1 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Revisión extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Opositora: María del Socorro De La Hoz Zárate Tema: Recurso extraordinario de revisión de la Ley 797 de 2003.
Se declara infundado el recurso de revisión porque el reconocimiento pensional no fue obtenido con violación del debido proceso. SENTENCIA Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, la “UGPP”) contra la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Esta sentencia decidió en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por María del Socorro De La Hoz Zárate. La Sala Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión de conformidad con el artículo 111 del CPACA y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019. Esta última norma establece que las Salas Especiales de Decisión conocen de los <<recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado>>.
El recurso se admitió el 1° de septiembre de 2021. María del Socorro De La Hoz Zárate presentó oposición al recurso extraordinario de revisión y solicitó que se confirmaran las sentencias recurridas. El Ministerio Público no rindió concepto. I.
ANTECEDENTES A.- Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1. - El 14 de enero 2014 María del Socorro De La Hoz Zárate presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra la UGPP para que: (i) se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 006447 del 25 de febrero de 2014 y RDP 010608 del 31 de marzo de 2014 que le negaron el reconocimiento y el pago de la pensión gracia; y (ii) que, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la UGPP a reconocerle y pagarle una pensión gracia de jubilación. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP 2.- En la sentencia del 19 de mayo de 2016 el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la demanda porque consideró que la accionante cumplía con los requisitos para acceder a la pensión gracia. De acuerdo con el tribunal, la demandante estuvo vinculada como docente oficial en el nivel territorial por un periodo mayor a veinte años. 3.- La UGPP presentó recurso de apelación porque se certificó que María del Socorro De La Hoz Zárate había laborado como docente a nivel nacional entre el 27 de septiembre de 1993 y el 16 de abril de 2012, tiempo que no podía computarse para acceder a la pensión gracia. 4.- La Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia mediante fallo del 21 de junio de 2018 porque <<las autoridades que nominaron a la demandante en ambos tiempos de servicio fueron el Gobernador del Magdalena y el Alcalde Mayor de Barranquilla, los cuales fueron expedidos sin intervención de autoridades del Ministerio de Educación>>.
B.- Recurso extraordinario de revisión 5.- La UGPP presenta recurso de revisión contra la sentencia con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece las siguientes las causales (a) <<cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso>> y (b) <<cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables>>. 6.- Indica que la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado debe ser revocada.
Sostiene que la señora De La Hoz Zárate estuvo vinculada a un cargo de carácter nacional y, por ende, no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, que exigen que el pensionado haya cumplido un periodo de veinte años en un cargo municipal o distrital. Particularmente, porque la Secretaría de Educación de Barranquilla certificó que entre el 27 de septiembre de 1993 y el 16 de abril de 2012 trabajó en desarrollo de una vinculación nacional.
En ese sentido, la UGPP indicó lo siguiente: <<14. La sentencia cuya revisión se solicita en esta oportunidad debe ser revocada, comoquiera que ordena el reconocimiento de una pensión de gracia en favor de la señora MARÍA DEL SOCORRO DE LA HOZ ZÁRATE, pese a que en el tiempo que pretende acumular para el otorgamiento de la prestación, ostentaba la calidad de docente nacional. 15.
La señora MARÍA DEL SOCORRO DE LA HOZ ZÁRATE NO TIENE DERECHO A GOZAR DE PENSIÓN GRACIA, por cuanto pretende sumar a los tiempos nacionalizados aquellos en los cuales tuvo una vinculación a la docencia oficial con CARÁCTER NACIONAL, y las leyes que regulan tal prestación, junto con la jurisprudencia ampliamente desarrollada, excluyen tal posibilidad. 16.
En el caso concreto resulta procedente el recurso de revisión instaurado, en tanto en el trámite judicial evidentemente hubo una vulneración al debido proceso y se creó una situación jurídica a favor de la docente MARÍA DEL SOCORRO DE LA 3 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP HOZ ZARATE, y en detrimento del erario, al que se le impuso una carga prestacional sin fundamento legal, con grave afectación del interés general>>.
C.- Oposición al recurso 7.- María del Socorro De La Hoz Zárate se opone al recurso mediante escrito radicado el 22 de noviembre de 2021. Indica que durante su vida laboral en el magisterio trabajó como docente en el nivel departamental y municipal, y no en el nivel nacional. Por esa razón, tiene derecho a acceder a la pensión gracia. II.
CONSIDERACIONES D.- Presupuestos procesales 8.- La sentencia objeto del recurso quedó ejecutoriada el 25 de julio de 2018 y este se interpuso el 1° de julio de 2020. Es decir, fue presentado dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, por lo que se cumple con lo previsto en el artículo 251 del CPACA1.
Esta norma es aplicable al presente caso por estar vigente al momento de la ejecutoria de la providencia objeto del recurso. E.- Caso concreto 9.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP porque no están probadas las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Frente a la cuantía injustificada (literal b), la recurrente no alegó que el monto de la pensión reconocida excediera lo que le correspondía por ley.
Lo que sí discutió fue la violación del debido proceso (literal a), porque la señora María del Socorro De La Hoz Zárate no podía obtener la pensión gracia. 10.- La violación del debido proceso permite estudiar todas las causales específicas que podrían configurar la procedencia de la tutela contra la providencia que haya accedido a la pensión. Así, se puede discutir si existe un defecto sustantivo (debate de orden jurídico). 10.1.- Esto es concordante con lo indicado por la Corte Constitucional que, como órgano de cierre en lo constitucional, ha reiterado que la UGPP debe presentar previamente el recurso de revisión para agotar el requisito de subsidiariedad.
En providencia de 2022, la Corte expresó lo siguiente: <<En suma, con base en el precedente establecido por la Sala Plena de la Corte Constitucional es posible concluir que, en principio, las acciones de tutela presentadas en contra de las providencias judiciales en las que se reconocen pensiones con aparente abuso del derecho son improcedentes ante la existencia del recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sin embargo, excepcionalmente es posible que las entidades legitimadas 1<<En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio>>. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP para recurrir a ese mecanismo ordinario de defensa acudan a la acción de tutela cuando se acredite la existencia de un abuso palmario del derecho>>2. 10.2.- Como puede observarse, la Corte considera que el recurso extraordinario de revisión permite discutir todo lo relativo a las pensiones reconocidas con abuso del derecho: esto es <<reconocida de forma ilegal, con fraude a la ley o con abuso del derecho>>.
Esto naturalmente puede implicar la procedencia del recurso cuando, entre otros casos, la pensión se otorgó en desconocimiento de una norma sustancial (defecto sustantivo). 11.- A pesar de lo anterior, el recurso se declarará infundado porque no se configuró la irregularidad alegada. En efecto, la sentencia analizó el carácter del cargo desempeñado por la opositora y encontró que se trataba de un cargo nacionalizado, pero no de carácter nacional, así: <<Encuentra la Sala que la demandante María del Socorro De la Hoz Zárate logró demostrar una prestación del servicio como docente en dos periodos discontinuos de la siguiente manera: El primero, originado por el nombramiento efectuado por el Gobernador del Magdalena a través del Decreto 191 del 5 de mayo de 1977, y que corrió desde el día 6 del referido mes y año hasta el 22 de febrero de 1979 ( ) El segundo, que comprende el de la discordia, originado por el nombramiento efectuado a través del Decreto 0167 del 6 de septiembre de 1993, de parte del Alcalde Mayor de Barranquilla, y que corrió ininterrumpidamente desde el 27 de septiembre de 1993 y con situaciones de traslado hasta el 16 de abril de 2012.
Este periodo se acreditó a través del acto administrativo de nombramiento y del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por el Jefe de la Gestión Administrativa Docente del Distrito de Barranquilla el 16 de abril de 2012, y que se certificó expresamente como "nacional". ( ) También es claro que las autoridades que nominaron a la actora como docente para ambos periodos fueron, en su orden, el Gobernador del Magdalena y el Alcalde mayor de Barranquilla, destacándose de los actos administrativos que fueron expedidos sin ministerio ni intervención del autoridades del Ministerio de Educación Nacional.
De este modo, se le encuentra mucho fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, al desestimar la certificación de tiempo de servicio que colocó a la demandante como docente nacional, pues lo cierto es que a pesar de que su régimen pensional en cuanto a jubilación atañe corresponde al de los empleados del orden nacional, no puede dejarse de lado que su nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial para una plaza nacionalizada, como lo fue la Escuela Nacionalizada Mixta No. 61 de Barranquilla, y que además se trataba de una educadora que conforme al mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, había sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 en otra plaza territorial, lo que le permitía computar tiempos así fueran discontinuos para efectos de ser beneficiaria de la pensión gracia>>. 12.- De esta forma, a pesar de que se hubiera certificado su nombramiento como <<nacional>>, lo cierto es que el mismo tenía carácter territorial debido a que (i) las 2 Corte Constitucional, SU-136 de 2022, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP autoridades que la nombraron eran del orden territorial y (ii) la plaza en la que esta trabajó también tenía esa naturaleza. 13.- En todo caso, la Sala resalta que la decisión es concordante con la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda.
En dicha providencia se resolvió lo siguiente: <<1. Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial>>3.
F.- Costas 14.- En atención a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, el presente recurso extraordinario de revisión, incluida la determinación de las costas, deberá regirse por la ley vigente al momento de su presentación, es decir el CPACA, el cual a su vez remite al CGP. 15.- Como el recurso se declarará infundado, la parte recurrente debe ser condenada en costas en la medida de su comprobación, de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP y en el Acuerdo No. PSSAA16-10554 de 2016 del C.S.J., por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho. 16.- Teniendo en cuenta que la señora María del Socorro De La Hoz Zárate se opuso oportunamente al recurso extraordinario de revisión, la Sala condenará a la recurrente, por concepto de agencias en derecho, al pago de un (1) salario mínimo 3Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena, sentencia del 21 de junio de 2018, exp. 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2020-02926-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP legal mensual vigente.
Para determinar este monto se ha tomado en consideración, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil desplegada por el apoderado de aquella en el trámite del recurso de extraordinario de revisión, la cual se evidencia en el plenario. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Séptima Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO
PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP contra la sentencia dictada el 21 de junio de 2018 por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la parte recurrente. Por Secretaría, liquídense e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de la presente providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER Magistrado Magistrado Con aclaración de voto WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Magistrado