CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones Demandado: Yolanda Ramírez Cubillos Tema: Devolución de dineros percibidos de buena fe SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 19 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Administradora Colombiana de Pensiones1 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones: i) SUB 102923 del 17 de abril de 2018, mediante la cual reconoció una pensión de vejez a favor de Edgar Velasco Rojas; y ii) SUB 50530 del 22 de febrero de 2020, que sustituyó la pensión a Yolanda Ramírez Cubillos en calidad de cónyuge del causante. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante CPACA. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones i) «el pago de la diferencia del valor de la mesada que se le concedió a partir del 1 de febrero de 2020» y la que corresponda hasta la revocatoria de las resoluciones mencionadas; ii) la indexación de las sumas de dinero a favor de Colpensiones «y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados y los que se siguieran realizando en virtud del reconocimiento de la pensión de vejez a la señora Yolanda Ramírez Cubillos»; y iii) la condena en costas a la demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes3: 3.1. Mediante acta de conciliación número 100, inspección número 3 del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, la entidad Emgesa S.A. E.S.P, reconoció una pensión de jubilación a favor de Edgar Velasco Rojas a partir del 26 de noviembre de 1999. 3.2.

El 4 de diciembre de 2017, Edgar Velasco Rojas solicitó ante Colpensiones la pensión de vejez de carácter compartido. 3.3. A través de la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018, Colpensiones «concedió una pensión de vejez a favor del señor Velasco en cuantía inicial de $13.780.991 a partir del 01 de mayo de 2018 teniendo en cuenta 2.071 semanas cotizadas con un IBL de $19.547.505 al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 70.50% según la Ley 797 de 2003.» 3.4.

Mediante el auto de pruebas APSUB 3512 del 15 de noviembre de 2018, Colpensiones requirió al causante de la prestación para «que allegara autorización de manera expresa para revocar el Acto Administrativo SUB 102923, toda vez que se liquidó erróneamente la prestación, como quiera que para el periodo de mayo de 2016 se cotizó de forma simultánea con distintos empleadores, y no se aplicó el tope de los 25 SMLMV al IBC, lo que generó un incremento irregular en el valor de la mesada pensional» (sic), frente al cual no se obtuvo respuesta. 3.5.

A través de la Resolución SUB 333059 del 5 de diciembre de 2019, Colpensiones solicitó nuevamente autorización para revocar la Resolución SUB 102923 «toda vez que, una vez efectuadas las operaciones aritméticas el valor arrojado de la liquidación de la pensión de vejez, aplicando los topes estipulados en el inciso 4 del artículo 5 de la Ley 797 de 2003 y el párrafo No.1 del artículo 1 del Acto Legislativo No. 01 del 25 de julio de 2005, da una mesada pensional para el año 2018 de $11,907,746.00, es decir, inferior al valor de la mesada establecida en la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018, que corresponde a la suma de $13,780,991 para el año 2018, que actualmente es de $14.219.227». 3.6.

Mediante Resolución SUB 50530 del 22 de febrero de 2020, Colpensiones, reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de Yolanda Ramírez Cubillos, en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 31 de diciembre de 2019, con efectos fiscales desde el 1° de febrero de 2020, por una cuantía inicial de $14.759.558, con un 3 Samai, expediente digital, 13RECIBEMEMORIAL_5_250002342000202100(.pdf) NroActua 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones retroactivo a favor de Yolanda Ramírez Cubillos de $12.840.758.

Decisión confirmada a través de las resoluciones SUB 69004 y DPE 6420 del 11 de marzo y 22 de abril de ese año. 3.7. A través del auto de pruebas APSUB 803 del 28 de abril de 2020, Colpensiones, solicitó a Yolanda Ramírez Cubillos autorización para revocar las resoluciones SUB 102923 del 17 de abril de 2018 y SUB 50530 del 22 de febrero de 2020 «toda vez que la pensión de vejez que fue reconocida al causante, se liquidó erróneamente, como quiera que el causante cotizó de forma simultánea con los empleadores Entidad Jubilante Emgesa S.A ESP, la compañía colombiana de servicio industrial y la Corporación Universidad Piloto de Colombia, y no se aplicó el tope de los 25 SMLMV al IBC, lo que generó un incremento irregular en el valor de la mesada pensional, razón por la cual el reconocimiento no se realizó conforme a derecho». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como disposiciones violadas invocó los artículos 48 de la Constitución Política; 36 de la Ley 100 de 1993; 10 de la Ley 797 de 2003; y 2313 del Código Civil. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente: 5.1. Las resoluciones expedidas por Colpensiones no se ajustan a los preceptos legales que regulan «el valor de la mesada pensional», por lo que el reconocimiento y pago de la prestación económica en indebida forma vulneró la Constitución Política y la ley. 5.2.

De acuerdo con el artículo 18 de la Ley 797 de 2003, el «límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado», sin embargo, la prestación reconocida a Edgar Velasco Rojas se liquidó con desconocimiento de esta disposición, puesto que «el causante cotizó de forma simultánea con los empleadores Entidad Jubilante Emgesa S.A ESP, la compañía colombiana de servicio industrial y la Corporación Universidad Piloto de Colombia, y no se aplicó el tope de los 25 SMLMV al IBC, lo que generó un incremento irregular en el valor de la mesada pensional, se observa que el valor arrojado de la liquidación de la pensión de vejez da una mesada pensional por valor en la actualidad de $11.907.746 y no $13.780.991 como se había reconocido a la demandada» (sic). 1.2.

Contestación de la demanda 6. Yolanda Ramírez Cubillos se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación4: 6.1. En relación con el supuesto desconocimiento de los topes para la liquidación de la prestación, la responsabilidad es atribuible exclusivamente a Colpensiones, puesto 4 Samai, tribunales y juzgados, «12_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION_DEMANDA(.zip) NroActua 14» Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones que «[la demandada] no realizó ninguna actuación para que dicha administradora incurriera en el supuesto error que deberá probarse, de haber superado el tope de los 25 SMLMV en la liquidación de la pensión de sobreviviente de mi mandante, pues nótese que se había incurrido en el mismo error al momento de reconocer la pensión de vejez al causante Edgar Velasco Rojas, sin que Colpensiones hubiese advertido dicho error en la liquidación de la misma para el momento en que se le reconoció la pensión de sobreviviente a mi mandante». 6.2.

De acuerdo con la situación fáctica expuesta en la demanda, el causante de la prestación cotizó de manera simultánea con distintos empleadores sin que se hubiese aplicado el tope de los 25 SMLMV, sin embargo, la entidad de previsión debió adoptar las medidas necesarias tendiente a evitar la supuesta irregularidad que conllevó a que «el causante cotizara por encima de los 25 SMLMV, en menoscabo de los recursos que para esa época le canceló el señor Edgar Velasco Rojas a Colpensiones» (sic). 6.3.

En el presente asunto, «no existe ni el más mínimo asomo de mala fe de mi mandante de que haya actuado de manera torticera y además Colpensiones ni lo plantea, ni mucho menos pretende probarlo», por lo que se debe aplicar la presunción constitucional de buena fe. Asimismo, acceder a las súplicas de la demanda afectaría su derecho constitucional al mínimo vital. 6.4.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, «“no habrá”, (mandato imperativo) lugar al restablecimiento, es decir, a que se paguen o devuelvan las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 6.5. En cuanto a la pretensión accesoria de indexación «una regla de derecho indica que lo accesorio sigue la suerte de lo principal y si la recuperación de sumas no puede ser despachada favorablemente tampoco lo es la pretensión de actualizar sumas y al pago de los intereses a que hubiere lugar, pues siendo esto accesorio debe seguir la ruta de lo principal que es la negación.» 1.3.

La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 19 de enero de 20235, declaró la nulidad parcial de las resoluciones SUB 102923 del 17 de abril de 2018 y SUB 50530 del 22 de febrero de 2020, y ordenó se reliquidara la pensión de vejez reconocida a Edgar Velasco Rojas y sustituida a Yolanda Ramírez Cubillos. 8.

Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos: 8.1. De acuerdo con la sentencia C-258 de 2013, las pensiones reconocidas en virtud de los regímenes especiales previstos en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no pueden superar el límite de los 25 SMLMV, y como efecto inmediato de la decisión de 5 Samai, tribunales y juzgados, «18_SENTENCIAQUEACCEDELASPRETENSIONES(.pdf) NroActua 25» Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones constitucionalidad «a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa», sin agotar el trámite previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003 «sin que ello constituya desconocimiento o vulneración al debido proceso de los interesados». 8.2. Adicionalmente, en la sentencia SU-210 de 2017, el tribunal constitucional ordenó «a las entidades encargadas del reconocimiento pensional disminuir “automáticamente” las mesadas pensionales que superaban el tope de los 25 salarios mínimos mensuales vigentes respecto de los derechos pensionales causados en vigencia del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1° de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales». 8.3.

Por lo expuesto y en consideración a que la pensión reconocida a Edgar Velasco Rojas y sustituida a Yolanda Ramírez Cubillos, se liquidó sin aplicar el tope de los 25 SMLMV de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, se concluye que, con los actos demandados se transgredió el ordenamiento constitucional y legal. 8.4. Respecto de la pretensión de ordenar el reintegro de los pagos efectuados, «la entidad demandante no logró desvirtuar la presunción de buena fe del demandado, pues de acuerdo con el acervo probatorio y los hechos narrados, a la demandante se le pagó una pensión de vejez, sin que se advierta ilegalidad o fraude alguno en el actuar del acreedor de la pensión, evidenciándose que sencillamente solicitó a la entidad demandada, el reconocimiento de la sustitución pensional de la cual es beneficiaria y fue ésta quién, de acuerdo con su criterio jurídico, ordenó reconocer la prestación sin aplicar el tope pensional de 25 smmlv».

En ese sentido se negó la pretensión señalada al no existir mala fe en la solicitud de reconocimiento pensional. 8.5. Finalmente, como consecuencia de la declaración de la nulidad parcial de las Resoluciones, ordenó a Colpensiones reliquidar la pensión de vejez reconocida a Edgar Velasco Rojas y sustituida a Yolanda Ramírez Cubillos, aplicando el tope de los 25 SMLMV establecidos en el Acto Legislativo 01 de 2005. 1.4.

El recurso de apelación 9. Colpensiones solicitó se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia y como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se ordenara a la parte demandada devolver las sumas de dinero pagados. Para lo cual expuso los siguientes argumentos6: 9.1. No es acertada la decisión del tribunal de no acceder al restablecimiento pretendido, este es, la devolución de los dineros pagados a la demandada, puesto que 6 Samai, tribunales y juzgados «AF839207960C1DA3 D8F28D83194E4D1C 81C42EE9E5CB8160 BFBD089DFD362C29» Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones «la mala fe se evidencia incluso desde el momento en el cual se le solicitó la autorización para revocar el acto administrativo, en el caso bajo estudio COLPENSIONES agotó el procedimiento establecido para la revocatoria en vía administrativa del acto violatorio del derecho, sin obtener la autorización requerida por el beneficiario, razón por la cual se procedió a demandarlo.

A partir de ese instante, el Demandado tenía pleno conocimiento que estaba percibiendo una prestación económica a la cual no tenía derecho, y que ha continuado recibiendo, muy a pesar de la demanda judicial que se sigue en su contra, donde se pretende la nulidad del acto acusado, por lo tanto, procede la devolución de los dineros que Colpensiones le hubiese pagado por este concepto a la demandada.» 9.2.

Finalmente, es inaplicable la prescripción en las acciones ordinarias para el reconocimiento de pensión o de su reliquidación por inclusión o exclusión de factores salariales dado que es una prestación periódica o de tracto sucesivo, «por tal razón, resulta acertado indicar que las entidades públicas pueden demandar en cualquier tiempo los actos de reconocimiento de prestaciones periódicas, sin que haya lugar a recuperar las prestaciones reconocidas de buena fe.

Por lo expuesto, consideramos entonces que debe ordenarse al demandado que pague y devuelva la totalidad de las mesadas o diferencias pensionales percibidas desde el momento en el cual se le incluyó en la nómina de pensionados, o por lo menos, desde el instante en el cual se solicitó la autorización para revocar el acto administrativo demandado». 1.6.

Pronunciamientos en segunda instancia 10. Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA. 1.7. El Ministerio Público 11.

En esta oportunidad, el Ministerio Público no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 12. Consiste en determinar ¿si para el caso concreto se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara la actuación de Edgar Velasco Rojas y Yolanda Ramírez Cubillos y en consecuencia hay lugar a la devolución de los dineros pagados en exceso, con ocasión del reconocimiento pensional efectuado por Colpensiones? 2.2.

Marco normativo. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 2.2.1. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 13. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho.

En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido. Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración7. 14. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos8, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.

Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española9, como honradez. 15. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199510, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 16.

El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»11. 17. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.

Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 7 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 8 Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una%20c onducta. 9 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 10 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.

Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 11 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 18. A su turno, el Código Contencioso Administrativo12 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». [Se resalta]. 19.

El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 20.

Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional13 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 21. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.

No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».

(Se resalta). 22. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 12 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 13 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.

Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 23. La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200414, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».

(Se resalta). 24. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros15. 25.

En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 26.

De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»16, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción de que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 14 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.

Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 15 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 16 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014. Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 27.

Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 28.

Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200817 hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto18». 29.

Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201619, la corporación indicó: «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir20 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).

Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)21 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la 17 Sentencia de 6 de marzo de 2008.

Expediente 0488-07. Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 18 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 19 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 20 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 21 «Corte Constitucional.

Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume. En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 30.

En pronunciamiento del 18 de marzo de 202122, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 31.

Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 32.

En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 33. En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación23. 22 Consejo de Estado Sección Segunda.

Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 23 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 34.

Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 35.

Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.3.

Caso concreto 36. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente24: 36.1. Edgar Velasco Rojas nació el 30 de mayo de 1955. 36.2. Acta de conciliación número 100 inspección número 3 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la que consta el reconocimiento de una pensión de jubilación a favor de Edgar Velasco Rojas.

En esta se indicó: «Como el trabajador tiene 44 de edad y 22 de servicios en la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ, sustituida laboralmente por la Sociedad EMGESA S.A. ESP, esta última reconoce la pensión voluntaria de jubilación a partir de la firma del acta por el 91% de su salario base de jubilación. Dentro de los términos establecidos en la ley, la Sociedad EMGESA S.A. EDP continuará cotizando al Fondo Privado de Pensiones, a efecto de que una vez cumplidos los requisitos exigidos por la Ley 100 de 1993, para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, la Sociedad mencionada quedará exonerada del pago de la pensión voluntaria reconocida en esta acta.

El extrabajador una vez configurado ese hecho, solicitará al Fondo Privado de Pensiones el reconocimiento de dicha pensión.» 36.3. Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018 que concedió pensión de vejez con carácter compartida a Edgar Velasco Rojas, por una cuantía de $13.780.991 a partir del 1º de mayo de 2018. actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).» 24 Samai, expediente digital «14RECIBEMEMORIAL_6_250002342000202100(.zip) NroActua 9» Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 36.4. Resolución SUB APSUB 3512 del 15 de noviembre de 2018 a través de la cual Colpensiones solicitó al causante autorización para revocar la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018. 36.5.

Resolución SUB 20863 del 24 de enero de 2019 con la que Colpensiones remitió la actuación a la dirección de procesos judiciales con el fin de que se iniciaran las acciones pertinentes respecto de la pensión de vejez reconocida a Edgar Velasco Rojas. 36.6. Mediante las resoluciones APSUB 3446 y SUB 333059 del 17 de octubre y 5 de diciembre de 2019, Colpensiones solicitó nuevamente a Edgar Velasco Rojas autorización para revocar la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018. 36.7.

Resolución SUB 50530 del 22 de febrero de 2020 a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a Yolanda Ramírez Cubillos, con ocasión del fallecimiento de Edgar Velasco Rojas a partir del 1° de enero de 2020, con efectos fiscales a partir del 1° de febrero de 2020. Decisión que fue confirmada mediante las resoluciones SUB 69004 del 11 de marzo y DPE 6420 del 22 de abril de ese año, con la que fueron resueltos los recursos de reposición y apelación interpuestos. 36.8.

Resolución APSUB 803 del 28 de abril de 2020, con la que se requirió a Yolanda Ramírez Cubillos con el fin de que autorizara la revocatoria de las resoluciones SUB 102923 del 17 de abril de 2018 y SUB 50530 del 22 de febrero de 2020. 36.9. Resolución SUB 11059 del 25 de enero de 2021 mediante la cual se remitió a la Dirección de Procesos Judiciales de la Gerencia de Defensa Judicial de la Vicepresidencia de Operaciones del régimen de prima media de Colpensiones, con el fin de que «trámite y evalúe la posibilidad de iniciar las acciones legales a las cuales pudiere haber lugar, de acuerdo con lo dispuesto en la parte motiva, según su competencia de la señora RAMÍREZ CUBILLOS YOLANDA ya identificada». 2.3.2.

Análisis de la Sala 37. Colpensiones solicitó que se revocara parcialmente la sentencia de primera instancia y como consecuencia, a título de restablecimiento, se ordenara a Yolanda Ramírez Cubillos devolver las sumas de dinero pagadas con ocasión de la vigencia de los actos que fueron declarados nulos. 38. Al respecto, como se explicó en líneas anteriores, de acuerdo con las normas constitucionales y legales, en el Estado colombiano se presume la buena fe en el actuar de los particulares, lo que conlleva a que quien alegue un comportamiento contrario deba desvirtuarla.

En ese orden, le correspondía a la entidad de previsión demostrar que el demandado adquirió la prestación a través de actos deshonestos; sin embargo, en el expediente no obran medios de prueba que permitan llegar a esa conclusión. Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones 39. Adicionalmente, se advierte que, aunque dentro de las pretensiones del sub judice la entidad de previsión solicitó que se ordenara a la demandada «el pago de la diferencia del valor de la mesada que se le concedió a partir del 1 de febrero de 2020 y la que verdaderamente le correspondía hasta que se conceda la revocatoria solicitada», esta no tuvo como sustento el actuar deshonesto de la beneficiaria de la prestación, sino que, al contrario, dentro del concepto de violación se sostuvo: «De lo anterior resulta que inicialmente Colpensiones le reconoció pensión de vejez a Edgar Velasco mediante resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018 en cuantía inicial de $13.780.991 a partir del 01 de mayo de 2018 teniendo en cuenta 2.071 semanas cotizadas con un IBL de $19.547.505 al cual se le aplicó una tasa de reemplazo del 70.50% según la Ley 797 de 2003, liquidación que por error involuntario de la administración es errada como quiera que el causante cotizó de forma simultánea con los empleadores Entidad Jubilante Emgesa S.A ESP, la compañía colombiana de servicio industrial y la Corporación Universidad Piloto de Colombia, y no se aplicó el tope de los 25 SMLMV al IBC, lo que generó un incremento irregular en el valor de la mesada pensional, se observa que el valor arrojado de la liquidación de la pensión de vejez da una mesada pensional por valor en la actualidad de $11.907.746 y no $13.780.991 como se había reconocido a la demandada.» [Se resalta] 40.

Así las cosas, se advierte que, además de que no se demostró dentro de la actuación administrativa, que conllevó a la expedición del acto que es objeto de control de legalidad, un actuar dudoso, deshonesto o fraudulento por parte del causante o de Yolanda Ramírez Cubillos, este tampoco se planteó dentro del objeto de la litis, puesto que, Colpensiones reconoció que el incremento irregular de la mesada pensional fue consecuencia de un «error involuntario de la administración», conducta que no puede ser endilgada a la demandada. 41.

En ese sentido, dentro de la motivación de los actos a través de los cuales se requirió a los beneficiarios de la pensión de vejez para que allegaran «la autorización para revocar […] la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018», se señaló: «Que se precisa, que en la Resolución SUB 102923 del 17 de abril de 2018 se liquidó una Pensión de Vejez Compartida a favor del causante VELASCO ROJAS EDGAR, sin embargo, debido a inconsistencias tecnológicas se liquidó erróneamente la prestación, como quiera que el causante cotizó de forma simultánea con los empleadores Entidad Jubilante Emgesa S.A ESP, la compañía colombiana de servicio industrial y la Corporación Universidad Piloto de Colombia, y no se aplicó el tope de los 25 SMLMV al IBC, lo que generó un incremento irregular en el valor de la mesada pensional, razón por la cual el reconocimiento no se realizó conforme a derecho.» (sic) [Se resalta] 42.

Ahora bien, de la lectura de los actos demandados, se observa que la discusión frente a la pensión de vejez que es objeto de revisión, no giró en torno a la aptitud legal o a la falta de requisitos para su reconocimiento, sino que se centró en el «error involuntario» en el que incurrió Colpensiones al liquidar la pensión de vejez sin tener en cuenta el tope de los 25 SMLMV de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005.

Así las cosas, en el asunto en estudio, contrario a acreditar una conducta deshonesta por parte del causante de la prestación, solo se advirtió que su actuar estuvo dirigido Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones al reconocimiento de la prestación de la cual es acreedora, en los términos en los que fue reconocida inicialmente por la entidad de previsión. 43.

En consonancia con lo expuesto y, en tanto Colpensiones no logró desvirtuar la buena fe en el actuar de Edgar Velasco Rojas y Yolanda Ramírez Cubillos, no hay lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas en exceso con ocasión de la vigencia de los actos demandados, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.4.

Costas 44. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA, la cual dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 45. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 46.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma21 47.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 48. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condena en costas en esta instancia. 3.

Conclusión 49. Con fundamento en lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia del 19 de enero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Radicado: 25000-23-42-000-2021-00293-01 (6837-2023) Demandante: Colpensiones Subsección A, por cuanto, Colpensiones no logró desvirtuar la presunción de buena fe que cobija la actuación de Edgar Velasco Rojas y Yolanda Ramírez Cubillos.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 19 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.

AV 05001-23-33-000 2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ZME