REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-05920-00 Demandante: JHON ALEXANDER ÁVILA BORJA Demandado: TRIBUNAL MÉDICO LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA Y OTROS Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE PREVIAMENTE FUERON DEMANDADOS EN UN PROCESO ORDINARIO.
SE DECLARA LA TEMERIDAD DE LA ACCIÓN. Síntesis del caso: el actor reclamó que se vulneraron sus derechos fundamentales por motivo del acto administrativo proferido por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que no recomendó su reubicación laboral por inaptitud para la prestación del servicio y el acto proferido por la Dirección General de la Policía Nacional que ordenó su retiro de esa institución. La Sala evidenció que las mismas pretensiones ya fueron materia de estudio por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado por lo cual la acción de tutela fue temeraria, adicionalmente se configuró la cosa juzgada porque esas pretensiones ya fueron debatidas y resultas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Jhon Alexander Ávila Borja en contra del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, la Dirección General de la Policía Nacional y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad, mínimo vital, dignidad, trabajo, vida, defensa, salud y seguridad social previstos en los artículos 11, 12, 13, 25, 27, 29 y 48 de la Constitución Política.
I.
ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 2 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela 1) Ingresó a la Policía Nacional como patrullero el 2 de mayo de 2006 y el 3 de noviembre de 2012 sufrió un accidente que le ocasionó una lesión individual de origen profesional por la que fue intervenido quirúrgicamente. 2) El 4 de abril de 2014 le fue practicada una junta médico laboral que culminó con un diagnóstico de disminución de la capacidad laboral del 9.5%. 3) Esa decisión fue modificada en acta del 6 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, la cual determinó una incapacidad permanente parcial en un porcentaje del 17%, lo declaró no apto para la prestación del servicio y no recomendó su reubicación laboral. 4) Con Resolución no. 05638 de 14 de diciembre de 2015 el director general de la Policía Nacional ordenó el retiro del servicio activo del actor por disminución de la capacidad sicofísica, de conformidad con los artículos 54 y 55 del Decreto Ley 1791 de 2000. 5) El escrito de tutela no dio cuenta del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Ávila Borja en contra del acta del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y la Resolución no. 05638 de 14 de diciembre de 2015, sin embargo, a partir de la revisión de los medios de prueba aportados por las partes, la Sala evidenció que en ese proceso se profirió sentencia de primera instancia el 7 de febrero de 2018 por parte del Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 6) En esa providencia se accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que el dictamen que sustentó el acto de retiro se soportó en un concepto médico que perdió vigencia conforme con lo señalado en el artículo 7 del Decreto 1796 de 2000. 7) El Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía presentó apelación en contra de esa decisión con fundamento en que, para el momento de rendirse el concepto por parte de la Junta Médico Laboral, los exámenes y conceptos sí se encontraban vigentes por no haber transcurrido el término de dos meses de que trata la norma aplicable. 3 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela 8) Mediante sentencia de 14 de agosto de 2019 la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que no era cierto que las autoridades demandadas no observaron con exactitud el término previsto en el artículo 7 del Decreto 1796 de 2000. 9) Para esa autoridad judicial la lectura dada a esa norma por parte del señor Ávila Borja fue errónea porque se omitió el hecho de que el demandante fue quien presentó impugnación en contra del concepto de la junta médica para que se convocara al Tribunal Médico y para ello contó con un plazo de 4 meses según el artículo 29 del Decreto 094 de 1989, además, si consideraba que los exámenes médicos perdieron vigencia pudo alegarlo en esa oportunidad, pero no lo hizo. 10) Adicionalmente, estimó que el término de 2 meses de que trata el Decreto 1796 de 2000 se refiere a la posibilidad de adelantar un nuevo proceso ante la junta médica laboral mientras que el trámite de impugnación que se surte ante el Tribunal Médico es autónomo. 2.
Fundamentos de la vulneración A modo de aclaración previa, reitera la Sala que en el escrito de tutela el demandante no expuso como antecedentes las providencias del Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidieron sobre la legalidad de los actos administrativos que demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En cambio, en su demanda de tutela el actor alegó que el acta de calificación médico laboral no. 7912-TML-15-2-498-MDNSG-TML-41.1 del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y la Resolución no. 05638 de 14 de diciembre de 2015 de la Dirección General de la Policía Nacional que ordenó el retiro del servicio del señor Ávila Borja, transgredieron sus derechos fundamentales.
El demandante reprochó la decisión del Tribunal Médico porque el porcentaje de incapacidad diagnosticado no le permitirá acceder a una pensión de invalidez y, a pesar de ello, la autoridad médica no analizó la posibilidad de ordenar su reubicación laboral. 4 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela Las autoridades demandadas debieron ordenar la permanencia en la institución hasta tanto la discapacidad del actor supere el 50%, lo cual le permitiría acceder a una pensión de invalidez.
La declaratoria de inaptitud para la prestación del servicio policial es una clara violación de derechos fundamentales de una persona con discapacidad amparada por la Constitución y el Derecho Internacional Humanitario y trunca las posibilidades de una vida digna porque conlleva la suspensión de una remuneración que le permita acceder a los tratamientos médicos requeridos.
La orden de retiro le generó graves afectaciones a él y a su grupo familiar, conformado por un menor de edad que depende exclusivamente de los ingresos que percibía. 3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “1. Se conceda el amparo de tutela solicitado a los derechos fundamentales violados de mi mandante1. 2.
Se ordene a la entidad tutelada que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a proferido el fallo de tutela, procedan a reintegrar al servicio activo al señor Patrullero (RA) JHON ALEXANDER ÁVILA BORJA, cancelándole todos los emolumentos dejados de percibir entre el momento de su retiro y el de su reintegro, declarando que no existe solución de continuidad en la prestación del servicio entre tal lapso. 3.
Se ordene a la entidad tutelada que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a proferido el fallo de tutela, una vez se produzca el reintegro al servicio activo de la señora (sic) Patrullero (RA) JHON ALEXANDER AVILA BORJA, se realice su reubicación laboral provisional en labores administrativas según sus condiciones de salud. 4.
Se ordene a la entidad tutelada que, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a proferido el fallo de tutela, el TRIBUNAL MEDICO LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y POLICIAL proceda a valorar las lesiones sufridas por el Policial, y, en caso de emitir decisión definitiva, de encontrar que se mantiene un porcentaje de disminución de la capacidad laboral inferior al 50%, emita la recomendación de reubicación laboral expresado (sic) las condiciones en que la misma ha de cumplirse según la decisión de amparo que corresponde a la estabilidad laboral reforzada 1 El escrito de tutela se refiere en varias ocasiones al mandante a pesar de que la demanda fue presentada de manera directa por el actor sin la intervención de un apoderado judicial. 5 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela y protección especial de la persona discapacitada, incluyendo su derecho a tener una pensión de invalidez o por lo menos la reubicación laboral. 5.
Se hagan las demás declaraciones a que haya lugar sobre cualquier tipo de derecho fundamental que se estime vulnerado o amenazado.”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – mayúsculas del documento original). 4. Actuación procesal El señor Jhon Alexander Ávila Borja presentó su demanda de tutela ante la Oficina de Reparto de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá y, en principio, le fue asignada al Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Esa autoridad judicial profirió auto el 8 de noviembre de 2022 en el que declaró su falta de competencia para conocer el presente asunto y lo remitió a esta Corporación con fundamento en que el actor reprochó las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decidieron sobre la legalidad de los actos administrativos que ordenaron su retiro del servicio activo de la Policía Nacional.
Con auto de 23 de noviembre de 2022 se admitió la acción de tutela y se notificó al presidente y los magistrados integrantes de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el director general de la Policía Nacional y el representante legal del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. 5.
Actuación de las autoridades demandadas La magistrada ponente de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que se remitía a las consideraciones plasmadas en la sentencia que decidió sobre la legalidad de los actos cuestionados, la cual contiene la fundamentación jurídica, normativa, jurisprudencial y fáctica analizada para resolver el caso del demandante. 6 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela La titular del Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá señaló que en el trámite del proceso se garantizó el derecho fundamental del debido proceso a las partes y que la sentencia fue proferida a la luz de la normatividad y jurisprudencia aplicable.
La coordinadora del Grupo Asesor del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía del Ministerio de Defensa Nacional afirmó que la acción de tutela no superó el requisito de subsidiariedad porque se dirigió a cuestionar el contenido de actos administrativos cuya legalidad ya fue analizada por las autoridades judiciales competentes.
El demandante incurrió en temeridad porque anteriormente presentó una tutela con las mismas pretensiones que ya fueron decididas por la Sección Primera del Consejo de Estado en segunda instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos ni para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo 7 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.
El caso concreto En el caso de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, a la Dirección General de la Policía Nacional y a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del actor presuntamente vulnerados con ocasión del acto administrativo que no recomendó su reubicación laboral por inaptitud para la prestación del servicio y el acto que ordenó su retiro de la Policía Nacional por disminución de la capacidad sicofísica.
En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala rechazará la acción de tutela por estar demostrados los elementos para declarar la temeridad de la acción de tutela por las razones que procederán a exponerse: 1) El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 indicó que existe actuación temeraria “[c]uando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales.”. 2) La jurisprudencia constitucional desarrolló la tesis según la cual, además de los supuestos señalados en la norma en cita, es necesario evidenciar la ausencia de razones suficientes que justifiquen la nueva solicitud. 3) En efecto, se determinó que existe duplicidad de acciones de tutela y se configura la temeridad cuando hay identidad respecto a las partes involucradas en el trámite, las circunstancias fácticas, las pretensiones elevadas y ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda. 4) En cuanto a la identidad de objeto esta Sala advirtió que todo lo pretendido por la parte demandante coincide con aquello que fue deprecado por él en la acción de tutela no. 25000-23-42-000-2016-00814-00/01, tramitada y resuelta por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 23 de febrero de 2016, confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado en fallo de 5 de mayo de 2016. 8 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela 6) Para mayor claridad se transcriben los antecedentes de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en los que se sintetizaron las pretensiones del señor Ávila Borja: “Por medio de la acción de tutela el actor pretende que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la estabilidad laboral reforzada, a la salud, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad y a la dignidad humana.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se ordene al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que revoque el Acta 7912- TML-15-2 498 MDNSG-TML 41.1 y, en su lugar, lo declare apto, o recomiende su reubicación laboral o califique la incapacidad con un porcentaje que le permita acceder a pensión de invalidez. De igual modo, solicita que se Ordene a la Policía Nacional que revoque la Resolución 05638 de 2015 (14 de diciembre), por medio de la cual se retiró del servicio activo a JHON ALEXANDER ÁVILA BORJA que se declare que no existió solución de continuidad para efectos del pago de los salarios y prestaciones que dejó de devengar.”.
(mayúsculas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 7) En cuanto a la identidad de causa, tanto en este caso concreto como en el proceso de tutela referido, el demandante presentó el mecanismo constitucional en consideración a la presunta vulneración de los mismos derechos fundamentales del debido proceso, trabajo, salud, mínimo vital, seguridad social, igualdad y dignidad, y por los mismos hechos, valga decir: la expedición del Acta 7912-TML-15-2 498 MDNSG-TML 41.1 del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía que no recomendó su reubicación laboral y la Resolución 05638 de 2015 que ordenó su retiro de la institución. 8) Respecto a la identidad de partes la Sala advierte que se encuentra configurada en relación con el demandante y los demandados, esto es, frente al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y la Dirección General de la Policía Nacional. 9) Es pertinente precisar que si bien en el presente proceso el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá tuvo como parte demandada a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo cual sustentó la decisión de remitir el expediente a esta Corporación, la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte demandante se alegó únicamente a partir de las competencias del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía y la Dirección General de la Policía Nacional -como se puede 9 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela verificar en los acápites correspondientes a las pretensiones y los hechos-. 10) Tales situaciones permiten a esta Sala concluir que no existe una razón que justifique el proceder temerario del demandante, siendo clara su intención de volver a debatir los mismos hechos que ya fueron objeto de pronunciamiento en una acción de tutela anterior. 11) El escrito de tutela no contiene alguna justificación para la presentación de esta segunda tutela y no se demostró o cuando menos alegó un estado de indefensión o ignorancia por parte del demandante o por lo menos un asesoramiento errado. 12) En consecuencia, la acción de tutela que presentó el señor Jhon Alexander Ávila Borja fue temeraria frente a la alegada vulneración de derechos fundamentales por lo cual se rechazará la demanda de tutela. 13) En gracia de discusión, cabe señalar que respecto de las pretensiones del actor se presentó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada porque la controversia relacionada con la legalidad de los actos administrativos invocados como vulneradores de los derechos fundamentales ya fue decidida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 14 de agosto de 2019 a que se hizo referencia. 14) La precitada controversia ya se debatió con ocasión del mecanismo judicial ordinario que el actor presentó para el efecto, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Recházase por temeraria la acción de tutela presentada por el señor Jhon Alexander Ávila Borja, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 10 Expediente: No. 11001-03-15-000-2022-05920-00 Actor: Jhon Alexander Ávila Borja Acción de tutela 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.