Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintitrés (2023) |Acción |:|Tutela | |Expediente |:|11001-03-15-000-2023-01262-00[1] | |Actora |:|Maira Alejandra Torres Montoya | |Demandados |:|Magistrados de la subsección C de la sección tercera | | | |del Consejo de Estado | |Tema |:|Tutela contra providencia judicial; derechos | | | |constitucionales fundamentales al debido proceso, | | | |igualdad, reparación integral y acceso a la | | | |administración de justicia | Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Maira Alejandra Torres Montoya contra los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, reparación integral y acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo. La señora Maira Alejandra Torres Montoya, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el auto de 30 de noviembre de 2022, mediante el cual el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) confirmó el de 27 de julio de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) declaró la caducidad de la acción de grupo incoada contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 05001- 23-33-000-2019-00541-00) y decretó la terminación de ese asunto; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que acojan los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el último de los mencionados proveídos. 2.

Hechos. Relata la accionante que incoó acción de grupo[2] contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 05001-23-33-000-2019-00541- 00), con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que le produjo a ella, y a los habitantes de la vereda Caucheras del municipio de Mutatá (Antioquia), el desplazamiento forzado del que fueron víctimas, y ordenara reconocer la correspondiente compensación monetaria.

Que de ese trámite conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), que el 26 de marzo de 2019 lo admitió y el 27 de julio de 2021 declaró la caducidad y decretó la terminación de las diligencias, en atención a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado[3] (en la que se dispuso que dicha institución procesal aplica en asuntos relacionados con grave violación de derechos humanos), decisión que apeló[4] y que confirmó el 30 de noviembre de 2022 esta Corporación (subsección C de la sección tercera), al estimar que la demanda «debió presentar[se] entre el 19 de febrero de 2015 y el 19 de febrero de 2017», sin embargo, ello ocurrió el 22 de febrero de 2019, esto es, cuando ya habían fenecido los dos (2) años con los que se contaba para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Dice que la providencia acusada trasgrede (i) la sentencia de 29 de noviembre de 2018, con la que la Corte Interamericana de Derechos Humanos decidió el caso Órdenes Guerra y otros contra Chile, en la que se sostuvo que la prerrogativa de reparación de las víctimas de crímenes atroces era imprescriptible, premisa que impide exigir que se promuevan acciones encaminadas a recibir indemnizaciones derivadas de aquellos en determinado plazo; y (ii) el artículo 7º del Estatuto de Roma, que cataloga el desplazamiento forzado como delito de lesa humanidad, por lo que no se configura el fenómeno de la prescripción para acceder al respectivo resarcimiento económico.

Que el auto reprochado también involucra desconocimiento del precedente, porque (i) se aplicó de manera retroactiva la postura jurisprudencial adoptada en la sentencia de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y en contravía del criterio vigente al momento en que se incoó la acción de grupo 05001-23-33-000-2019-00541-00; y (ii) desatendió los pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[5] y de esta Corporación[6], en los que no se acogieron las reglas fijadas en dicho fallo de unificación por ser, a su dicho, contrario al ordenamiento jurídico superior.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 14 de marzo de 2023, admitió la presente tutela, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado y dispuso vincular a los señores Ministro de Defensa Nacional, secretario general de la Policía Nacional y a las demás personas que integraron la parte activa en la acción de grupo 05001-23-33- 000-2019-00541-00[7], en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente del proveído censurado, piden negar el amparo deprecado, habida cuenta de que el fallo de unificación de 29 de enero de 2020 se debe aplicar de manera retrospectiva, es decir, en los asuntos que no se hubieren decidido cuando aquel quedó ejecutoriado, como la acción de grupo 05001-23-33-000-2019-00541-00, por consiguiente, en el auto atacado era necesario atender las reglas fijadas en la aludida sentencia, tal como aconteció. Que las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes siempre que «interpreten las normas de la Convención Americana de Derechos Humanos», lo cual no acaeció en la que dirimió el caso Órdenes Guerra y otros contra Chile, pues allí se examinaron «las normas de prescripción de las acciones civiles frente a los delitos de lesa humanidad», circunstancia por la que esa determinación no es de obligatoria observancia. 2.1.2 Los señores Ministro de Defensa Nacional, secretario general de la Policía Nacional y quienes integraron el grupo que suplicó indemnización en la acción 05001-23-33-000-2019-00541-00 guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, reparación integral y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el auto de 30 de noviembre de 2022, por cuyo conducto el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) confirmó el de 27 de julio de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) declaró la caducidad de la acción de grupo incoada por la demandante[8] contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 05001- 23-33-000-2019-00541-00) y decretó la terminación de ese asunto; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad, reparación integral y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[9], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[10], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[11]. 3.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, reparación integral y acceso a la administración de justicia de la accionante;

(ii) contra el auto acusado no procede recurso alguno, toda vez que se emitió en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, comoquiera que la determinación judicial atacada se profirió el 30 de noviembre de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 10 de marzo de 2023, es decir, dentro de un término prudencial (3 meses y 10 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala examinará el fondo del asunto, conforme a las causales específicas denominadas violación directa de la Constitución Política[12] y desconocimiento del precedente. 3.5.1 Violación directa de la Constitución Política.

La violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de acuerdo con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política.

En el sub lite, en atención al escrito inicial y a las pruebas adosadas al presente asunto constitucional, la Sala evidencia que el 22 de febrero de 2019 la demandante, junto con algunos habitantes de la vereda Caucheras del municipio de Mutatá, incoaron acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional y Policía Nacional (expediente 05001-23-33-000-2019-00541-00), con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que les produjo el desplazamiento forzado del que fueron víctimas «en junio de 1997» y ordenara indemnizárselos.

Con la demanda se adosaron varios documentos, dentro de los que se destacan (i) «certificados [de la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional sobre la] inclusión de [algunos de] los actores» en lo que hoy se conoce como Registro Único de Víctimas el 13 de febrero de 1998, el 26 de marzo de 2002 y el 16 de junio de 2003;

(ii) Resolución 2015-42403 de 18 de febrero de 2015, mediante la cual se incluyó al señor Bernardo Torres Guisao[13] en el mencionado registro; y (iii) constancia de 9 de julio de 2019 de la personería de Mutatá, en la que se indica que el 16 de marzo de 2003 los demandantes tuvieron que huir de allí por intimidaciones de paramilitares. Del anterior asunto conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), que el 1º de marzo de 2019 lo inadmitió, en razón a que no se adosaron la totalidad de los poderes otorgados por los demandantes, lo que se subsanó oportunamente, en consecuencia, el 26 siguiente la Corporación admitió la demanda y dispuso notificar a la parte allí accionada.

El precitado Tribunal el 14 de noviembre de 2019 celebró audiencia de conciliación[14], que se «decla[ró] fallida», el 10 de diciembre de ese año decretó pruebas y el 27 de julio de 2021 declaró la caducidad de la acción de grupo 05001-23-33-000-2019-00541-00 y decretó su terminación, al considerar que el artículo 164 (letra h del numeral 2) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) señala que dicha acción debe incoarse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en la que se causó daño a un número plural de personas (mínimo 20), mandato que no atendieron los allí demandantes, toda vez que su desplazamiento se causó en «julio de 1997» y el 22 de febrero de 2019 instauraron la demanda.

Que en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 el Consejo de Estado distinguió entre la imprescriptibilidad de la acción penal y la caducidad y concluyó que esta última opera respecto de las acciones encaminadas a obtener indemnizaciones derivadas de la comisión de delitos de lesa humanidad (salvo el de desaparición forzada), regla que se avenía al referido trámite constitucional.

Contra la anterior decisión los allí accionantes interpusieron recursos de reposición y en subsidio de apelación, con el argumento de que no se tiene certeza de cuándo se configuró el daño antijurídico, situación que impedía aplicarles el fallo de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y contabilizar el término que tenían para presentar la demanda desde «julio de 1997», máxime cuando el Estatuto de Roma prevé que son imprescriptibles las acciones que involucran delitos de lesa humanidad (como el desplazamiento forzado), como también lo dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia que decidió el caso Órdenes Guerra y otros contra Chile.

El 14 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión) no repuso el proveído de 27 de julio de ese año, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en este, y concedió la alzada, decidida el 30 de noviembre de 2022 por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), en el sentido de confirmar el auto apelado, habida cuenta de que la Corporación, en la aludida sentencia de unificación, concluyó que la figura de la caducidad opera en acciones indemnizatorias atañederas al desplazamiento forzado, por tanto, como la fecha más reciente de los documentos que dan cuenta de ese hecho del grupo demandante es de 18 de febrero de 2015, es a partir de ese día que se debe contabilizar el plazo de los dos (2) años de que trata el artículo 164 (letra h del numeral 2) del CPACA.

Que, en ese orden de ideas, los allí accionantes tenían hasta el 19 de febrero de 2017 para incoar la acción de grupo, empero, ello aconteció el 22 de febrero de 2019, es decir, luego de vencido el referido término, situación que imponía declarar su caducidad y disponer su terminación, máxime cuando el fallo de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado fijó la regla jurisprudencial según la cual ese plazo cobija los asuntos relacionados con reparaciones de agravios causados por crímenes de lesa humanidad, dentro de los que se encuentra el desplazamiento forzado, y no se acreditó alguna circunstancia que les impidiera a los demandantes acudir de manera oportuna a la jurisdicción contencioso-administrativa.

En la solicitud de amparo, la demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución Política, comoquiera que desatiende (i) la sentencia de 29 de noviembre de 2018, con la que la Corte Interamericana de Derechos Humanos desató el caso Órdenes Guerra y otras contra Chile, y (ii) el artículo 7º del Estatuto de Roma, que prevé que el desplazamiento forzado es un delito de lesa humanidad, en consecuencia, las acciones reparatorias son imprescriptibles.

Con la finalidad de determinar si los anteriores reproches tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que el artículo 88 de la Constitución Política estipula que la «[…] ley regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas […]», mandato en virtud del cual el Congreso de la República expidió la Ley 472 de 1998[15], en la que definió (en su artículo 3º) las de grupo como «[…] aquellas […] interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas», que solo son dables incoar para el reconocimiento y pago de agravios.

Uno de los objetivos de ese instrumento judicial es el de proteger el principio de economía procesal, pues permite que varias personas afectadas (no menos de 20[16]) por una misma situación, acudan ante la administración de justicia en un solo proceso en aras de pedir su indemnización, con lo que, dicho sea de paso, se evita congestión judicial, sentencias contradictorias y afectación de la seguridad jurídica.

Por otra parte, la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia con el propósito de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.

Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto[17]. El artículo 47 de la Ley 472 de 1998 estipula que la acción de grupo debe incoarse «dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo», precepto que coincide con la letra h del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el cual adicionalmente señala que cuando el daño lo cause un acto administrativo, la demanda de grupo ha de promoverse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la «comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo».

La última de las mencionadas normas consagra: La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] h) Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. Sin embargo, si el daño causado al grupo proviene de un acto administrativo y se pretende la nulidad del mismo, la demanda con tal solicitud deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo;

Por otro lado, debe advertirse que esta Corporación no tenía una posición uniforme respecto de la caducidad cuando la demanda versaba sobre graves violaciones de derechos humanos, pues coexistían dos criterios, uno que indicaba que en esos asuntos no era dable exigir su presentación dentro de determinado tiempo[18], y otro según el cual esa figura procesal aplicaba también en dichos casos, porque la imprescriptibilidad de la acción penal no relevaba a la víctima de la obligación de acudir oportunamente a la jurisdicción contencioso-administrativa[19].

Tal discrepancia fue zanjada mediante sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, en la que la Corporación (sección tercera)[20] precisó que en medios de control de reparación directa relacionados con graves violaciones de derechos humanos, era viable que se estudiara la configuración de la caducidad, salvo que los demandantes no contaran con elementos de juicio para atribuirle el daño antijurídico a la Administración. Sobre el particular se anotó: […] en nuestro ordenamiento, frente a la caducidad de la pretensión de reparación directa, se encuentra consagrado un supuesto que aplica a todos los eventos, incluidos aquellos en los que se invocan delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra, relacionado con el conocimiento de las situaciones que permiten deducir la participación y responsabilidad del Estado, como supuesto habilitante para exigir el plazo para demandar […]. […] la Sección Tercera aclara que, mientras no se cuente con elementos de juicio para inferir que el Estado estuvo implicado en la acción u omisión causante del daño y que le era imputable el daño, el plazo de caducidad de la reparación directa no resulta exigible, pero si el interesado estaba en condiciones de inferir tal situación y, pese a ello no acudió a esta jurisdicción, el juez de lo contencioso administrativo debe declarar que el derecho de acción no se ejerció en tiempo, bien sea al analizar la admisión de la demanda, al resolver las excepciones en la audiencia inicial o al dictar sentencia, según el caso.

Lo expuesto resulta aplicable a todos los asuntos de reparación directa, al margen de que se trate de delitos de lesa humanidad o de crímenes de guerra, pues ni el Decreto 01 de 1984 ni la Ley 1437 de 2011 establecen una regla especial frente a estas conductas, salvo lo referente al delito de desaparición forzada. Cabe advertir que las reglas sobre la caducidad fijadas en el precitado fallo para las demandas de reparación directa, también aplican en las acciones de grupo, comoquiera que ambos instrumentos judiciales están instituidos para obtener un resarcimiento pecuniario derivado de un daño antijurídico y están condicionadas a que se promuevan dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de aquel[21].

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, en el sub lite la Sala observa que en la providencia cuestionada se concluyó que operó la caducidad de la acción de grupo 05001-23-33-000-2019-00541-00, por cuanto no se incoó dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha más reciente en la que se acreditó que algunos de los miembros del grupo allí demandante 05001-23-33-000-2019-00541-00 ingresaron a lo que hoy se conoce como Registro Único de Víctimas (18 de febrero de 2015), conclusión que para los demandantes comporta violación directa de la Constitución Política, dado que desatiende (i) la sentencia con la que la Corte Interamericana de Derechos Humanos dirimió el conflicto Órdenes Guerra y otros contra Chile y (ii) el artículo 7º del Estatuto de Roma.

En atención al estudio jurídico consignado en precedencia, la Sala advierte que los reproches de la actora carecen de asidero jurídico, porque las autoridades accionadas, al rechazar por caducidad la acción de grupo 05001- 23-33-000-2019-00541-00, acataron tanto la letra h del numeral 2 del artículo 164 del CPACA como la postura jurisprudencial que adoptó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020.

En ese orden de ideas, no es dable asumir que al rechazar por caducidad la referida acción, los señores magistrados demandados desatendieron preceptos superiores, porque en los casos en los que se pretende el resarcimiento de perjuicios causados por la ocurrencia de delitos de lesa humanidad, también se aplican las disposiciones que regulan la referida institución procesal (salvo en los de desaparición forzada), por consiguiente, como la fecha más reciente en que ingresaron algunos miembros del grupo demandante a lo que hoy se denomina Registro Único de Víctimas es la del 18 de febrero de 2015, es a partir de allí que deben contarse los dos (2) años de que tratan el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 y la letra h del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, por tanto, los demandantes en la acción de grupo 05001-23-33- 000-2019-00541-00 tenían para incoarla hasta el 19 de febrero de 2017, lo cual no aconteció, pues lo hicieron el 22 de febrero de 2019, es decir, luego de que trascurrieran cuatro (4) años.

Se aclara que si bien es cierto que el ordenamiento jurídico internacional, como los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[22] y la Convención Sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad, indica que los delitos de esa naturaleza son imprescriptibles, ello no deriva en que en las acciones de grupo relacionadas con aquellos no se aplique la caducidad, tal como lo concluyó esta Corporación en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020.

Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante sentencia de 29 de noviembre de 2018, desató el caso Órdenes Guerra y otros contra Chile, relacionado con graves violaciones de derechos humanos durante la dictadura militar de ese país, y allí se consignó que el Estado demandado aceptó «los hechos que se han tenido por probados» y su responsabilidad en obstaculizarles a las víctimas el acceso al aparato jurisdiccional, con el fin de reclamar indemnizaciones, por el mero trascurso del tiempo, y que «[…] no hay duda de que en este caso las violaciones de derechos reconocidos en la Convención se produjeron por una serie de decisiones de órganos judiciales del Estado que impidieron a las víctimas acceder materialmente a la justicia para reclamar su derecho de obtener una reparación […]».

Sobre ese pronunciamiento el Consejo de Estado señaló, en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, que analizó las disposiciones del ordenamiento jurídico chileno (que distan de las del sistema normativo colombiano), no estudió la Convención Americana de Derechos Humanos y se emitió en atención al «allanamiento» del país demandado, lo que impedía asumir que las consideraciones allí expuestas tienen fuerza vinculante en Colombia.

Así las cosas, para la Sala no merece reproche alguno que las autoridades accionadas no hayan tenido en cuenta las aserciones consignadas en el fallo de 29 de noviembre de 2018, porque en el de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado se indicó que no resultaban aplicables en el marco jurídico colombiano, premisa que debía acogerse en la providencia cuestionada, habida cuenta de que la jurisprudencia de esta Corporación resulta de obligatoria observancia, por tener la condición de fuente formal del derecho[23].

Por consiguiente, el reproche de la actora en relación con la presunta inobservancia del pronunciamiento de 29 de noviembre de 2018 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, concierne a la providencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado y no a la que ataca en el trámite constitucional de la referencia, pues en esta las autoridades accionadas se limitaron a cumplir aquella decisión que, se insiste, es de forzoso acatamiento.

Por último, el demandante sostiene que el auto cuestionado trasgrede el artículo 7º del Estatuto de Roma, no obstante, esa afirmación no es de recibo, dado que la norma, si bien consagra que el desplazamiento forzado es un crimen de lesa humanidad, no establece que las acciones reparatorias de quienes son víctimas de él no estén sujetas a un lapso para incoarse ante la administración de justicia. Además, aunque el artículo 29 de dicho estatuto señale que «[l]os crímenes de la competencia de la Corte no prescribirán», ese precepto alude al ámbito penal y no tiene efecto en Colombia, porque solo se aplica cuando la Corte Penal Internacional ejerza su competencia residual o complementaria, conforme al artículo 1º[24] ibidem, tal como se precisó la Corte Constitucional[25].

En ese orden de ideas, se concluye que el proveído atacado no involucra violación directa de la Constitución Política, dado que el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con el que desató el caso Órdenes Guerra y otros contra Chile, y el artículo 7º del Estatuto de Roma carecen de fuerza vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano, como lo determinó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020. 3.5.2 Desconocimiento del precedente.

El desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[26], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia incurre en defecto sustantivo[27] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[28].

En el sub lite la actora afirma que el proveído objeto de censura constitucional incurre en desconocimiento del precedente, habida cuenta de que (i) aplicó de manera retroactiva la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado, pese a que la acción de grupo 05001-23- 33-000-2019-00541-00 debió decidirse en atención a la postura jurisprudencial sobre la caducidad de acciones resarcitorias derivadas de delitos de lesa humanidad; y (ii) no se observaron los pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[29] y del Consejo de Estado[30], en los que se inaplicaron las reglas fijadas en el referido fallo de unificación. Sobre la primera inconformidad, debe advertirse que la presentación de una demanda no le impone al juez la obligación de decidirla conforme al criterio vigente para ese momento, pues dicho acto procesal no deriva una situación consolidada, es decir, no otorga la prerrogativa de que el litigio deba desatarse en determinado sentido, pues ha de hacerse conforme a las reglas vigentes al instante de proferirse la correspondiente sentencia, con el fin de respetar el precedente como fuente de derecho.

Sobre el particular, el Consejo de Estado[31] dijo: […] la jurisprudencia se convirtió en una fuente formal del derecho, que es reconocida como tal por el derecho mismo, y de la cual derivan su validez distintas reglas de rango jurisprudencial. En ese orden, la jurisprudencia entra a complementar el concierto de fuentes del derecho y, en consecuencia, se le reconoce fuerza vinculante que irradia sus efectos a todas las autoridades que tienen la obligación de observarla. […] para la Sala es claro que un cambio jurisprudencial respecto del alcance de determinada norma o concepto jurídico no constituye per se una transgresión al debido principio ni al principio de confianza legítima.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala no evidencia que las autoridades accionadas, al aplicar la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado en la providencia censurada, hayan incurrido en irregularidad alguna, pues (i) al momento en que se incoó la acción de grupo 05001-23-33-000-2019-00541-00 (2019) no había un criterio unificado sobre la caducidad en trámites judiciales relacionados con el resarcimiento de perjuicios atañederos a graves violaciones de derechos humanos (como se advirtió en líneas precedentes), por lo que no se tenía una expectativa cierta de que se aplicara determinada postura jurisprudencial; y (ii) los magistrados demandados emitieron la providencia acusada en atención al mandato que le impone seguir el precedente judicial al momento de decidir los asuntos que conoce.

Por otra parte, tampoco es de recibo el argumento de que se inobservaron los pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[32] y del Consejo de Estado[33], en los que se inaplicaron las reglas fijadas en el referido fallo de unificación, comoquiera que (i) los señores magistrados demandados no están sujetos a las providencias emitidas por sus inferiores funcionales (como lo son los integrantes del aludido Tribunal), pues son estos los llamados, en principio, a acatar las consideraciones planteadas por aquellos en sus decisiones, en virtud del precedente vertical; y (ii) las determinaciones judiciales citadas del Consejo de Estado decidieron acciones de tutela, por tanto, sus efectos son inter partes, por lo que carecen de fuerza vinculante, en atención al artículo 48 (numeral 2[34]) de la Ley 270 de 1996[35].

Así las cosas, como las autoridades accionadas no estaban en la obligación de observar las providencias en las que la actora funda el presunto desconocimiento del precedente, por las razones expuestas, se colige que el proveído acusado no comporta esa causal específica. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala negará el amparo deprecado, dado que la decisión judicial atacada no comporta violación directa de la Constitución Política ni desconocimiento del precedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad, reparación integral y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Maira Alejandra Torres Montoya, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º.

Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente |JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. [2] No determina la fecha. [3] Sección tercera, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33- 33-002-2014-00144-01. [4] Omite indicar los argumentos expuestos en la alzada. [5] Sección tercera, subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2022, expediente 11001-33-36-036-2015-00638-00. [6] Sentencias de (i) 30 de abril de 2021, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2020-04068-00;

(ii) 30 de agosto siguiente, C. P. Alberto Montaña Plata, expediente 11001-03-15-000-2021-00097-01; y (iii) 7 de julio de 2022, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001- 03-15-000-2022-01694-00. [7] Para cuya notificación se ordenó publicar el proveído en las páginas electrónicas de esta Corporación y de la Rama Judicial. [8] Junto con varios habitantes de la vereda Caucheras del municipio de Mutatá. [9] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [11] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] Cabe advertir que si bien el actor no invoca de manera expresa esta causal específica, la presunta trasgresión del artículo 7º del Estatuto de Roma y de los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos atañen a aquella, por cuanto integran la Carta Política, en atención a la figura del bloque de constitucionalidad. [13] Integrante del grupo accionante. [14] De que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998. [15] «Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones». [16] Inciso 3º del artículo 46 de la Ley 472 de 1998: «El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas». [17] Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23- 31-000-2010-00214-01. [18] Sección tercera, subsección C, sentencia de 5 de septiembre de 2016, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 05001-23-33-000-2016- 00587-01: «[…] el caso […] sometido a un análisis sumario de la información que reposa en el escrito de demanda, así como en la alzada, encuentra diversos elementos de juicio que le llevan a sostener que los hechos que rodearon la muerte del señor Marceliano Medellín Narváez y el desplazamiento forzado de su familia por estos hechos, podrían llegar a ser constitutivos de actos de lesa humanidad, operando, como consecuencia la regla de la imprescriptibilidad del medio de control en este preciso asunto». [19] Sección tercera, subsección A, sentencia de 13 de mayo de 2015, C. P. Hernán Andrade Rincón, expediente 18001-23-33-000-2014-00072-01: «[…] las normas [del Estatuto de Roma y Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad de 1968] declaran la imprescriptibilidad de los delitos calificados como de lesa humanidad y de guerra - Derecho Internacional Humanitario - para que se pueda adelantar la acción penal en contra de los presuntos autores, a fin de evitar graves violaciones a los derechos humanos y para garantizar que la acción investigativa del Estado se lleve a cabo, pero no establecen la inoperancia de la caducidad de la acción contencioso administrativa tendiente a que se declare la responsabilidad patrimonial del Estado. […] Así pues, no pueden confundirse la caducidad y la prescripción, pues son dos figuras muy diferentes: La caducidad es un fenómeno procesal, mientras que la prescripción es de carácter sustancial […]». [20] C. P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 85001-33-33-002-2014- 00144-01. [21] Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, C. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 25000-23-25- 000-2000-09014-00: «[…] La Sala advierte que […] en los términos del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, [la] acción [de grupo] se ejerce para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios, lo que la asemeja a la acción de reparación directa […]». [22] Dentro de los que se encuentran e de5 de julio de 2011, caso Bueno Alves contra el Estado de Argentina, entro otros. [23] Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2018, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2007-00136- 00: «[…] la jurisprudencia se convirtió en una fuente formal del derecho, que es reconocida como tal por el derecho mismo, y de la cual derivan su validez distintas reglas de rango jurisprudencial […]». [24] «La Corte será una institución permanente, estará facultada para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional de conformidad con el presente Estatuto y tendrá carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales […]». [25] Sentencia C-290 de 2012, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [26] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [27] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [28] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [29] Sección tercera, subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2022, expediente 11001-33-36-036-2015-00638-00. [30] Sentencias de (i) 30 de abril de 2021, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2020-04068-00;

(ii) 30 de agosto de 2021, C. P. Alberto Montaña Plata, expediente 11001-03-15-000-2021-00097-01; (iii) 7 de julio de 2022, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-15- 000-2022-01694-00; (iv) [31] Sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2018, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2007-00136-00. [32] Sección tercera, subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2022, expediente 11001-33-36-036-2015-00638-00. [33] Sentencias de (i) 30 de abril de 2021, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 11001-03-15-000-2020-04068-00;

(ii) 30 de agosto de 2021, C. P. Alberto Montaña Plata, expediente 11001-03-15-000-2021-00097-01; (iii) 7 de julio de 2022, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente 11001-03-15- 000-2022-01694-00; (iv) [34] «Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: […] 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes.

Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. […]». [35] «Estatutaria de la administración de justicia».