CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 63001233300020180009901 Demandante: Construcciones y Consultorías Entre Ríos Soriano S.A.S. Demandado: Corporación Autónoma Regional del Quindío1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 13 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Construcciones y Consultorías Entre Ríos Soriano S.A.S. interpuso demanda2 contra la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, con el fin de que se declarara la nulidad de: 1 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, “[…] por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones […]”, las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. 2 Por conducto de apoderado judicial, el 25 de mayo de 2018. 3 De conformidad con el artículo 138 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]. 2 Número único de radicación: 63001233300020180009901 1.1.

La Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 20174 expedida por el Jefe de la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío,“[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE IMPONE UNA MEDIDA PREVENTIVA […]”, a saber, la prevista en el inciso 5 del artículo 36 y en el artículo 39 de la Ley 1333 de 21 de julio de 20095. 1.2.

La Resolución núm. 273 de 16 de febrero de 20186 expedida por la Jefe de la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío,“[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA EL LEVANTAMIENTO DE UNA MEDIDA PREVENTIVA […]”. 2. La parte demandante solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la autoridad demandada levantar la medida preventiva impuesta por medio de la Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 2017. 3.

La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. Actuación procesal en primera instancia 4. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto de 6 de diciembre de 2019, inadmitió la demanda para que la parte demandante allegara la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y la copia de las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos acusados. 5.

La parte demandante, a través de memorial de 11 de diciembre de 2019, interpuso recurso de reposición contra el auto de 6 de diciembre de 2019. Al respecto, argumentó que no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, en la medida que debía aplicarse el parágrafo 1.º del artículo 590 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20127, según el cual “[…] [e]n todo proceso y ante cualquier jurisdicción, cuando se solicite la práctica de medidas cautelares se podrá acudir directamente al juez, sin necesidad de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad […]”. 4 Cfr. Folios 36 -47 del Cuaderno de Medida Cautelar 1 del expediente. 5 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. 6 Cfr. Folios 49-65 del Cuaderno de Medida Cautelar 1 del expediente. 7 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 3 Número único de radicación: 63001233300020180009901 Escrito de 18 de diciembre de 2019 presentado por la parte demandante 6.

La parte demandante presentó escrito, el 18 de diciembre de 2019, con el cual pretendió la corrección de los defectos. En ese sentido, allegó la constancia de comunicación y publicación de los actos administrativos acusados expedida por la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Procesos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, el 16 de diciembre de 2019. 7.

El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 13 de enero de 2020, resolvió no reponer el auto del 6 de diciembre de 2019, por medio del cual se inadmitió la demanda. Sobre el particular, hizo referencia al artículo 6138 de la Ley 1564 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado9 y, en ese sentido, consideró que “[…] la medida cautelar que se solicita es la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Núms. 2233 de 2017 y 273 de 2018 proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, es decir, que no es de carácter patrimonial, razón por la cual la parte demandante sí debe agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial de que trata el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 […]”.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 8. El Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de auto proferido el 13 de febrero de 2020, rechazó la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: 8.1. Señaló que los actos administrativos acusados “[…] crean situaciones jurídicas diferentes, es decir, que no conforman una unidad inescindible, por lo 8 “[…]

ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS. […]. No será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. […]”. 9 A saber: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de septiembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, la cual a su vez cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 27 de noviembre de 2014, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación: 2012-00550-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 2015-00554-01. Por medio de estas providencias se precisó que “[…] lo relevante o lo que le da el carácter patrimonial es que la medida solicitada recaiga directa e inmediatamente sobre el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas, verbigracias, el embargo de bienes […]” 4 Número único de radicación: 63001233300020180009901 tanto, para cada uno de ellos debe verificarse si ha operado o no el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción […]”. 8.2.

Indicó que operó la caducidad respecto a la Resolución núm. 2233 del 1 de septiembre de 2017, por cuanto el acto acusado se notificó el 1 de septiembre de 2017 y la demanda se presentó el 25 de mayo de 2018, esto es, superando el término de 4 meses contado a partir de su notificación. 8.3. Refirió que la parte demandante no corrigió la demanda en relación con la Resolución núm. 00273 de 16 de febrero de 2018, en la medida que, aun cuando presentó la demanda en tiempo, no allegó la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial solicitada en el auto inadmisorio de la demanda.

Fundamentos del recurso de apelación 9. La parte demandante, mediante escrito de 19 de febrero de 2020, interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1. Señaló que el término de caducidad del medio de control se debía contar a partir de la notificación de la Resolución núm. 273 de 16 de febrero de 2018, por ser el acto administrativo que resolvió negar la solicitud de levantamiento de la medida preventiva.

Lo anterior, por cuanto “[…] la caducidad del acto primero, no se puede pregonar sin una mirada integral de la situación planteada, ello en razón a [que] se evidencia la correlación de los dos actos administrativos […]”. 9.2. Insistió que en este caso no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, debido a que la medida cautelar solicitada era de carácter patrimonial.

II. CONSIDERACIONES 10. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de 5 Número único de radicación: 63001233300020180009901 trámite; vi) el marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos que decretan medidas preventivas en materia ambiental; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo y las medidas cautelares con carácter patrimonial y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia 11. Vistos: i) el artículo 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) el artículo 150, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia y cambio de radicación; iii) el artículo 243, en especial el numeral 1.°, sobre apelación; y iv) el artículo 244, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 13 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 12. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación. 13. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 13 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 14. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el rechazo de la demanda, con el fin de determinar si se debe revocar o no el auto de 13 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. 6 Número único de radicación: 63001233300020180009901 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 15.

Vistos los artículos: i) 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) 170, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201210, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 16. Esta Sección11 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 17. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 18.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa12. 10 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 7 Número único de radicación: 63001233300020180009901 Marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos que decretan medidas preventivas en materia ambiental 19.

Vistos: i) el artículo 4.º de la Ley 1333 de 21 de julio de 201913, sobre las funciones de las medidas preventivas en materia ambiental; ii) el Título III de la misma normativa, sobre procedimiento para la imposición de las medidas preventivas, y iii) el Título V, sobre medidas preventivas y sanciones, en especial, el artículo 32, en el cual se establece que las medidas preventivas son de ejecución inmediata y contra ellas no procede recurso alguno, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO

32. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS. Las medidas preventivas son de ejecución inmediata, tienen carácter preventivo y transitorio, surten efectos inmediatos, contra ellas no procede recurso alguno y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. […]” (Destacado fuera del texto). 20. Esta Sección ha considerado que el “[…] acto administrativo por medio del cual se impone una medida preventiva tiene la entidad de modificar una situación jurídica concreta y, en ese sentido, ser susceptible de control judicial […]”14.

Marco normativo sobre la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 21. Vistos los artículos: i) 164, en especial el numeral 2.°, literal d) de la Ley 1437, sobre la oportunidad para presentar la demanda; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201515, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 22.

De conformidad con lo anterior, esta Sala considera que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de cuatro (4) meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control. 13 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de abril de 2019;

C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 25000-23-41-000-2017-01391-01. Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 25 de abril de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 19001-23-33-000-2018-00330-01. 15 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 8 Número único de radicación: 63001233300020180009901 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo y las medidas cautelares con carácter patrimonial 23.

Vistos los artículos: i) 2.2.4.3.1.1.2 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201516, sobre asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa; ii) 161 de la Ley 1437, sobre los requisitos previos para demandar; y iii) 309 ibidem, que derogó expresamente el inciso quinto del artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 200117, el cual establecía la posibilidad de acudir directamente a la jurisdicción cuando se solicitaban medidas cautelares; y iv) 613 de la Ley 1564, sobre audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos contencioso administrativos. 24.

Esta Sala18 ha considerado, en relación con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, lo siguiente: 24.1. En aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, a través, entre otros, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca dentro de las excepciones previstas en las normas anteriormente transcritas, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial. 24.2.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437, para acceder a esta jurisdicción en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y de controversias contractuales, era requisito de procedibilidad agotar la conciliación prejudicial, inclusive si con la demanda se solicitaban medidas cautelares. 24.3.

No obstante, con la expedición de la Ley 1564, se derogó expresamente el inciso segundo del artículo 309 de la Ley 1437, y se previó una disposición sobre esta materia en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 16 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 17 Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. 18 Ver entre otras; i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001-23-33-000-2020-03298-01 y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 7 de febrero de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 25000-23-37-000-2016-02126-01. 9 Número único de radicación: 63001233300020180009901 24.4.

El artículo 613 de la Ley 1564 estableció, en lo pertinente, que no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública. 24.5.

En ese sentido, en las sentencias citadas supra, esta Sala determinó que actualmente, para acudir directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin antes agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, no basta simplemente con solicitar el decreto y práctica de una medida cautelar, sino que ésta además debe tener un carácter patrimonial. 25.

Respecto de este último punto, inicialmente esta Sección19 sostuvo la tesis según la cual ninguna de las medidas cautelares descritas de manera enunciativa en el artículo 230 de la Ley 1437, per se, contenían un carácter propiamente patrimonial, sino que el mismo debía establecerse frente a los efectos que tendría su decreto; es decir, si la consecuencia que de ella se derivaba era económica. 26.

Posteriormente, este criterio fue precisado, mediante auto de 6 de octubre de 201720, en el sentido de indicar que el artículo 613 de la Ley 1564 se refiere al carácter patrimonial de la medida cautelar y no a sus efectos. Sobre el particular, explicó que el estudio del carácter patrimonial de la medida cautelar debía realizarse en concreto, según lo solicitado en la demanda; sin embargo, dicho análisis no podía llevarse a cabo cuando se tratara de la medida de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, pues la misma no tenía carácter patrimonial, en los siguientes términos: “[…] Esta Sala ha resaltado que entre las características principales de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos están «[…] su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida […]», e igualmente ha indicado que su finalidad es la de «[…] «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de noviembre de 2014, expediente: 76001-23-33-000-2014-00550-01.

Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Esta postura fue reiterada en providencia del 22 de octubre de 2015, dictada dentro del expediente 25000-23- 24-000-2012-00760-01, con ponencia de la Consejera de Estado, Mará Claudia Rojas Lasso. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 6 de octubre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-00554-01. 10 Número único de radicación: 63001233300020180009901 Estado de derecho».[21] […]»[22], lo que claramente excluye su patrimonialidad pues su propósito no es afectar el patrimonio de las personas jurídicas o naturales, sino despojar de sus efectos, temporalmente, a un acto administrativo que, preliminarmente, es considerado contrario al ordenamiento jurídico.

Cuestión diferente es que, indirectamente, la suspensión de los efectos del acto administrativo traiga efectos en el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que la han solicitado o que resultan afectadas con la respectiva medida. La posición contraria a la expuesta implicaría vaciar de contenido el numeral 1° del artículo 161 del CPACA, haciendo esta disposición inaplicable, en la medida en que bastaría que los demandantes en los medios de control en los que se discute la juridicidad de actos administrativos solicitaran la medida de suspensión provisional de sus efectos y alegaran la existencia de un mínimo efecto económico para que puedan obviar el requisitos de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, situación que se corrige con la interpretación que aquí se prohíja.

Ahora bien, es claro que la modificación de un criterio jurisprudencial no es contraria a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, siempre y cuando esté debidamente justificada, como ocurre con el cambio prohijado por la Sala en esta oportunidad. Esta Sala, entonces, como órgano de cierre en los asuntos de su competencia, establece, a manera de jurisprudencia anunciada[23], la posición consistente en que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no está incluida dentro de las medidas cautelares que permiten, al tenor del artículo 613 del CGP, en procesos diferentes a los ejecutivos, acudir directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa sin agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial (numeral 1° del artículo 161 del CPACA), en la medida en que el precitado artículo del CGP Hace Referencia A Las Medidas De Carácter Patrimonial, Naturaleza Que No Se encuentra presente en la precitada cautela, conforme se explicó líneas atrás. Este criterio jurídico que tendrá aplicación hacia el futuro y no para el caso concreto que en este proceso se juzga, el cual se desatará de conformidad con la tesis que hasta aquí había sostenido la Sección Primera en las decisiones del 27 de noviembre de 2014 y 22 de octubre de 2015.

Ello en la medida en que deben respetarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, toda vez que era la posición imperante en la Sala al momento de interponerse el recurso en contra del auto de 21 de julio de 2015 […]” (Destacado fuera del texto). 27. Esta Sala ha reiterado24 que el criterio vigente da cuenta que no son los efectos económicos que pueda llegar a tener el decreto y práctica de una medida cautelar lo que determina el carácter patrimonial a que se refiere el inciso segundo del artículo 613 de la Ley 1564, para autorizar que se acuda de manera directa a esta Jurisdicción, sino que, por el contrario, independientemente de sus efectos, tal característica le debe ser propia, lo que se traduce en que directa e 21 Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Bogotá, D.C., auto de 13 de julio de 2016, número único de radicación: 11001-03-24-000-2014- 00704-00. 23La Sala quiere significar que el caso que ocupó su atención no fue juzgado con fundamento en este nuevo criterio que se expone y, por tal virtud, tendrá aplicación sólo a futuro.

Sobre el uso de esta figura ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. C.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 7 de junio de 2016, número único de radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 3 de junio de 2021, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 05001 23 33 000 2020 03298 01 11 Número único de radicación: 63001233300020180009901 inmediatamente afecte el patrimonio de las personas naturales o jurídicas que deben soportarlas. 28.

Asimismo, que la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos carece de contenido patrimonial, por cuanto su objeto consiste en restarle el atributo de la ejecutoriedad, es decir, despojarlos temporalmente de sus efectos hasta tanto se resuelva de manera definitiva sobre su validez, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios. 29.

Por último, que esta nueva postura regiría hacia al fututo, en la medida en que debían respetarse los principios de seguridad jurídica y confianza legítima en cada caso concreto. 30. En suma, resulta evidente que en aquellos casos en los que se pone en conocimiento del juez un conflicto de contenido particular y económico, entre otros, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y aquél no se enmarca en las excepciones previstas en la ley, será necesario agotar, previo a la presentación de la demanda, la conciliación extrajudicial.

Análisis del caso concreto 31. En el caso sub examine, el Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto de 6 de diciembre de 2019, inadmitió la demanda para que la parte demandante allegara la constancia de agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y la copia de las constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución de los actos administrativos acusados. 32.

La parte demandante dentro del término de ejecutoria del auto citado supra interpuso recurso de reposición contra el auto de 6 de diciembre de 2019. Al respecto, argumentó que no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, en la medida que debía aplicarse el parágrafo 1.º del artículo 590 de la Ley 1564. 33.

El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 13 de enero de 2020, negó el recurso de reposición señalado supra. Sobre el particular, hizo referencia al artículo 613 de la Ley 1564 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado y, en ese sentido, consideró que “[…] la 12 Número único de radicación: 63001233300020180009901 medida cautelar que se solicita es la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Núms. 2233 de 2017 y 273 de 2018 proferidas por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, es decir, que no es de carácter patrimonial, razón por la cual la parte demandante sí debe agotar el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial de que trata el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 […]”. 34.

La parte demandante presentó escrito de corrección de la demanda, por medio del cual allegó la constancia de comunicación y publicación de los actos administrativos acusados expedida por la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Procesos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, el 16 de diciembre de 2019. 35.

El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante auto proferido el 13 de febrero de 2020, rechazó la demanda por considerar que: i) los actos administrativos acusados crearon situaciones jurídicas diferentes, por lo que no constituían una unidad; ii) operó la caducidad respecto a la Resolución núm. 2233 del 1 de septiembre de 2017, y iii) no se corrigió la demanda en los términos indicados en el auto inadmisorio, respecto a la Resolución núm. 273 de 16 de febrero de 2018, en la medida que no se aportó el requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial. 36.

La parte demandante interpuso recurso de apelación, por estimar que el término de caducidad del medio de control se debía contar a partir de la notificación de la Resolución núm. 273 de 16 de febrero de 2018, por medio de la cual se negó la solicitud de levantamiento de la medida preventiva, por ser el acto administrativo que finalizó la respectiva actuación. Asimismo, reiteró que no era exigible el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial, debido a que la medida cautelar solicitada era de carácter patrimonial.

Sobre la caducidad del medio de control 37. De lo anterior se colige que, conforme se explicó supra, esta Sección ha considerado25 que el acto administrativo que define la actuación en el marco del 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 23 de octubre de 2014; C.P.: Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación: 25000 2341 000 2014 00674 01.

Reiterado en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 11 de abril de 2019; C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 25000-23-41-000-2017-01391-01. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto de 25 de abril de 2019; C.P.: Oswaldo Giraldo López; número único de radicación: 19001 23 33 000 2018 00330 01. 13 Número único de radicación: 63001233300020180009901 procedimiento para la imposición de las medidas preventivas es el que impone la medida preventiva, por cuanto tiene la entidad de modificar una situación jurídica concreta y se trata de una decisión contra la cual no procede recurso alguno. 38.

Sobre el particular, y conforme lo señaló el Tribunal, el término de caducidad se debe contabilizar, en este aspecto, con fundamento en la Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 2017, según lo establecido en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437, que prevé que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. 39.

En ese sentido, para efectos de determinar si se presentó o no la caducidad del medio de control, respecto de la Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 2017, se tiene lo siguiente: 39.1. La Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 2017 fue el acto administrativo que impuso a la parte demandante la medida preventiva establecida en el inciso 5 del artículo 36 y en el artículo 39 de la Ley 1333 y señaló que contra dicha decisión no procedían recursos, según lo previsto en el artículo 32 de la Ley 1333, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. IMPONER la medida preventiva de que trata el inciso 5 del artículo 36 y el artículo 39 de la Ley 1333 de 2009, esto es, suspensión de obra o actividad cuando pueda derivarse daño o peligro para el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana o cuando el proyecto, obra o actividad se haya iniciado sin permiso, concesión, autorización o licencia ambiental o ejecutado incumpliendo los términos de los mismos, en virtud del principio de precaución contenido en el artículo 1.º, numeral 6, de la Ley 99 de 1993, al Proyecto de Construcción denominado “Entre Ríos”, perteneciente a la Constructora y Consultoría Entre Ríos – Soriano S.A.S. […] por el peligro y vulneración al medio ambiente y al recurso hídrico como consecuencia de la afectación a los suelos de protección y al incumplimiento de la franja de retiro necesaria debido a la existencia de la Quebrada La Florida colindante con la obra […].

ARTÍCULO SEXTO. Contra la presente decisión no procede ningún recurso en virtud de lo establecido por el artículo 32 de la Ley 1333 de 2009.[…]”. (Destacado fuera del texto). 39.2. El Jefe de la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales y Procesos Disciplinarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío expidió certificación de 16 de diciembre de 2019, en la cual consta que la Resolución núm. 14 Número único de radicación: 63001233300020180009901 2233 de 1 de septiembre de 2017 fue comunicada a la parte demandante, el 1 de septiembre de 201726, como se expone como se expone a continuación: “[…] OFICINA ASESORA DE PROCESOS SANCIONATORIOS AMBIENTALES Y PROCESOS DISCIPLINARIOS Armenia, Quindío 16 de diciembre de 2019 HACE SABER: Que una vez verificado el expediente radicado bajo el N° 037-2017 tramitado en la Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios Ambientales de la Corporación Autónoma Regional del Quindío - CRQ, se encuentra que la Resolución N° 02233 del 01 de Setiembre de 2017 se encuentra comunicada a través del Acta de Visita N° 11825 del 01 de septiembre de 2017 y publicada en la página web de a CRQ, tal y como obra a folios 19 a 22 y 32, Tomo I del expediente 037-2017, respectivamente; así mismo, se tiene que la Resolución N° 00273 del 16 de Febrero de 2018, comunicada personalmente el día 16 de Febrero de 2018 al apoderado judicial de la persona jurídica investigada, Doctor Salcedo Jaramillo, según constancia obrante a folio 443 y 444 del tomo III del expediente 037-2017. […]” (Destacado fuera del texto). 40.

Con fundamento en lo anterior, se tiene que la Resolución núm. 2233 de 1 de septiembre de 2017: i) fue comunicada a la parte demandante, el 1 de septiembre de 2017; ii) el término de 4 meses empezó a correr desde el 2 de septiembre de 2017 y finalizó el 2 de enero de 201827; iii) el término para presentar la demanda venció el 11 de enero de 2018 y iv) el término de caducidad no se suspendió con la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, comoquiera que no fue presentada. 41.

Teniendo en cuenta que la parte demandante radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 25 de mayo de 201828, la Sala considera que esta fue presentada por fuera del término procesal oportuno dispuesto la normativa que regula la materia y, en consecuencia, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control.

Sobre el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial 42. El Tribunal rechazó la demanda, respecto a la Resolución núm. 273 de 16 de febrero de 2018, por considerar que no se corrigió la demanda en los términos indicados en el auto inadmisorio, al omitir aportar el requisito de agotamiento de la conciliación extrajudicial.

Al respecto, la parte demandante afirmó que no allegó la 26 Cfr. Folios 1236 a 1239 del Cuaderno 7 del expediente. 27 Desde el 2 de enero hasta el 10 de enero de 2018 eran días inhábiles, debido a la vacancia judicial. 28 Cfr. Folios 235 del Cuaderno 1 del expediente. 15 Número único de radicación: 63001233300020180009901 respectiva constancia, debido a que solicitó una medida cautelar de carácter patrimonial y. en esa medida, la Sala reiterará su criterio sobre la materia en los siguientes términos: 43.

La Sala considera que, si bien se solicitó el decreto de una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de los actos administrativos acusados, conforme a la postura vigente de la Sección esta no contiene un carácter patrimonial, en la medida que: 44. El inciso 5.º del artículo 35 de la Ley 640 fue derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 y el carácter patrimonial a que se refiere el inciso 2.º del artículo 613 de la Ley 1564, debe derivar del mismo pedimento cautelar, y no de sus efectos. 45.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos carece de contenido patrimonial, por cuanto su objeto consiste en restarle el atributo de la ejecutoriedad, es decir, despojarlos temporalmente de sus efectos hasta tanto se resuelva de manera definitiva sobre su validez, más no afectar el patrimonio de sus destinatarios.

Conclusión 46. En suma, esta Sala considera procedente el rechazo de la demanda y, en esa medida, confirmará el auto de 13 de febrero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 13 de febrero de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Quindío rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 16 Número único de radicación: 63001233300020180009901 La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.