Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 25000234100020220143701 Demandante: Zaida Marcela Suárez Vera Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 2 de febrero de 2023 proferido la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de cual se rechazó la demanda, por considerar que el asunto no es susceptible de control judicial.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. Zaida Marcela Suarez Vera1 presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declare la nulidad del Auto de 18 de marzo de 2022, “[…] Por medio de la cual se decreta el desistimiento y el archivo de una solicitud de convalidación […]”, expedido por el Subdirector de 1 Mediante apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional; y la Resolución núm. 008960 del 25 de mayo de 2022, “[…] Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto en contra del Auto de Archivo del 18 de marzo de 2022 […]”, expedida por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la demandada “[…] impartir APROBACIÓN a la solicitud de convalidación del título de MAESTRA EN DISEÑO, GESTIÓN Y DIRECCIÓN DE PROYECTOS, otorgado el 25 de septiembre de 2017, por la institución de educación superior CENTRO PANAMERICANO DE ESTUDIOS SUPERIORES, MÉXICO, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2022-EE-008548 […]”3.

Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 3. La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de febrero de 20234, rechazó la demanda, con fundamento en que el asunto no es susceptible de control judicial; al considerar que el acto acusado es de trámite, por cuanto no resolvió de fondo la solicitud y no hace imposible continuar con la actuación administrativa, atendiendo que se expidió en aplicación del artículo 17 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20115.

Recurso de apelación y sus fundamentos 4. La demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 9 de febrero de 20236, interpuso recurso de apelación contra el auto citado supra y lo sustento indicando que: i) se violó el debido proceso al no tramitarse el recurso de apelación que interpuso contra la Resolución núm. 010749 de 18 de junio de 20197; ii) presentó nuevamente solicitud de convalidación y el Ministerio de Educación Nacional la requirió para que allegara documentos que ya habían sido aportados; iii) el rechazo 3 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 4 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 5 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 6 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 7 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”, expedida por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación. 3 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda constituyó denegación de justicia, por cuanto se realizó una interpretación “[…] errónea de la norma […]”; y, iv) “[…] no es ajustado a derecho pretender que […] inicie un proceso administrativo que a todas luces se vislumbra va a ser nugatorio de sus derechos, cuando ya adelantó este trámite y encontró reiteración en la negativa de avocar en debida forma su justa y respetuosa solicitud […]”.

II. CONSIDERACIONES 5. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre el rechazo de la demanda; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia 6. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre la expedición de providencias; ii) 15010 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24311 ibidem, sobre apelación; y iv) 24412 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos, se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 2 de febrero de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 7. Visto el artículo 24313 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación contra autos, y 24414 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos; y atendiendo a que: i) por medio del auto objeto de recurso se rechazó 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]” 9 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 10 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]” 11 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 13 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 14 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 4 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda; y ii) la demandante interpuso recurso de apelación dentro del término legal15. 8.

La Sala considera, en primer lugar, que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, el cual está previsto en el numeral 1.° del artículo 24316 de la Ley 1437, sobre apelación; y, en segundo lugar, que se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 9.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437, por no ser un asunto susceptible de control judicial, y, en ese sentido, si se debe confirmar, modificar o revocar el auto apelado. Marco normativo sobre el rechazo de la demanda 12.

Visto el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda. 13. De conformidad con la norma citada, durante el trámite de admisibilidad de la demanda, el juez podrá rechazarla bajo el supuesto en que se presenten cualquiera de las siguientes situaciones: i) que hubiere operado la caducidad del medio de control; ii) que habiendo sido inadmitida la demanda no se corrigiere en el término legal dispuesto para tal efecto y iii) que el objeto de la demanda no sea susceptible de control judicial.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los actos definitivos y de trámite 10. Por un lado, visto el artículo 43 de la Ley 1437, establece el concepto de acto administrativo definitivo en los siguientes términos: “[…] Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación […]”. 15 Cfr. índices núm. 2 y 7 de Samai – 25000234100020220143700 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 5 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Y, por el otro, esta Sección ha considerado que los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, a excepción de aquellos que impidan continuar con la actuación administrativa17. Marco normativo sobre el trámite de convalidación de títulos 12. Visto el artículo 29 del Decreto núm. 5012 de 28 de diciembre de 200918, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional tiene como función convalidar los títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras, para efectos académicos y legales en el territorio nacional. 13.

Vista la Sección I del Capítulo III de la Resolución núm. 010687 de 9 de octubre de 201919, sobre el inicio del trámite y procedimiento general para la convalidación de títulos, en especial los artículos 8.°, 9.° y 12 que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 8. Inicio del trámite. El solicitante deberá adjuntar la documentación señalada en el Capítulo II de la presente resolución en el Sistema de Información de Convalidaciones de Educación Superior o en el sistema que defina el Ministerio de Educación Nacional.

Una vez la documentación se encuentre cargada en el sistema, se generará la habilitación para el pago del trámite. […]. El inicio del trámite se da a partir del día siguiente hábil al reporte del pago en la plataforma, momento desde el cual se entiende radicada la solicitud de convalidación ante el Ministerio de Educación Nacional […]. […] Artículo 9.

Complementación de la información. Si la información o documentos que ha proporcionado el interesado al iniciar el trámite de convalidación no son suficientes para emitir el concepto o el acto administrativo que decida de fondo la solicitud, el Ministerio de Educación Nacional […] requerirá al solicitante mediante correo electrónico y a través del Sistema de información de Convalidaciones de Educación Superior o el sistema que el Ministerio de Educación Nacional establezca, por una sola vez, para que aporte la información adicional o faltante al trámite iniciado. […].

En caso de no ser aportada la información requerida, y una vez vencido el término otorgado al solicitante, el Ministerio de Educación Nacional procederá a decretar el desistimiento y el archivo del expediente, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el Artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 ‘Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 30 de mayo de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 760012333002-2016-00839-01. 18 “[…] Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias. […]”. 19 “[…] Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017 […]”, expedida por la Ministra de Educación Nacional. 6 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo’, o la norma que lo modifique o sustituya […]. […] Artículo 12.

Decisión. El Ministerio de Educación Nacional, mediante acto administrativo motivado, decidirá de fondo la solicitud resolviendo convalidar o no el título sometido al trámite, dentro de los términos establecidos para los criterios aplicables para la convalidación de títulos […]. Contra el acto administrativo que decide la solicitud de convalidación procede el recurso de reposición ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y el de apelación de manera directa o subsidiaria ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior, los cuales deben ser interpuestos en los plazos y con las formalidades previstas en los artículos 76 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o el que haga sus veces […]”. 14.

Visto el artículo 1720 de la Ley 1437, sobre peticiones incompletas y desistimiento tácito, que prevé: “[…] En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.

A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.

Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales […]” (Destacado fuera del texto). 15.

De conformidad con lo anterior, el trámite de convalidación de títulos: i) inicia a partir del día siguiente hábil al reporte del pago del trámite, una vez el solicitante haya adjuntado los documentos generales, específicos y requisitos especiales de convalidación; ii) si la información o documentos es insuficiente para emitir el concepto o el acto administrativo que decida de fondo la solicitud, el Ministerio de Educación Nacional requerirá al solicitante para que aporte la información adicional o faltante; iii) en el caso que el solicitante no aporte la información requerida, se 20 Modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 30 de junio de 2015, “[…] Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 7 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decretará el desistimiento y el archivo del expediente; y iv) la decisión de convalidar o no el respectivo título se expide, a través de un acto administrativo motivado, por el Ministerio de Educación Nacional.

Análisis del caso concreto 16. En el caso sub examine, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 2 de febrero de 202321, rechazó la demanda, por considerar que el asunto no era susceptible de control, en la medida que los actos acusados no resolvieron de fondo la solicitud ni hicieron imposible continuar con la actuación administrativa. 17.

La demandante, en el recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual se rechazó la demanda, indicó que el rechazo de la demanda constituyó denegación de justicia, por cuanto se realizó una interpretación “[…] errónea de la norma […]”, y “[…] no es ajustado a derecho pretender que […] inicie un proceso administrativo que a todas luces se vislumbra va a ser nugatorio de sus derechos, cuando ya adelantó este trámite y encontró reiteración en la negativa de avocar en debida forma su justa y respetuosa solicitud […]”. 18.

La Sala advierte que, en el caso sub examine, se tiene lo siguiente: 18.1. La demandante presentó una solicitud de convalidación del título de “Maestría en Diseño, Gestión y Dirección de Proyectos” otorgado por el Centro Panamericano de Estudios Superiores de México, el 25 de septiembre de 2017, ante el Ministerio de Educación Nacional; trámite que se identificó con el radicado núm. 2022-EE- 008548 de 20 de enero de 202222. 18.2.

El funcionario encargado de los trámites de convalidación del Ministerio de Educación Nacional, en correo electrónico de 27 de enero de 2022, la requirió para que subsanara los documentos aportados con la referida solicitud23. 21 Cfr. índice núm. 2 de Samai. 22 Cfr. índice núm. 2 de Samai. “02Anexos”, Folio 1. 23 Cfr. índice núm. 2 de Samai.

“02Anexos”, Folio 59. 8 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.3. El Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, mediante Auto de 18 de marzo de 202224, indicado en el numeral 1 supra, resolvió archivar la actuación administrativa identificada con el radicado núm. 2022-EE-008548, al considerar, entre otros, que: “[…] La comunicación realizada por este Ministerio en la cual se le solicitaba documentación adicional al solicitante, y la cual genera un término a favor de este, se realiza con el propósito de lograr la consecución dichos requisitos faltantes ante la institución académica extranjera; para el caso en concreto se evidencia que en fecha 27 de enero de 2022 la solicitante dio respuesta al traslado sin embargo no proporcionó la apostille del certificado de asignaturas o calificaciones y aporto en su lugar nuevamente la apostilla correspondiente al título a convalidar, de otro lado no allegó el certificado del programa académico con las respectivas firma y/o sellos de la Institución de Educación superior que le otorgó el título; de esta manera no se ha dado cumplimiento a los requisitos plasmados en el Resolución 010687 de 2019.

Que teniendo en cuenta que Convalidante no cumplió con la totalidad de los requisitos señalados en el oficio de traslado del 27 de enero de 2022, y en lo establecido en la Resolución N° 10687 del 09 de octubre de 2019, se dará aplicación al artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 por lo cual se ordena archivar la actuación […]”. 18.4. La demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el Auto de 18 de marzo de 2022; los cuales fueron resueltos por el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, en Resolución núm. 008960 de 25 de mayo de 2022, confirmando la decisión recurrida. 19.

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de la providencia, en cuanto al procedimiento de convalidación de títulos, el Ministerio de Educación Nacional puede requerir a la solicitante para que complemente la información o los documentos que ha proporcionado el interesado al iniciar el trámite, cuando no sean suficientes para emitir el concepto o el acto administrativo que lo decida y, en caso de no aportarlos y una vez vencido el término otorgado para responder el requerimiento, la administración procederá a decretar el desistimiento y archivo del expediente; decisión que se expide, mediante un acto administrativo motivado, contra el cual procede el recurso de reposición. 20.

En el presente asunto, el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional, mediante Auto de 18 de 24 Cfr. índice núm. 2 de Samai. “02Anexos”, Folios 67 a 69. 9 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2022, ordenó el archivo de la actuación administrativa, relacionada con la solicitud de convalidación del título de “Maestría en Diseño, Gestión y Dirección de Proyectos” otorgado por el Centro Panamericano de Estudios Superiores de México, presentada el 20 de enero de 2022. 21.

En atención a lo anterior, la Sala considera que los actos acusados son susceptibles de control judicial, por cuanto constituyen una manifestación unilateral de la administración que tuvo consecuencias jurídicas respecto a la demandante, consistentes en la terminación del trámite de convalidación de título identificado con el radicado núm. 2022-EE-008548. 22.

En ese sentido, es preciso indicar que en esta Sección se han admitido demandas contra actos que ordenan el archivo de una actuación administrativa25. Asimismo, esta Corporación26 ha señalado que son actos susceptibles de control los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación, en aplicación a lo previsto en el artículo 43 de la Ley 1437. 23.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala considera que los actos acusados son susceptibles de control, al dar por terminada la actuación administrativa correspondiente. Conclusión 24. La Sala revocará el auto apelado que rechazó la demanda y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera: i) auto de 27 de marzo de 2023, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación: 11001032400020230002200; y ii) auto de 17 de septiembre de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001032400020140052900. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto de 15 de mayo de 2014, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, número único de radicación: 20001233300020130000501.

“[…] Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular.

El único acto de trámite demandable es el que declara desistida la petición en interés particular, según el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 […]”. 10 Núm. único de radicación: 25000234100020220143701 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 2 de febrero de 2023 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; y, en su lugar, ORDENAR que se provea sobre la admisibilidad de la misma, previo el cumplimiento de los requisitos de ley.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente del proceso, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, al Tribunal de origen para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.