w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza del vínculo docente. Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda1 El señor Jorge Eliécer Velandia Torres, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las resoluciones RDP 006258 y RDP 014987 de 26 de febrero y 15 de mayo de 2019 respectivamente, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a: • Reconocer y pagar al actor la pensión gracia a partir de la fecha en que satisfizo los requisitos de ley y con base en el 75% de los salarios y prestaciones sociales devengadas en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 1 Ver escrito de reforma de demanda en folios 118-137.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 • Reconocer y pagar todas las mesadas pensionales causadas desde el día en que adquirió tal estatus y hasta la fecha efectiva del pago. • Cumplir la sentencia dentro de los términos previstos en los artículos 187, 188, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011. • Pagar las costas y agencias en derecho causadas. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda El señor Jorge Eliécer Velandia Torres prestó sus servicios al magisterio oficial durante 24 años, 2 meses y 21 días, mediante nombramientos efectuados por autoridades locales.

Que en una primera época actuó bajo las órdenes del departamento de Cundinamarca -cumpliendo labores en el municipio de Quipile- y, en una segunda época, su actividad estuvo subordinada al municipio de Puli – Cundinamarca. Que el actor nació el 24 de junio de 1949 y cumplió con la totalidad de los requisitos de ley el 11 de octubre de 2011.

Que la petición de 21 de noviembre de 2018, con la que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación, fue negada por resolución RDP 006258 de 26 de febrero de 2019. Que esa negativa se fundó en el hecho según el cual los tiempos de servicios provinieron de nombramientos del orden nacional que tornan improcedente el reconocimiento pensional.

Que el recurso de apelación presentado en contra de esa decisión fue confirmado a través de la resolución RDP 014987 de 17 de mayo de ese mismo año, al concluir que el certificado de tiempo de servicios emitido por la secretaría de educación de Cundinamarca evidenció que la vinculación del demandante es de carácter nacional. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la violación Se señalan como vulneradas las siguientes disposiciones: Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1933; el Decreto 081 de 1976; el inciso 3 del artículo 1 y el literal A del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y; el artículo 115 de la Ley 115 de 1994.

En esencia, el vocero judicial alegó que las decisiones demandadas infringieron claros principios constitucionales -fines del estado, efectividad de los derechos, supremacía constitucional, derecho a la igualdad y seguridad social, entre otros-, así como las disposiciones legales que regulan todo lo atinente al reconocimiento de la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Lo anterior -según afirmó- porque la accionada -desconociendo abiertamente que su mandante cumplía con los requisitos de ley- decidió dar valor probatorio a la certificación de tiempo de servicios emitida por la secretaría de educación de Cundinamarca -que daba cuenta que la vinculación era nacional-, descartando sin razón alguna los actos de nombramiento que reflejaban que el vínculo de su cliente era de carácter nacionalizado.

Concluyó el abogado su intervención arguyendo que, ante la acreditación de todos los pedimentos legales, su poderdante tiene derecho al reconocimiento y pago de la anhelada pensión. 1.4 Contestación de la demanda Dentro de la oportunidad de ley, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito2 con el que se opuso a las pretensiones de la demanda.

Con tales fines alegó que: • Aunque el actor se vinculó al magisterio oficial antes del 1 de enero de 1981, tal relación fue transitoria -suplir una vacancia temporal por licencia no remunerada pedida por el titular del empleo- y, por ende, no le asiste la expectativa legítima de alcanzar la pensión gracia. Por ello, afirmó que tales tiempos no pueden computarse para la pensión reclamada, porque desconocen el espíritu de la Ley 91 de 1989 -garantizar expectativas legítimas de quienes si aspiraban a obtener esa prestación-. • La relación laboral existente a partir del año 1994 es de carácter nacional, pues: i) así lo evidenció el formato único del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio; ii) en el acto de nombramiento se dice que ese servicio será cofinanciado, entre otros, por la nación y; iii) los dineros que se transfieren a los entes territoriales provenientes del fisco o del SGP no dejan de ser recursos nacionales. 1.5 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de fecha 10 de febrero de 20223, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda.

Con ese propósito, y después de reseñar el marco normativo y jurisprudencial que regula la pensión gracia -requisitos necesarios para obtenerla, el límite temporal a su reconocimiento, la incompatibilidad de devengara junto con pensiones del orden nacional-, concluyó que la parte accionante satisfizo las exigencias que le permiten acceder a esa prestación pues: i) tiene más de 50 años 2 Folios 165-182. 3 Folios 220-227.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de edad; ii) acreditó su vinculación como docente territorial y/o nacionalizado antes del 1 de enero de 1981; iii) demostró que todo el tiempo de servicio es de carácter nacionalizado y; iv) la entidad accionada no probó que en el ejercicio de su función el demandante haya desplegado una mala conducta y, además, que reciba una asignación incompatible con la pensión reconocida.

En lo que respecta a esos tiempos, concluyó que: i) la labor discontinua ejecutada entre el 20 de septiembre de 1980 y el 12 de octubre de 1990 es nacionalizada, pues así lo certificó la directora de personal de instituciones educativas y coordinación de historias laborales de la secretaría de educación del departamento de Cundinamarca y; ii) la actividad docente cumplida entre el 30 de marzo de 1994 y el 13 de febrero de 2015 también es del mismo orden, muy a pesar de que el formato único para la expedición de certificados de historia laboral señala que esa vinculación era nacional.

Frente a este punto, el tribunal adujo que del acto de nombramiento -Decreto 010 de 4 de febrero de 1994- se infiere que la vinculación era territorial, por cuanto la plaza provista fue cofinanciada por el ministerio de educación nacional y la alcaldía municipal de Puli, pero, a partir del tercer año, ese ente territorial asumiría directamente su pago.

Adicionalmente, invocó el artículo 2 del Decreto 196 de 1995, para reafirmar que los docentes amparados bajo la figura de cofinanciación son municipales. Finalmente, después de descartar la aplicación del artículo 9 de la Ley 29 de 1989, reiteró que el derecho pensional surgió el 4 de febrero de 2011, pero su disfrute económico iniciaría a partir del 21 de noviembre de 2015, con ocasión a la declaratoria de prescripción trienal de las respectivas mesadas. 1.6 Recurso de apelación Inconforme con esa decisión, la abogada de la parte demanda presentó recurso de apelación4, el cual sustentó con los siguientes cargos: • Improcedencia de tiempos de carácter nacional: censuró del a quo la indebida valoración probatoria realizada frente al formato único para la expedición de certificados de historial laboral, así como sobre el Decreto 010 de 1994 emitido por la alcaldía municipal de Puli, pues ellos ponen de presente la naturaleza nacional de ese vínculo.

Igualmente, reprochó la conclusión del tribunal según la cual, no comparte la cita del artículo 9 de la Ley 29 de 1989 en el acto de nombramiento, pues ese tipo de actuaciones desbordan la actuación del juez y desconocen los principios de legalidad y firmeza de los actos administrativos. • Improcedencia de la prestación por inexistencia de expectativa legítima: fundado en que la labor docente ejecutada antes del 1 de enero 4 Folios 230-233.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de 1981 devino de contratos de prestación de servicios y, por tanto, no puede ser computada para los efectos que ahora se impugnan.

Adicionalmente, alegó que la vinculación del actor tuvo por finalidad cubrir una vacante temporal fruto de la licencia no remunerada pedida por el titular del empleo. En tal sentido, afirmó que el demandante no tenía una expectativa legítima de acceder a la pensión gracia, como si la detentaba el docente en propiedad al que reemplazó. • Improcedencia del cómputo de los períodos laborados con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989: adujo que la pensión gracia surgió con la finalidad de eliminar las diferencias salariales y prestacionales existentes entre los docentes nacionales y los territoriales, en tanto estos últimos gozaban de un régimen precario al respecto.

Siguiendo esa línea, concluyó que a partir del 31 de enero de 1980 -con la expedición de la Ley 91 de 1989- se superó esa brecha y, por ende, la aludida prestación perdió todo sentido. Reforzó la tesis de que el servicio prestado por el actor a partir del 29 de diciembre de 1989 es nacional, al afirmar que los docentes vinculados en vigencia de esa ley son nacionales, beneficiarios del régimen pensional de ese mismo orden. • De la existencia y prescripción del contrato de prestación de servicios: reprochó la declaración de la figura del contrato realidad en un trámite no diseñado para ello, amén de que dicha reclamación, de haber sido efectuada, se encontraba afectada por la prescripción del derecho. • La vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 se considera de orden nacional: aseguró que no se valoró como debía el decreto de nombramiento emitido antes de la fecha en cita, pues se ignoró que en virtud de la Ley 43 de 1975, las autoridades territoriales estaban autorizadas para administrar el personal docente nacional y nacionalizado en nombre de la nación. Con fundamento en lo expresado, concluyó que el actor no cumplió con el requisito de tiempo de servicio como docente nacionalizado y/o territorial previsto en la normatividad vigente para acceder a la pensión gracia. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia 1.7.1 La admisión del recurso Mediante auto de fecha 16 de agosto de 20225, se admitió el recurso de apelación. En esta oportunidad procesal las partes no solicitaron la práctica de pruebas y el Ministerio Público no rindió concepto.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando 5 Folio 244. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 la corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.

No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por la apoderada de la demandada, en su condición de apelante única. 2.2 Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección resolver si el señor Jorge Eliécer Velandia Torres cumple con el tiempo de servicios exigido en la ley para acceder a la pensión gracia de jubilación. Para ello, determinará si los tiempos invocados para tales propósitos son del orden nacional, como lo alega la recurrente, o si por el contrario son de naturaleza territorial, como lo concluyó el tribunal de primera instancia. 2.3 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional y; iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, señaló: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»8 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20189, previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda de esta corporación introdujo adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».10 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 1 de enero de 1981, y cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Caso concreto La Sala contrastará los cargos planteados en la alzada con la documentación que reposa en el expediente administrativo prestacional incorporado en legal forma a esta foliatura.

Previo a ello, verificará si la parte demandante satisface los requisitos de edad y de honradez, consagración y buena conducta en el servicio docente, previstos para la concesión del derecho reclamado. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 2.4.1 Del cumplimiento de los requisitos de edad y buena conducta • Edad Se encuentra probado que el señor Jorge Eliécer Velandia Torres nació el 24 de junio de 1949.11 Por tanto, se concluye que el 24 de junio de 1999 cumplió 50 años de edad. • Buena conducta En cuanto a la labor docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de esa actividad, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito.

Determinado lo anterior, y atendiendo los límites impuestos en la apelación, se procede a verificar la naturaleza de los tiempos de servicio docente así: 2.4.2 Tiempos de servicio Frente a esta exigencia se observan los siguientes vínculos laborales: • Servicios docentes prestados hasta el 31 de diciembre de 1980 - Desde el 20 de septiembre hasta el 29 de octubre y del 1 al 30 de noviembre de 1980.

Mediante Decreto 04241 de 8 de octubre de 1980, el gobernador del departamento de Cundinamarca designó al demandante como maestro interino de la escuela rural el Retiro del municipio de Quipile por el término de 40 días, a partir del 20 de septiembre de ese año,12 tal y como se aprecia a continuación: 11 Ver acta de nacimiento que reposa a folio 35. 12 Folios 36-38.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Posteriormente, a través del Decreto 04545 de 4 de noviembre de 1980, esa autoridad volvió a nombrar al accionante como maestro interino de aquella escuela por el término de 30 días, a partir del 1 de noviembre de ese año,13 como se corrobora a continuación: 13 Folios 39-40.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Como se recordará, frente a estos tiempos de servicio la parte demandada presentó dos cargos puntuales que se pasan a resolver así: ✓ Segundo cargo “inexistencia de la prestación por inexistencia de expectativa legítima”: no prospera esta censura pues, en primer lugar, los servicios docentes prestados por el actor provinieron de una relación legal y reglamentaria -actos administrativos de nombramiento arriba reseñados- y no de un vínculo consensual -contratos de prestación de servicios-, como equivocadamente lo alegó la recurrente.

En segundo lugar, se concluye que ni las normas que concibieron la pensión gracia, ni la Ley 91 de 1989 limitaron su reconocimiento a los docentes nombrados en propiedad y/o provisionalidad, ni mucho menos lo condicionaron a la existencia de una expectativa legítima frente a esa prestación. Esta última tesis viene siendo reiterada por esta corporación, entre otras, en las sentencias de 27 de junio de 201814 y 23 de mayo de 2024.15 ✓ Quinto cargo “la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 se considera de orden nacional”: tampoco se abre paso este reproche, dado que en los referenciados decretos de nombramiento no se observa que la actuación del entonces gobernador de Cundinamarca se haya fundamentado en la desconcentración administrativa señalada por la apelante, ni mucho menos que la suscripción de esos actos administrativos fuera realizada en nombre y representación del gobierno nacional. • Servicios docentes prestados a partir del 1 de enero de 1981 - Desde el 24 de marzo de 1981 hasta el 11 de agosto de 1989. 14 Radicado interno 3597 de 2015, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 14 Radicado interno 4517 de 2018, C.P. Luís Eduardo Mesa Nieves.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Según certificado 2013052781 emitido el 10 de mayo de 2013 por la dirección de personal de instituciones educativas y la coordinación de historias laborales y certificaciones de la secretaría de educación de Cundinamarca,16 el actor prestó sus servicios como maestro interino en las siguientes escuelas: Decreto Escuela Rural y/o Urbana Municipio Período 1580 de 30/04/81 La Candelaria Quipile 24/03/81 a 1/05/81 3245 de 15/09/81 Oriente Quipile 13/07/81 a 28/08/81 3256 de 19/09/81 Oriente Quipile 1/09/81 a 30/09/81 3859 de 6/11/81 Oriente Quipile 1/11/81 a 30/11/81 3490 de 28/10/82 Carlos Lleras (Urbana) Cajicá 30/08/82 a 22/10/82 912 de 9/03/83 Cabrera Quipile 1/03/83 a 30/03/83 2128 de 26/05/83 La Virgen Quipile 2/05/83 a 17/06/83 1477 de 31/05/84 La Joya Quipile 14/05/84 a 25/05/84 3158 de 15/11/84 La Joya Quipile 8/10/84 a 5/11/84 3234 de 23/11/84 La Joya Quipile 26/06/84 a 7/08/84 3487 de 28/12/84 La Joya Quipile 8/08/84 a 6/10/84 3517 de 28/12/84 La Joya Quipile 7/11/84 a 30/11/84 2365 de 2/09/85 Concordia Quipile 15/07/85 a 13/08/85 2633 de 23/09/85 Concordia Quipile 14/08/85 a 12/09/85 2824 de 16/10/85 Concordia Quipile 13/09/85 a 12/10/85 3146 de 25/11/85 Concordia Quipile 15/10/85 a 15/11/85 3388 de 18/12/85 Concordia Quipile 16/11/85 a 29/11/85 2158 de 4/08/86 La Virgen Quipile 18/07/86 a 9/09/86 3119 de 19/11/86 Concordia Quipile 10/11/86 a 28/11/86 2491 de 6/08/87 General Santander Chía 24/07/87 a 19/08/87 2889 de 13/10/87 Cabrera Quipile 2/09/87 a 18/09/87 3754 de 29/12/87 Cabrera Quipile 21/09/87 a 8/10/87 221 de 29/02/88 Valparaíso Quipile 8/03/88 a 18/03/88 247 de 4/03/88 El Retiro Quipile 8/02/88 a 4/03/88 997 de 31/05/88 Valparaíso Quipile 4/04/88 a 14/05/88 1793 de 6/09/88 Educación Física (Urbana) Quipile 2/08/88 a 19/08/88 2096 de 31/10/88 Educación Física (Urbana) Quipile 22/08/88 a 18/09/88 2480 de 9/12/88 Educación Física (Urbana) Quipile 28/10/88 a 17/11/88 305 de 3/03/89 Chavarro Alban 6/02/89 a 2/03/89 2274 de 24/10/89 La Argentina Quipile 24/07/89 a 11/08/89 Pues bien, la Sala infirma el reproche invocado en contra de estos tiempos y que fue denominado en el tercer cargo como “improcedencia del cómputo de los periodos laborados con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989”.

Lo anterior, por cuanto la señalada ley no fijó el 31 de diciembre de 1980 como fecha límite para la consolidación del estatus pensional. En otras palabras, y contrario a lo argüido en la alzada, la pensión gracia no perdió su sentido a partir del 1 de enero de 1981. A esa conclusión también llegó esta corporación cuando en sentencia de unificación del 11 de agosto de 202215 expresó “…Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”. 16 Folios 53-58.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Igualmente, no se acoge el argumento -contenido en este mismo cargo- según el cual los servicios prestados por el demandante después del 29 de diciembre de 1989 son nacionales, porque todos los educadores vinculados a partir de esa calenda detentan esa calidad.

Ello, en razón a que, de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989 no se extrae que los docentes nacionalizados hayan dejado de vincularse al magisterio después de la fecha arriba señalada. Así, cuando el inciso segundo del numeral 2 del artículo 15 ejusdem establece que “…Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990…”, da a entender que a partir del 1 de enero de 1990 todavía pueden incorporarse al servicio educativo estatal los docentes nacionalizados, como ha sucedido en este caso, con la designación del señor Velandia Torres a través del Decreto 010 de 4 de febrero de 1994. - Desde el 30 de marzo de 1994 hasta el 13 de febrero de 2015.

Viene probado en el expediente que por Decreto 010 de 4 de febrero de 1994, el demandante fue nombrado como docente de la escuela rural de la vereda de Gibraltar del municipio de Puli17 y que tomó la respectiva posesión el 30 de marzo de 1994, según reposa en el acta adjunta a folio 43. Asimismo, está demostrado que este último servicio se prestó hasta el 13 de febrero de 2015 -certificado visible a folio 41-.

El citado acto administrativo es el siguiente: 17 Folio 42. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 En relación con este tiempo, la entidad accionada formuló el cargo de “improcedencia de tiempos de carácter nacional”, que se resuelve de la siguiente manera i) De conformidad con las reglas de unificación contenidas en la sentencia del 21 de junio de 2018,18 la calidad de docente territorial se debe acreditar ya sea con el acto de nombramiento que informe que la plaza a proveer es de orden local y/o, en su defecto, con certificado emitido por la autoridad nominadora que evidencie, sin equívocos, que el vínculo detenta esa naturaleza. ii) Por tanto, de la mano de esas ordenanzas jurisprudenciales, se tiene que esa condición la determina la ley y no el acto administrativo de nombramiento. iii) Lo dicho para destacar que en aquellos eventos en que las aludidas pruebas no precisen con claridad ese atributo, corresponderá al juez hacerlo de acuerdo con las pautas señaladas en la sentencia de unificación. iv) De cara a lo planteado, y examinado el Decreto 010 de 4 de febrero de 1994,19 se avizora -tal y como lo hizo el a quo- que en sus fundamentos se citaron normas de la descentralización administrativa en el sector educación -Ley 29 de 1989- y de la cofinanciación para el pago de plazas docentes de escuelas primarias -Decreto 206 de 1993-, para finalmente declarar que 18 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, expediente radicado 3805-2014. 19 A través de ese acto se nombró al docente en una planta cofinanciada de la escuela rural de la vereda de Gibraltar, del municipio de Puli (ver folio 42).

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 “…el Municipio asumirá directa y exclusivamente el costo total de las 2 plazas docentes a partir del tercer año de cofinanciación”. v) Por tanto, para la Sala no es desproporcionada la conclusión del a quo respecto de que la plaza en la que el actor fue nombrado era de carácter territorial, porque a partir del tercer año de esa cofinanciación, el municipio de Puli asumiría integralmente sus costos. vi) En ese orden de ideas, la actuación del tribunal privilegió a la ley sobre el acto de nombramiento en el camino de determinar la naturaleza del vínculo del demandante y, de contera, honró la definición contenida en el artículo 2 del Decreto 196 de 1995, según la cual, son educadores municipales, entre otros, los docentes cofinanciados mediante convenio por el ministerio de educación nacional y que se encuentren vinculados a plazas de ese mismo orden. vii) Por lo que sigue, se dirá que esta misma conclusión -que el vínculo del accionante era territorial- cobija el formato único para la expedición de certificado de historia laboral (fl 41) que la recurrente estima indebidamente valorado, porque las informaciones allí depositadas devinieron del acto de nombramiento que atrás fue analizado.

Finalmente, se dirá que la censura de “existencia y prescripción del contrato de prestación de servicios” -cuarto cargo- tampoco prospera porque los tiempos de servicio invocados por el actor para los fines pensionales que hoy se debaten no se originaron en contratos de prestación de servicios. Además, en la sentencia apelada no se adoptó la decisión que censura la parte demandada.

En este orden de ideas, se responde el problema jurídico planteado en los siguientes términos: el señor Jorge Eliécer Velandia Torres si cumple con el requisito de tiempo de servicios exigido en la ley para acceder a la pensión gracia de jubilación, por cuanto acreditó que su vínculo al magisterio oficial detenta la calidad de territorial y/o nacionalizado.

En consecuencia, y atendiendo que ninguno de los cargos esbozados en la alzada tuvo vocación de prosperidad, se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5 Conclusión La Sala encontró que los servicios prestados por el accionante no son de orden nacional, pues: i) la labor educativa cumplida entre el 20 de septiembre de 1980 y el 11 de agosto de 1989 -con algunas interrupciones- fue certificada como nacionalizada por la secretaría de educación departamental de Cundinamarca;

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 ii) la actividad docente ejecutada entre el 30 de marzo de 1994 y el 13 de febrero de 2015 es de carácter territorial y/o nacionalizado, en razón a que a partir del tercer año del proceso de cofinanciación, el municipio de Puli asumió los costos de la plaza del demandante y, además, el artículo 2 del Decreto 196 de 1995 ubica a estos servidores como educadores municipales.

En este orden de ideas, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio que regía la situación particular del actor, razón por la cual, se repite, se confirmará la sentencia apelada. 2.6 Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a imponer condena en costas.

Lo dicho, en razón a que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a aplicar esa sanción, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica.

En estos términos, y al extender esa interpretación al caso bajo análisis y luego de revisar los argumentos de las partes, no se advierte esa situación. Por el contrario, se avizora la sustentación de las razones en defensa jurídica de sus intereses, por lo que, se repite, no se condenará en costas a la parte vencida, máximo cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de febrero de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió las súplicas de la demanda en el proceso promovido por el señor Jorge Eliécer Velandia Torres contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

SEGUNDO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25 000 23 42 000 2019 01350 01 (2966-2022) Demandante: Jorge Eliécer Velandia Torres w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUÍS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Ausente por permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.