-2022 del 15 de septiembre de 2022 y; (iii) 1134 del 30 de agosto de 2023, mediante las cuales se negó la solicitud de determinar los avalúos catastrales del Inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 260-177750, para las vigencias fiscales 2020 y 2021, en concordancia con los avalúos comerciales presentados por Serfunorte.

SEGUNDA. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, que inscriba en la información catastral del Inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 260-177750, que los avalúos catastrales, para las vigencias fiscales 2020 y 2021, son los siguientes: TERCERA: Condenar en costas a la parte demandada. 1.2.

El tribunal, mediante auto del 4 de julio de 20244, inadmitió la demanda con el propósito que la parte actora, i) acreditara adecuadamente la conciliación extrajudicial, pues la certificación aportada no correspondía al objeto del medio de control (nulidad de los actos acusados), ii) precisara e individualizara las pretensiones, dado que se solicitaba la nulidad de una resolución revocada y, además, existía incongruencia entre pedir la nulidad de la Resolución 1134 de 2023 y, simultáneamente, pretender su ejecución (revisión del avalúo catastral), iii) cumpliera con los requisitos de acumulación de pretensiones previstos en el artículo 165 del CPACA, iv) identificara claramente las pretensiones en el poder otorgado, v) aportara las constancias de notificación, publicación, comunicación o ejecutoria de los actos demandados, conforme al artículo 166.1 del CPACA, y, vi) acreditara el envío de la subsanación y anexos. 1.3.

La parte actora, mediante escrito del 17 de julio de 20245, radicó escrito de subsanación en el cual manifestó lo siguiente: Sobre las pretensiones del medio de control se presentan las siguientes precisiones y aclaraciones: • Si bien el texto de la Resolución No. 1134 del 30 de agosto de 2023 establece “Revocar el contenido de la Resolución No. 54-405-000266-2022 de julio ocho (8) de 4 Índice 4 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 5 Índice 08 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 dos mil veintidós (2022) en todas sus partes”, dicha orden se encuentra limitada por la parte considerativa de la Resolución. • Al acudir a las demás órdenes del Resuelve y al contenido de la Resolución se observa que en los efectos jurídicos materiales de la misma no se llevó a cabo una revocatoria plena de la Resolución No. 54-405-000266-2022, sino parcial, en tanto no validó el avalúo catastral reafirmado en dicho acto administrativo, pero tampoco decidió de fondo cuál sería el avalúo catastral, dando paso a que jurídicamente no se hubiera resuelto la situación jurídica en sustancia y no se hubiera revocado en su totalidad los actos administrativos previos que no validaron injustificadamente los avalúos comerciales aportados por la Compañía. Teniendo en cuenta lo anterior, se solicita a este Honorable Despacho que se tome en consideración las particularidades descritas y que siga adelante con el análisis del medio de control llevando a cabo un estudio de legalidad de los actos demandados teniendo en cuenta los efectos jurídicos materiales que han generado cada uno de ellos.

II. EL AUTO APELADO Mediante providencia de 11 de julio de 20256, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” rechazó la demanda argumentando lo siguiente: Explicó el tribunal que, al revisar el expediente, se constató que la parte actora había solicitado ante el Instituto Geográfico Agustín Codazzi la revisión del avalúo catastral del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 260-177750.

Esa petición fue inicialmente negada mediante la Resolución 54-405-000266-2022 del 8 de julio de 2022, en la cual se confirmó el avalúo existente. Contra dicha decisión se interpusieron los recursos de reposición y, en subsidio, apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones 54-405-000622-2022 del 15 de septiembre de 2022 y 1134 del 30 de agosto de 2023.

En esta última, la autoridad confirmó el acto recurrido, pero posteriormente lo revocó y ordenó a la Dirección Territorial de Norte de Santander revisar y ajustar el avalúo. De igual manera, señaló que la demandante había promovido el presente medio de control con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos mencionados y, como restablecimiento del derecho, pretendía la inscripción de los avalúos comerciales que había aportado en sede administrativa.

Sin embargo, en los hechos y en el concepto de violación de la demanda se advirtió que la actora también buscaba la ejecución de la Resolución 1134 de 2023, situación que había dado lugar a inadmitir la demanda para que se precisaran e individualizaran las pretensiones. Posteriormente, la parte actora en consideración del tribunal intentó subsanar los defectos señalados en el auto del 4 de julio de 2024.

En esa oportunidad sostuvo que la Resolución 1134 de 2023 no había resuelto de fondo la situación jurídica, puesto que, la revocatoria de la decisión anterior no había sido plena y no se había definido cuál debía ser el avalúo catastral, lo que dejaba sin resolver la cuestión sustancial. 6 Índice 14 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Teniendo presente lo anterior el tribunal procedió a determinar si la Resolución núm. 1134 del 30 de agosto de 2023 era susceptible de control judicial.

Explicó que, en el caso concreto, se había verificado que las resoluciones demandadas habían confirmado inicialmente el avalúo catastral y luego habían ordenado revisar y ajustar dicho avalúo, pero no habían creado, modificado o extinguido una situación jurídica en cabeza de la actora. En particular, concluyó que la Resolución 1134 del 30 de agosto de 2023 no adoptó una decisión definitiva sobre el avalúo del predio, sino que dispuso la realización de estudios, revisiones y ajustes posteriores por parte de la Dirección Territorial.

En consecuencia, el a-quo determinó que los actos acusados tenían naturaleza de actos de trámite y no resolvían de fondo la actuación administrativa, por lo que no eran susceptibles de control judicial. Por tal razón, decidió rechazar la demanda, en aplicación del numeral 3 del artículo 169 del CPACA. III. EL RECURSO DE APELACIÓN El 17 de julio de 20257, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y solicitó que se revoque el rechazo de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: El recurrente en el escrito de apelación señaló que, luego de analizar el expediente, se podía evidenciar que el tribunal había interpretado de manera indebida el alcance jurídico de la Resolución 1134 de 2023, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto dentro de la actuación administrativa, al considerar que dicho acto “no crea, modifica o extingue una situación jurídica en cabeza del demandante”, pero pasó por alto que, con su expedición y notificación, se agotó en debida forma la vía gubernativa, tal como lo exige el artículo 161 del CPACA.

Explicó que, en el trámite administrativo, la parte actora había ejercido el recurso obligatorio y la autoridad catastral lo había decidido formalmente, por lo que el término de caducidad empezó a correr desde la notificación de la resolución de segunda instancia. En consecuencia, la parte demandante no podía abstenerse de acudir a la jurisdicción sin arriesgar la caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA.

Por ello, en su consideración resultaba desacertado que el tribunal rechazara la demanda bajo el argumento de que la resolución apelada no era susceptible de control judicial, desconociendo que su notificación marcó el inicio del término legal para demandar. Asimismo, se advirtió que la Resolución 1134 de 2023 no había resuelto de fondo el recurso de apelación, pues la autoridad omitió pronunciarse sobre el avalúo catastral y se limitó a impartir órdenes a la Dirección Territorial, lo que dejó a la actora en un estado de indefensión frente a una decisión “ambigua e inejecutable” que perpetuó la incertidumbre sobre la situación jurídica del predio.

En el recurso también se expuso que el rechazo de la demanda configuró una doble vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, 7 Índice 18 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 consagrado en el artículo 229 de la Constitución y además desconoció que el propósito del medio de control era someter al juez natural la definición del conflicto jurídico y la verificación de la legalidad de los actos acusados.

Además, pasó por alto que la Resolución 1134 de 2023 impartió órdenes concretas para revisar y ajustar el avalúo catastral, las cuales no habían sido cumplidas, generando una afectación actual a los derechos de la actora. Finalizó señalando que la interpretación restrictiva del tribunal resultó incompatible con la noción funcional de acto definitivo, que exige valorar los efectos materiales del acto y su impacto real en los administrados.

En este caso, la resolución cuestionada produjo efectos jurídicos al imponer obligaciones a una autoridad que no las ejecutó, prolongando la incertidumbre jurídica. IV. TRÁMITE DEL RECURSO 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante auto del 20 de agosto de 2025, concedió el recurso de apelación para que fuera resuelto por el Consejo de Estado8.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia y oportunidad En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra el proveído de 11 de julio de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” rechazó la demanda.

Además, se advierte que el recurso de apelación fue presentado oportunamente pues el auto objeto de impugnación fue notificado por estado el 15 de julio de 20259 y el recurso de apelación fue instaurado el día 17 del mismo mes y año. 5.2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala deberá determinar si la providencia apelada se ajustó a derecho al rechazar la demanda, en tanto consideró que el acto demandado era de trámite y por ende no susceptible de control judicial ante esta jurisdicción. 5.3.

Análisis del asunto 5.3.1. Para resolver el problema jurídico planteado, resulta procedente realizar el siguiente recuento fáctico: 8 Índice 20 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 9 Índice 17 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 • El 4 de marzo de 202210, la actora presentó ante el IGAC una solicitud de revisión de avalúo catastral respecto del predio identificado con matrícula inmobiliaria 260177750 y código catastral 01-00-0001-0605-000, realizando las siguientes peticiones: Respetuosamente realizo ante su Despacho las siguientes peticiones: 3.1.

Que se someta a revisión el avalúo catastral del Inmueble ubicado en la Dirección A 9 40 280 Municipio de Los Patios, Norte de Santander; Matrícula inmobiliaria No. 260-177750; Código Catastral 01-00-0001-0605-000 para las vigencias fiscales 2020 y 2021. 3.2. Que, para la vigencia fiscal 2020, se disminuya el avalúo catastral del Inmueble, atendiendo a su realidad física, jurídica y económica, teniendo como valor máximo su avalúo comercial, esto es, siete mil noventa y ocho millones ciento nueve mil cuatrocientos treinta y ocho pesos ($7.098.109.438 m/cte.). 3.3.

Que, para la vigencia fiscal 2021, se disminuya el avalúo catastral del Inmueble, atendiendo a su realidad física, jurídica y económica, teniendo como valor máximo su avalúo comercial, esto es, siete mil cuatrocientos noventa y siete millones ciento cincuenta y nueve mil trescientos noventa pesos ($7.497.159.390 m/cte.). • Resolución 54-405-000266-2022 del 8 de julio de 202211, por medio de la cual el IGAC confirmó los avalúos catastrales. • El 15 de julio de 202212, la actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio de apelación en contra de la anterior resolución, realizando las siguientes peticiones: Respetuosamente realizo ante su Despacho las siguientes peticiones: 3.1.

Reponer la Resolución No. 54-405-000266-2022 de 8 de julio de 2022. 3.1.1. En subsidio a la petición contenida en el apartado 3.1 del presente recurso, admitir y dar trámite al recurso de apelación contra la Resolución No. 54-405000266-2022 de 8 de julio de 2022. 3.2. Someter a revisión el avalúo catastral del Inmueble con matrícula inmobiliaria No. 260-177750 ubicado en la Dirección A 9 40 280 del Municipio de Los Patios, Norte de Santander. 3.3.

Para la vigencia fiscal 2020, disminuir el avalúo catastral del Inmueble, atendiendo a su realidad física, jurídica y económica, teniendo como valor máximo su avalúo comercial, esto es, siete mil noventa y ocho millones ciento nueve mil cuatrocientos treinta y ocho pesos ($7.098.109.438 m/cte.). 10 Páginas 103 a 108 del archivo 2ED_02ANEXOS210320241241(.pdf) NroActua 2 ubicado en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI de primera instancia. 11 Páginas 228 a 231 del archivo 2ED_02ANEXOS210320241241(.pdf) NroActua 2 ubicado en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI de primera instancia. 12 Páginas 233 a 241 del archivo 2ED_02ANEXOS210320241241(.pdf) NroActua 2 ubicado en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.4.

Para la vigencia fiscal 2021, disminuir el avalúo catastral del Inmueble, atendiendo a su realidad física, jurídica y económica, teniendo como valor máximo su avalúo comercial, esto es, siete mil cuatrocientos noventa y siete millones ciento cincuenta y nueve mil trescientos noventa pesos ($7.497.159.390 m/cte.). • Resolución No. 54-405-0006222022 del 15 de septiembre de 202213, por medio de la cual el IGAC decidió negativamente el recurso de reposición elevado por Serfunorte en contra de la resolución de primera instancia y concedió el recurso de apelación. • Resolución No. 1134 del 30 de agosto de 202314, mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto, así:

ARTÍCULO PRIMERO. REVOCAR el contenido de la Resolución No. 54405- 000266-2022 de julio ocho (8) de dos mil veintidós (2022) en todas sus partes, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. ORDENAR a la Dirección Territorial de Norte de Santander que en virtud del proceso de conservación y conforme a lo mencionado mediante informe técnico, de manera inmediata proceda a: 2.1. Revisar a que obedece la diferencia de parea de terreno presentada. 2.2. Efectuar el estudio y trámite de las mutaciones de segunda clase (desenglobes) que se encuentren pendientes por tramitar en el Sistema Nacional Catastral de Colombia y/o por actualizar en la base cartográfica; así como, establecer la correcta inscripción catastral de los predios que se encuentren inmersos gráficamente dentro del polígono catastral y que no corresponden en su especialización geográfica. 2.3.

Realizar los desenglobes pendientes y la incorporación de la construcción que se encuentra en desarrollo. 2.4. Revisar el avalúo catastral fijado y proceder con su ajuste e inscripción, acorde a las zonas homogéneas actuales. (…)

ARTÍCULO CUARTO. DEVOLVER el expediente a la Dirección Territorial de Norte de Santander para lo de su cargo. (…) De lo anterior, se tiene que la parte actora considera que la Resolución 1134 de 2023, acusada, no resolvió de fondo el recurso de apelación presentado en sede administrativa, puesto que, la autoridad omitió pronunciarse sobre el avalúo catastral y se limitó a impartir instrucciones a la Dirección Territorial.

Lo cual, en su consideración, creaba una situación de indefensión frente a una decisión “ambigua 13 Páginas 469 a 471 del archivo 2ED_02ANEXOS210320241241(.pdf) NroActua 2 ubicado en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI de primera instancia. 14 Páginas 478 a 494 del archivo 2ED_02ANEXOS210320241241(.pdf) NroActua 2 ubicado en el índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI de primera instancia. Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 e inejecutable”, que prolongaba la incertidumbre sobre la situación jurídica del predio. 5.3.2 De los actos definitivos y de trámite Ahora bien, para determinar si en el proceso bajo estudio los actos demandados podían ser enjuiciados ante esta jurisdicción, es preciso establecer cuáles constituyen actos definitivos y cuáles corresponden a actos de trámite.

Al respecto, esta Sección ha señalado lo siguiente frente a los actos definitivos: Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos administrativos definitivos 1. Visto el artículo 43 de la Ley 1437, sobre el concepto de acto administrativo definitivo, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 43. Actos definitivos.

Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 2. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado que los actos administrativos definitivos son susceptibles de control judicial, por las siguientes razones15: “[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma […]” (Destacado fuera del texto).

De conformidad con la norma citada supra, esta Sala considera que los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que son susceptibles de control judicial.16 Y, frente a los actos de trámite esta Sección17 se ha pronunciado de la siguiente manera: 15 [11]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001-23-33-002-2016- 00839-01. 16 Consejo De Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00027-00. 17 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00314-00.

Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2. Sobre el particular, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, con excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa, por las siguientes razones18: “[…] En ese contexto, únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control, en tanto no deciden el fondo de la actuación administrativa ni ponen fin a la misma. […].

En providencia fechada el 11 de mayo de 2017, esta Sala sostuvo lo siguiente: “Los actos administrativos de trámite son aquellos que le dan celeridad a la actuación, es decir, impulsan el trámite propio de una decisión que ha de tomarse con posterioridad, los cuales no son susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a diferencia de los actos definitivos que ponen fin a una actuación y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

En tal contexto, únicamente las decisiones de la Administración producto de la culminación de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de manera, que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. […]” (Destacado del texto original de texto). 3.

De conformidad con las normas citadas supra, esta Sala considera que: i) los actos de trámite son aquellas decisiones expedidas por la administración que tienen como finalidad impulsar las actuaciones, por lo que no son susceptibles de ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y ii) los actos definitivos son aquellos mediante los cuales se decide de fondo la actuación administrativa, por lo que son susceptibles de control judicial.

Teniendo en cuenta las anteriores citas jurisprudenciales, se puede establecer que los actos administrativos definitivos son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación, razón por la cual son susceptibles de control judicial, mientras que los actos de trámite, que simplemente inician o impulsan el procedimiento sin resolver de fondo ni poner fin a la actuación, no pueden ser demandados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. 18 [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 76001-23-33-002-2016- 00839-01.

(ii) 54- 405-000622-2022 del 15 de septiembre de 2022 y; (iii) 1134 del 30 de agosto de 2023, dictadas dentro del trámite administrativo de determinación de los avalúos catastrales del Inmueble identificado con matrícula inmobiliaria núm. 260-177750, para las vigencias fiscales 2020 y 2021. De igual manera, la actora a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara al Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, que inscribiera en la información catastral del Inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 260-177750, que los avalúos catastrales, para las vigencias fiscales 2020 y 2021 eran los establecidos en los avalúos aportados por la misma parte dentro del trámite administrativo. 5.3.3.1 Naturaleza jurídica de los actos objeto de petición de nulidad Al revisar el contenido de los actos acusados, se advierte que estos tuvieron por objeto atender las peticiones formuladas por la parte actora, exponiendo y explicando en sede de apelación las razones por las cuales la solicitud de revisión del avalúo catastral del inmueble ubicado en el municipio de Los Patios, Norte de Santander, debía ser nuevamente estudiada dentro del proceso administrativo.

Lo anterior tiene como consecuencia que la Resolución núm. 1134 del 30 de agosto de 2023, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación, no define, crea ni modifica situación jurídica particular alguna que pueda ser objeto de control judicial, por las razones que se explican a continuación. En primer término, se tiene que la parte actora sostiene que su pretensión está dirigida a que la administración fije el valor catastral del bien objeto de análisis teniendo en cuenta el avalúo aportado por la propia solicitante.

Ahora bien, la Sala, luego de revisar el contenido de la demanda y de los documentos aportados como pruebas, en especial, las solicitudes presentadas por la parte actora ante el IGAC, advierte que lo pretendido por la demandante consistía en la revisión del avalúo catastral del inmueble con matrícula inmobiliaria núm. 260-177750, ubicado en la Dirección A 9 40 280 del municipio de Los Patios, Norte de Santander.

Esta finalidad, en efecto, fue reconocida por la administración en la Resolución núm. 1134 del 30 de agosto de 2023 (acusada) En efecto, en dicha resolución se ordenó a la Dirección Territorial de Norte de Santander, dentro del proceso de conservación catastral, adelantar varias actuaciones: i) verificar la causa de la diferencia en el área del terreno; ii) tramitar y actualizar las mutaciones de segunda clase (desenglobes) pendientes en el Sistema Nacional Catastral y en la base cartográfica, y corregir la inscripción catastral de los predios ubicados dentro del polígono que no coinciden con su especialización geográfica; iii) ejecutar los desenglobes pendientes e incorporar la construcción en desarrollo; y iv) revisar, ajustar e inscribir el avalúo catastral conforme a las zonas homogéneas vigentes.

Ello obedece a que no implica la revocatoria del reconocimiento de un derecho ni definió, por sí misma, la situación jurídica de la solicitante. Y, por otra, en cuanto a la orden de reiniciar el proceso para determinar el avalúo catastral, se observa que esta decisión tiene únicamente la finalidad de impulsar nuevamente la actuación administrativa y, en esa medida, no posee la capacidad ni el propósito de definir la situación jurídica, dado que solo una vez concluido el procedimiento y fijado el valor del bien se estaría ante un acto definitivo por parte de la administración. Al respecto, esta Sección, en un caso análogo, señaló que los actos mediante los cuales se revoca la negativa a una solicitud y se ordena iniciar el trámite administrativo constituyen actos de trámite y, por ende, no son susceptibles de control judicial, así: La Sala considera que Resolución núm. 000891 de 17 de abril de 2017 es un acto administrativo de trámite no susceptible de control judicial, por las siguientes razones: i) por una parte, respecto a la decisión de revocar los actos administrativos que habían negado la solicitud de adjudicación de una ruta de transporte presentada por Transportes Expreso Palmira S.A., se considera que no modifica o altera alguna situación jurídica, por cuanto esta decisión no revoca el reconocimiento de algún derecho, así como tampoco, per se, define la situación jurídica de la solicitante; y ii) por la otra parte, respecto a la decisión de ordenar la apertura de un proceso de licitación pública para la adjudicación de la ruta de transporte, se considera que esta decisión tiene únicamente por objeto impulsar el inicio de la actuación administrativa y no tiene la capacidad ni la finalidad de definir la situación jurídica, comoquiera que la adjudicación de las rutas se decidirá en un acto administrativo ulterior, según el procedimiento descrito en los artículos 2.2.1.1.5.2., 2.2.1.1.5.3. y 2.2.1.1.6.1. del Decreto 1079 de 26 de mayo de 2015 citados supra.19 En ese sentido, la Sala concluye que los actos administrativos demandados no tienen carácter definitivo, puesto que: i) no deciden de fondo la actuación administrativa; y ii) no crean, modifican ni extinguen una situación jurídica, sino que únicamente ordenan reiniciar el procedimiento para determinar el valor del bien.

Por ello, se establece que tales actos no son susceptibles de control judicial. Por último, la Sala considera necesario señalar que, en los casos en que se revisa el valor de los avalúos de los bienes, la entidad competente tiene el deber jurídico de adelantar estudios técnicos completos, elaborar informes especializados y verificar de manera oficiosa, integral y diligente la reglamentación urbanística del municipio o distrito donde se ubican los inmuebles, sin esperar a que los 19 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00314-00 Radicación: 25000-2341-000-2024-00612-01 Demandante: Servicios Funerarios de Norte de Santander – SERFUNORTE Demandado: Instituto Geográfico Agustin Codazzi - IGAC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 administrados, mediante recursos, pongan de presente errores o inconsistencias que pudieran existir y que obliguen a la administración a iniciar nuevamente la determinación de los avalúos a través de actos administrativos de trámite.

En consecuencia, al no ser asuntos susceptibles de control judicial, se configura la causal de rechazo prevista en el artículo 169 de la Ley 143720. En virtud de lo anterior, la Sala confirmará el auto del 11 de julio de 2025, mediante el cual se rechazó la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 11 de julio de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” las razones expuestas.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 20 “[…] Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial […]”.