Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Demandante: BEATRIZ ESTHER VIEIRA ORDOÑEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Requisito de relevancia constitucional y declara carencia actual de objeto por hecho superado. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la señora Beatriz Esther Vieira Ordoñez, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo Con escrito radicado el 6 de octubre de 2025, la señora Beatriz Esther Vieira Ordoñez, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y efectividad de las sentencias judiciales.
La parte actora consideró vulneradas tales garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 3 de abril de 2025, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que revocó el auto del 24 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, que accedió al decreto de medidas cautelares; igualmente, por el auto de obedézcase y cúmplase del 25 de agosto de 2025 emitido por el mismo juzgado, dentro del proceso ejecutivo con radicado 08-001-33-33-012-2021- 00177-01, promovido por la accionante contra el PAR ISS1–FIDUAGRARIA S.A.. 1 Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – P.A.R. I.S.S. Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En concreto, solicitó a esta Corporación: 1.
Que se amparen mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y efectividad de las sentencias judiciales. 2. Que se deje sin efectos la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 3 de abril de 2025 y el auto del Juzgado Doce Administrativo del 25 de agosto de 2025, en cuanto impidieron el cumplimiento de la sentencia y omitieron integrar debidamente al Ministerio de Salud. 3.
Que se ordene al Juzgado Doce Administrativo: 4. Pronunciarse de inmediato sobre la solicitud de incorporación del Ministerio de Salud y Protección Social. 5. Adoptar las medidas cautelares necesarias para garantizar el pago efectivo de la condena judicial objeto de ejecución.2. 1.2. Hechos La parte actora narró los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Relató que inició un proceso ejecutivo contra el PAR ISS – FIDUAGRARIA S.A., con radicado 08-001-33-33-012-2021-00177-013, para hacer efectiva una decisión judicial emitida en 20144.
En ese contexto, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla dispuso el embargo de las cuentas de la entidad, mediante auto fechado el 24 de abril de 20245, amparado en las excepciones reconocidas por la Corte Constitucional para garantizar el cumplimiento de sentencias. 2 Trascripción literal del original con posibles errores. 3 La parte actora solicitó: «me permito formular ante su despacho ESCRITO DE SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES contra el extinto INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, hoy representado por el PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL (P.A.R.I.S.S.), entidad que suscribió contrato de fiducia mercantil 015 de marzo con la SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A.- FIDUAGRARIA con NIT: 800.159.998 (…) El embargo y retención de las sumas de dineros depositadas en cuentas corrientes, de ahorro o de cualquier otro título bancario o financiero que posea el PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y FIDUAGRARIA S.A, (…)» 4 «DECRETAR el embargo y retención de los dineros que posee la demandada PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y FIDUAGRARIA S.A, en las cuentas de ahorro o corrientes del Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Popular, Banco Colpatria, Bancolombia, Davivienda, Banco Caja Social, Banco Itau, siempre que dichos dineros correspondan a la tercera parte embargable de la renta bruta de la entidad ejecutada, bajo la condición que los recursos embargados, no están destinados a la prestación de un servicio público al tenor del numeral 3 del artículo 594 del CGP, y que no provengan de los recursos inembargables de que trata la Ley 715 de 2001 y la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso.». 5 « DECRETAR el embargo y retención de los dineros que posee la demandada PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y FIDUAGRARIA S.A, en las cuentas de ahorro o corrientes del Banco de Bogotá, Banco de Occidente, Banco Popular, Banco Colpatria, Bancolombia, Davivienda, Banco Caja Social, Banco Itau, siempre que dichos dineros correspondan a la tercera parte embargable de la renta bruta de la entidad ejecutada, bajo la condición que los recursos embargados, no están destinados a la prestación de un servicio público al tenor del numeral 3 del artículo 594 del CGP, y que no provengan de los recursos inembargables de que trata la Ley 715 de 2001 y la Ley 1564 de 2012 Código General del Proceso».
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Señaló que la entidad, por medio de apoderado, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la medida cautelar decretada, frente a lo cual el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, mediante auto del 30 de julio siguiente resolvió no reponer la decisión recurrida y concedió la alzada, que fue remitida al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C. Dicha corporación, mediante providencia del 3 de abril de 2025, revocó el auto apelado al considerar que las cuentas de FIDUAGRARIA estaban vinculadas a patrimonios autónomos y, por tanto, no podían ser objeto de embargo.
Indicó que el tribunal reconoció que el Ministerio de Salud y Protección Social debía responder subsidiariamente por las condenas impuestas al extinto ISS, conforme a los Decretos 2013 de 2012, 541 y 1051 de 2016. Sin embargo, no adoptó una decisión concreta para asegurar el cumplimiento del fallo, lo que dejó en suspenso la ejecución de la sentencia. Señaló que, en cumplimiento de la providencia de segunda instancia, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla profirió auto el 25 de agosto de 2025, limitándose a disponer: «Obedézcase y cúmplase lo resuelto por el tribunal».
Sin embargo, omitió adoptar medidas que aseguraran la ejecución efectiva de la sentencia y guardó silencio frente a la solicitud de vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social, la cual fue presentada en tiempo y reiterada en múltiples oportunidades, sin que se emitiera pronunciamiento alguno. Sostuvo que, como consecuencia de la decisión del tribunal y de la omisión del juzgado, su derecho a la ejecución de la sentencia quedó sin garantía real, pese a tratarse de una obligación clara, expresa y exigible.
Manifestó que, en ese contexto, no contaba con otro mecanismo judicial eficaz para obtener el pago de la acreencia, pues el proceso ejecutivo se hallaba suspendido y el pronunciamiento judicial impugnado obstaculizaba la adopción de medidas cautelares pertinentes. 1.3. Sustento de la vulneración A juicio de la parte actora, con la providencia cuestionada se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y efectividad de las sentencias judiciales.
En su concepto, el fallo debatido incurrió en un defecto sustantivo al aplicar de forma errónea el principio de inembargabilidad de recursos públicos. El tribunal omitió que dicho principio no es absoluto, conforme lo ha reiterado la Corte Constitucional, y desconoció precedentes claros establecidos en las sentencias (C-546/92, C-354/97, C-192/15) que permiten el decreto de medidas cautelares para ejecutar decisiones que se encuentran en firme.
Sostuvo que la providencia judicial emitida por el juzgado vulneró el debido proceso al omitir el pronunciamiento sobre la solicitud expresa de vincular al Ministerio de Salud «defecto fáctico», pese a que el propio tribunal había Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 reconocido su necesaria participación en el contradictorio.
Tal omisión impidió resolver de fondo un aspecto procesal esencial, afectando la garantía de defensa de la accionante. Manifestó que las decisiones cuestionadas vulneraron el acceso efectivo a la justicia, al revocar el embargo que garantizaba la ejecución de una acreencia reconocida desde 2014 y omitir la actuación frente al verdadero obligado, lo que consolidó una situación de denegación de justicia material.
En síntesis, la accionante alegó que las providencias refutadas configuraron una vía de hecho, al evidenciarse un defecto sustantivo en la actuación del tribunal y una omisión relevante por parte del juzgado. Esta doble falencia vulneró los artículos 2 y 229 de la Constitución, al desatender el mandato de garantizar la ejecución material de las decisiones judiciales como expresión del Estado de Derecho. 1.4.
Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 8 de octubre de 2025 se admitió la solicitud de tutela, y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, y al Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, en calidad de demandados. Asimismo, se vinculó como terceros con interés al PAR ISS – FIDUAGRARIA S.A., así como al Ministerio de Salud y Protección Social, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en el presente trámite constitucional.
Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.4.1. Tribunal Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral C La autoridad judicial de segunda instancia en el proceso ordinario bajo controversia allegó escrito el 14 de octubre de 2025. Explicó que la sala concluyó que las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA, en su calidad de vocera del PAR ISS, no podían ser objeto de la medida ejecutiva decretada en primera instancia, al considerar que los recursos afectados no estaban vinculados al contrato de fiducia mercantil No. 12 de 2015 ni a otros patrimonios autónomos administrados por la entidad.
En consecuencia, dichos bienes no integraban la garantía general de los acreedores, y esta decisión constituyó el fundamento del proceso actualmente sometido a revisión mediante acción de tutela. Indicó que, respecto a la procedencia de la acción de tutela contra sus providencias judiciales, esta resultaba improcedente en el caso concreto, al no cumplirse ninguno de los requisitos generales ni de las causales específicas establecidos por la jurisprudencia constitucional.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Citó jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional, según la cual la preservación de los principios de autonomía e independencia judicial exige que el juez de tutela se abstenga de adoptar decisiones que contradigan providencias emitidas por otras autoridades jurisdiccionales en ejercicio legítimo de su competencia. Finalmente, enfatizó que dicho mecanismo no puede convertirse en una instancia adicional a las previstas por el legislador, pues ello desnaturalizaría su carácter excepcional.
Remitió copia digital del proceso con radicado 08-001-33-33-012-2021-00177- 016. 1.4.2. Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros sociales en Liquidación – P.A.R.I.S.S7. Mediante escrito radicado el 15 de octubre de 2025, a través de su vocero judicial, solicitó la desvinculación del presente proceso. La entidad recordó que el Instituto de Seguros Sociales – ISS cesó jurídicamente el 31 de marzo de 2015, al concluir su liquidación, y aclaró que ni el fideicomiso P.A.R.I.S.S. ni FIDUAGRARIA S.A. asumieron su rol institucional o procesal.
Explicó que los bienes fideicomitidos, al constituir un patrimonio autónomo con finalidad específica, debían mantenerse separados del activo del fiduciario, conforme a lo dispuesto en el Código de Comercio y el Decreto 663 de 1993, por lo que la fiduciaria no podía comprometer sus propios recursos para atender obligaciones de los fideicomisos, dado que estos respondían únicamente con sus activos.
Alegó la inexistencia de nexo de causalidad y la falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que las actuaciones que originaron la acción de tutela derivaban exclusivamente del ejercicio legítimo de funciones por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla.
Señaló que la tutela se fundamentaba en decisiones adoptadas dentro de un proceso ejecutivo, en particular la revocatoria de una medida cautelar que había sido declarada improcedente, dado que las cuentas de FIDUAGRARIA S.A. estaban vinculadas a patrimonios autónomos no susceptibles de afectación. En consecuencia, sostuvo que no vulneró derecho fundamental alguno y solicitó su desvinculación del trámite constitucional, por no ser el sujeto llamado a responder. 6 Índice 9 Samai. 7 Índice 10 Samai.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.4.3. Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla La entidad judicial rindió informe el 14 de octubre de 2025, en los siguientes términos: Argumentó que no incurrió en omisión ni en vía de hecho que justificara la protección de derechos fundamentales, como alegaba la accionante.
Señaló que actuó en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual había revocado el auto que decretaba medidas cautelares, aunque la accionante cuestionó que solo se hubiera emitido un auto de «Obedézcase y cúmplase» del 25 de agosto de 2025, la juez indicó que posteriormente se pronunció sobre la solicitud de vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social, conforme a la sugerencia del tribunal en segunda instancia. En virtud de lo anterior, el 6 de octubre de 2025, se profirió auto que vinculó al Ministerio como litisconsorte, al considerar que tenía competencia para el pago de la obligación según el Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 del mismo año, y se ordenó la notificación del mandamiento de pago, y que dicha actuación se encontraba en trámite de traslado para garantizar el derecho de defensa de la entidad vinculada.
Negó haber incurrido en omisión, al no existir solicitud expresa de medidas cautelares por parte de la ejecutante. Indicó que el impulso procesal corresponde a la parte interesada y no procede de oficio. Concluyó que había actuado conforme a lo ordenado, sin actuaciones pendientes, y pidió declarar la tutela como improcedente. Remitió el enlace del expediente de la referencia8. 1.4.4.
Ministerio de Salud y Protección Social El Ministerio de Salud y Protección Social fundamentó su oposición a la acción de tutela en la ausencia de legitimación en la causa por pasiva y en la inexistencia de vulneración de derechos fundamentales. Señaló que sus competencias, definidas por la Constitución Política y la ley, se limitaban a la formulación, coordinación y evaluación de la política pública en salud, sin incluir la prestación de servicios médicos ni la inspección, vigilancia o control del sistema de seguridad social.
Precisó que no tenía facultades para declarar o reconocer derechos en procesos ya fallados judicialmente, y que, como entidad de la Rama Ejecutiva, no podía interferir en decisiones de la Rama Judicial, conforme a los artículos 113 y 228 de la Constitución. En virtud de lo anterior, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción en su contra y se le exonerara de toda responsabilidad. 8 Índice 8 y 11 Samai.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, según lo previsto en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Cuestión previa El Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación – P.A.R.I.S.S solicitó su desvinculación del presente trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. La Sala denegará tal petición, en atención a que su vinculación obedeció al posible interés que le asiste en las resultas del presente proceso, mas no como la entidad contra la cual se dirigen los reproches planteados en la acción de tutela. 2.3.
Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, las autoridades judiciales demandadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, igualdad y efectividad de las sentencias judiciales. Lo anterior, con ocasión de la providencia del 3 de abril de 2025, emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, que revocó el auto del 24 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, que accedió al decreto de medidas cautelares; igualmente, por el auto de obedézcase y cúmplase del 25 de agosto de 2025 emitido por el mismo juzgado dentro del ejecutivo con radicado 08-001-33-33-012-2021- 00177-01.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20129, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía respecto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó: (…) [S]i bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la 9 M.P. María Elizabeth García González, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.
Conforme al anterior precedente, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar aquellas que se presenten contra providencia judicial y analizar si se vulnera algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «(…) fijados hasta el momento jurisprudencialmente (…)».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, los cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– o que impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.5. Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «( ) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada».
En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: ( ) (i) [Q]ue el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
En el asunto que ocupa a la Sala, la parte accionada consideró que las decisiones adoptadas tanto por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, como por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la efectividad de las sentencias debido a los defectos sustantivo y por omisión incurridos por ambas instancias judiciales.
La señora Vieira Ordóñez alega un defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política por parte de la entidad judicial, al revocar la medida cautelar de embargo mediante providencia del 3 de abril de 2025. Esta decisión, en su criterio, aplicó de forma indebida el principio de inembargabilidad, desconociendo la jurisprudencia constitucional que permite excepciones para garantizar el cumplimiento de sentencias judiciales que se encuentren en firme.
Asimismo, un defecto fáctico atribuido al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, que mediante auto del 25 de agosto de 2025 se limitó a acatar la orden del tribunal sin adoptar medidas para asegurar la ejecución. Además, omitió pronunciarse sobre la solicitud expresa de vincular al Ministerio de Salud y Protección Social, entidad subsidiariamente responsable Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 por las condenas contra el extinto ISS, cerrando así la posibilidad de exigir el pago al obligado real.
Sobre el particular, se destaca que el tribunal fundamentó su decisión en que las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA, en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes del ISS - PARISS, no pueden ser objeto de medidas ejecutivas. Según su interpretación jurisprudencial, los bienes transferidos a la fiduciaria conforman un patrimonio autónomo, separado de los activos propios de FIDUAGRARIA y de otros negocios fiduciarios que esta administre, por lo que el embargo afectaría bienes excluidos de la garantía general de los acreedores.
No obstante, el tribunal reconoció que el Ministerio de Salud y Protección Social es la entidad llamada a responder subsidiariamente por las condenas impuestas al extinto ISS, sugiriendo su vinculación al proceso como parte del contradictorio, con el fin de lograr el cumplimiento de la obligación. Del análisis de los argumentos esgrimidos en la acción de tutela, se observa de entrada que no se cumple con el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, tal y como pasa a analizarse.
Dicho presupuesto general de la acción de tutela «[…] supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel […]»10. De igual manera, se precisa el aludido requisito tiene tres finalidades, a saber: […] (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional11 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad12;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales13 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces11 Por lo anterior, la Sala considera que el presente caso carece de relevancia constitucional, pues lo planteado por la actora no busca la protección de derechos fundamentales, sino que refleja su inconformidad con la decisión adoptada en el proceso ejecutivo, controversia que fue debatida por las partes en el escenario natural para ello y que culminó con una decisión por el juez de segunda instancia. En ese sentido, el objetivo planteado por la actora desnaturaliza el propósito del mecanismo constitucional al pretender convertirlo en una instancia adicional dentro del proceso ordinario.
Aceptar dicha solicitud implicaría que el juez constitucional asumiera competencias ya ejercidas por los jueces naturales, lo cual excede su función y representa un desplazamiento de su rol constitucional. 10 Sentencia SU 573 de 2019. 11 Sentencia T-102 de 2006. Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Esto obedece a que la tutelante reitera cuestionamientos que ya fueron resueltos en el marco del proceso ejecutivo.
En efecto, la accionante se limitó a afirmar que el resultado de las decisiones judiciales, específicamente aquella que anuló la garantía real, constituye una vulneración al deber constitucional del Estado de garantizar la ejecución de las sentencias, convirtiendo su derecho de acceso a la justicia en un «trámite formal sin resultados efectivos».
No obstante, como se observa, solamente se trata de una inconformidad con la posición asumida por el tribunal respecto del carácter embargable de los recursos de FIDUAGRARIA, debate de orden legal y económico que no trasciende al ámbito constitucional y, por ende, impide realizar un estudio de fondo por parte del juez de tutela sobre el particular.
En este orden de ideas, la accionante no expuso argumentos que permitan considerar, prima facie, que su caso amerite un pronunciamiento adicional. Por tanto, se declarará la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de procedencia general, conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022.
Ello, en razón de que la solicitud se refiere a una controversia originada en la aplicación de una norma legal, y no en la afectación de un derecho fundamental ni en la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política. Por otra parte, la accionante alegó una omisión por parte del Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, al no resolver la solicitud de vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social, pese a que la providencia del tribunal había señalado expresamente la obligación de integrar el contradictorio con dicha entidad.
No obstante, es necesario precisar que por medio de auto de 6 de octubre de 2025 la autoridad judicial dispuso: «VINCULASE en calidad de litisconsorte de la parte ejecutada y conforme a lo dispuesto en al Decreto 541 de 2016 modificado por el Decreto 1051 de 2016, al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL por tener competencia para el pago de la obligación perseguida dentro del presente proceso ejecutivo»12.
En consecuencia, es evidente que la pretensión ha sido atendida en su integridad durante el trámite de la presente acción constitucional. Sobre este punto, la Sala ha explicado en varias ocasiones13 que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 12 Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla.
Jueza, Ayda Luz Campo Pernet. Radicado 08-001-33-33-012-2021-00177-00. Índice 167 de Samai. 13 Al respecto consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P. Alberto Yepes Barreiro, Sentencia 15.11.17, Rad. 2017-00085-01, y M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 19.10.17, Rad. 2017-2365-00. Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales.
En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) por hecho superado; (ii) por daño consumado; y, (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 1º de septiembre de 2016, señaló que: La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.14 A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado. (negrillas propias) Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente15”.
Con base en el referenciado marco conceptual, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que: El hecho superado obedece a lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se 14 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: «Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005». 15 El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, en el número 6, la cual se transcribe literalmente: «Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013». Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales.16 En sentido de lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección Quinta), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales.
De hecho, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese tribunal17. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados18.
En este caso, tal y como se expuso anteriormente, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla ya dispuso la vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social, por el reproche sobre una presunta omisión en proceder en tal sentido, carece actualmente de objeto por haber sido superado. Por lo tanto, no existe mérito alguno para realizar algún pronunciamiento sobre el particular, puesto que cualquier orden que se impartiera resultaría innecesaria.
En consecuencia, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación con el reparo elevado contra el juzgado en mención, por la presunta falta de vinculación de esa cartera en el proceso ejecutivo objeto de controversia, y respecto a las inconformidades planteadas contra el auto del 3 de abril de 2025 dictado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, se declarará su improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 Corte Constitucional. Sentencia T-038/19, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 17 A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016. 18 Corte Constitucional. Sentencia T-112 /2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 16“9.
Determinar la estructura y las plantas de personal de las Corporaciones y Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la ley.” 17Acuerdo No. 006 del 12 de diciembre de 2002, modificado por el Acuerdo 2035 de 2023.
Demandante: Beatriz Esther Vieira Ordoñez Demandados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-06279-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA PRIMERO: Deniégase la solicitud de desvinculación propuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación P.A.R.I.S.S.
SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Beatriz Esther Vieira Ordóñez, en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C por no superar el requisito de relevancia constitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Declárase la carencia actual de objeto por hecho superado, en relación con la presunta falta de vinculación del Ministerio de Salud y Protección Social al proceso ejecutivo objeto de controversia, por parte del Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla.
CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, remítase el expediente el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»