20001233300020220028001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 11 de septiembre de 2024 Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética -SINTRAMIENERGETICA- y otros.

Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros. Referencia: Nulidad simple (Ley 1437 de 2011) Tema: Resuelve recurso de apelación/ Auto que rechaza una demanda La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en contra del auto que rechazó de plano una demanda, proferido el 13 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Cesar.

De conformidad con el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, las Salas, Secciones y Subsecciones dictarán las sentencias y providencias de que trata el artículo 243 en sus numerales 1 a 3 y 6, cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas. Contenido: 1.

Antecedentes 2. Consideraciones 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES 1.1. De la demanda y su trámite procesal relevante 1. El 19 de enero de 2022, los demandantes Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética “sintramienergética” y el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Carbón “Sintracarbón” presentaron demanda, en ejercicio del medio de control nulidad simple1, dentro del proceso con número de radicado 11001-03-26-000-2022-00004-00, en contra de la Agencia Nacional de Minería y C.I. PRODECO con el fin de obtener la nulidad simple del acto administrativo contenido en la Resolución No. VSC- 000979 de 3 de septiembre de 2021, por medio de la cual la agencia demandada aceptó la renuncia al título minero concedido a C.I. PRODECO en virtud del Contrato de Concesión No. 044-89. 2.

En síntesis, la parte demandante pretende la nulidad del acto administrativo debido a que no se permitió su vinculación como tercero durante el trámite de renuncia al título minero concedido a C.I. PRODECO, a pesar de ser solicitado de manera expresa. Se agregó que esa situación 1 Demanda presentada ante el Consejo de Estado, proceso con número de radicación 11001-03-26-000-2022- 00004-00, Consejo de Estado M.P. María Adriana Marín, índice 001 SAMAI.

Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: SINTRAMIENERGETICA y otros Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros. Referencia: Nulidad simple, recurso de apelación. _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 vulneró su derecho a la defensa como terceros con interés directo al implicar dicha renuncia, el despido colectivo de trabajadores y afectar la organización sindical en: a) la disminución y/o supresión de cuotas sindicales por despido de sus miembros, perjudicándose su capacidad económica; b) la afectación de los números mínimos de afiliados a la organización sindical que implica la disolución y liquidación de la personería jurídica. 3.

Mediante Auto de 13 de junio de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, ordenó remitir la demanda2, por competencia, al Tribunal Administrativo del Cesar que, con Auto de 1 de diciembre de 2022, admitió la demanda. 4. El 25 de enero de 2023, el demandado C.I. PRODECO interpuso recurso de reposición3 contra el Auto de 1 de diciembre de 2022, mediante el cual se admitió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple.

Esto, por considerar que el medio de control interpuesto por el demandante no resultaba idóneo para cuestionar la legalidad del acto administrativo objeto de la demanda. 5. A juicio del demandado: (I) el acto administrativo no es de carácter general sino particular y contractual debido a que la Resolución No. VSC- 000979 de 3 de septiembre de 2021, surge en virtud del contrato de concesión No. 044-89 mediante el cual se concedió el título minero.

(II) el medio de control idóneo que se debió interponer era el de controversias contractuales comoquiera que se está ante la presencia de un acto administrativo de carácter contractual. Sin embargo, el demandante carece de legitimación en la causa por activa para incoar dicha acción ya que no hace parte del contrato suscrito. (III) El medio de control de nulidad simple incoado por el demandante no procede, toda vez que el demandante, además, se encuentra inmerso, en la excepción del numeral 1 del artículo 137, al buscar un restablecimiento automático de sus derechos subjetivos. 6.

Vencido el traslado del recurso, la parte demandante decidió guardar silencio. 7. Mediante providencia de 13 de abril de 20234, el Tribunal Administrativo del Cesar, resolvió el recurso de reposición y rechazó de plano la demanda por considerar que el asunto no era susceptible de control judicial comoquiera que los demandantes carecían de legitimación. Al respecto se indicó: (I) que el medio de control nulidad simple no era el idóneo para cuestionar el acto administrativo de carácter contractual, en este caso, la Resolución No. VSC-000979 del 3 de septiembre de 2021, por medio del cual la agencia demandada aceptó la renuncia al título minero;

(II) el medio de control idóneo era el de controversias contractuales, pero la 2 Proceso con número de radicación 11001-03-26-000-2022-00004-00, Consejo de Estado M.P. María Adriana Marín, índice 4 SAMAI. 3 Actuación registrada ante el Tribunal Administrativo del Cesar en índice 9 SAMAI, recurso visible en expediente digital remitido al Consejo de estado, índice 2 SAMAI. 4 Actuación ante el Tribunal Administrativo del Cesar en índice 24 SAMAI.

Notificado en estados el 14 de abril de 2023 Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: SINTRAMIENERGETICA y otros Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros. Referencia: Nulidad simple, recurso de apelación. _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 parte demandante no tiene legitimación en la causa por activa para ejercer dicha acción, por lo que adecuar la demanda al medio de control e inadmitirla no tendría objeto porque el error en el caso concreto no es subsanable (la falta de legitimación por activa). 1.2.

Del recurso de apelación interpuesto, su traslado y trámite 8. Mediante escrito radicado el 18 de abril de 20235, la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la providencia del 13 de abril de 2023 mediante la cual se rechazó de plano la demanda. Los argumentos alegados por el demandante fueron los siguientes: (I) Se realizó por parte del Tribunal Administrativo del Cesar una indebida interpretación del artículo 141 de la ley 1437 de 2011.

Explicó que, a su juicio, las organizaciones sindicales no ostentan la calidad de cualquier tercero debido a la relación estrecha que poseen al representar el conjunto de trabajadores que fueron vinculados para la ejecución del contrato. (II) El acto administrativo demandado acarrea consigo consecuencias a gran escala para las organizaciones sindicales y sus trabajadores y, por ende, legitima en activa a la organización para intervenir en el proceso, toda vez que hay una relación inescindible entre la renuncia y los perjuicios ocasionados con los despidos colectivos;

(III) Se vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia, por cuanto no permite realizar un control del acto administrativo y que debería permitirse su estudio en sede judicial. 9. El demandante mediante dicho escrito solicitó como única pretensión (se transcribe): “Se solicita de forma respetuosa realizar un examen minucioso e integro de la decisión cuestionada, a efectos que sea revocada y se continúe con el presente trámite judicial”. 10.

Mediante escrito radicado el 26 de abril de 2023, el demandado C.I. PRODECO, descorrió traslado del recurso interpuesto6, en el que manifestó: (I) que el único medio para enjuiciar un acto administrativo contractual es el medio de control de controversias contractuales que solo podían interponer las partes del contrato y que, en virtud de esto, a los terceros intervinientes solo se les concedía la potestad de demandar de manera absoluta el contrato;

(II) que el argumento único que esgrimió el demandante dentro del recurso de apelación sobre no ser cualquier tercero, no es razón suficiente para controvertir la conclusión a la cual llegó el Tribunal Administrativo del Cesar de rechazar de plano la demanda. (III) Dicho argumento por parte del demandante fue realizado sin tener en cuenta que, dentro del proceso, ya se tienen hechos como ciertos, como lo son, el carácter contractual del acto administrativo, el medio de control idóneo para resolver sobre la legalidad de dicho acto, que la demanda fue incoada por un medio de control no idóneo, y que resultaba inocuo 5 Actuación ante el Tribunal Administrativo del Cesar, índice 25 SAMAI. 6 Actuación ante el Tribunal Administrativo del Cesar, índice 27 SAMAI.

Hechos que el demandante no controvirtió mediante el recurso interpuesto. 11. Mediante Auto del 31 de agosto de 20237, se concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo. 12. El 2 de octubre de 2023, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del Auto de fecha 13 de abril de 2023 ingresó al despacho del Dr. Alberto Montaña Plata para su resolución8. 2.

CONSIDERACIONES 13. De conformidad con el artículo 243 del CPACA., numeral 1, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante es procedente9. 14. Esta sala confirmará el Auto del 13 de abril de 2023, mediante el cual se rechazó de plano la demanda presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética “Sintramienergética” y el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Carbón “Sintracarbón” en contra de la Agencia Nacional de Minería y C.I. PRODECO por considerar que la Resolución No. VSC-00979 del 3 de septiembre de 2021 es un acto administrativo de carácter contractual respecto del cual no procede instaurar medio de control de nulidad simple. 15.

Para arribar a esa conclusión será necesario revisar (I) la naturaleza del acto administrativo cuya legalidad se cuestiona y el medio de control adecuado; (II) la legitimación en la causa por activa de la parte demandante. Procede el despacho a pronunciarse sobre estas cuestiones. 16. De la naturaleza del acto administrativo y el medio de control adecuado.

Con la demanda y sus anexos10, el demandante aportó copia de la Resolución No. VSC-000979 del 3 de septiembre de 2021, dentro del cual consta que la sociedad C.I. PRODECO S.A. fungía como titular del contrato de exploración y explotación carbonífera. Adicionalmente, dentro de la resolución allegada, consta que la sociedad C.I. PRODECO S.A. ejerció la facultad de renunciar al título minero otorgado mediante Contrato No. 044-89, prevista en el artículo 108 de la ley 685 de 200111. 17.

De manera consecuente, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A el Auto del 13 de junio de 2022, que remitió por competencia el expediente en referencia al Tribunal Administrativo del Cesar, expresó sobre la naturaleza del acto administrativo lo siguiente: 7 Actuación ante el Tribunal Administrativo del Cesar, índice 29 SAMAI. 8 Índice 003 SAMAI. 9 ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. 10 Índice 002 SAMAI. Expediente digital remitido a este despacho, visible en documento correspondiente al nombre “ED_02DEMANDA(.pdf) NroActua 2”, en página 37. 11 Ley 685 de 2001, Mediante la cual se expide el código de minas y otras disposiciones.

Artículo 108. Renuncia. “El concesionario podrá renunciar libremente a la concesión y retirar todos los bienes e instalaciones que hubiere construido o instalado, para la ejecución del contrato y el ejercicio de las servidumbres (…)” Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: SINTRAMIENERGETICA y otros Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros.

Referencia: Nulidad simple, recurso de apelación. _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 “En el asunto bajo examen se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. VSC 000979 de 3 de septiembre de 2021 expedida por la Agencia Nacional de Minería (ANM), mediante la cual repone la Resolución No. VSC 455 de 4 de mayo de 2021 y Declara Viable la solicitud de renuncia, en desarrollo del Contrato No 044-89 cuyo titular es la Sociedad C.I. PRODECO S.A.”.

Dichas decisiones tienen como presupuesto la existencia del contrato para la exploración y explotación de carbón No. 044-896, de manera que se trata de un acto proferido durante la ejecución del contrato, es decir, es un acto administrativo contractual. Específicamente, la facultad de dar por terminado un título minero por renuncia deviene de la aplicación de lo previsto en el artículo 23 del Decreto 2655 de 1988 -hoy artículo 108 de la Ley 685 de 2001-, que reconocen la posibilidad de renunciar al título minero para su titular.

En ese contexto, la decisión atacada en la demanda corresponde a un acto administrativo contractual, toda vez que fue expedida durante la ejecución del contrato de exploración y explotación carbonífera No. 044-89 y, en esa medida, el presente conflicto tiene la naturaleza de minero contractual”. 18. Para la Sala el acto administrativo es un acto administrativo de naturaleza contractual, toda vez que la Resolución No. 000979 del 3 de septiembre de 2021, es una actuación realizada en virtud del Contrato de Concesión No. 044-89, por medio de la cual la Agencia Nacional de Minería aceptó la renuncia presentada por la asociación C.I. PRODECO S.A. en virtud de una facultad otorgada por el Código de Minas, Ley 685 de 2001. 19.

En consecuencia, al tratarse de un acto administrativo de tipo contractual, el medio de control adecuado era el de controversias contractuales de que trata el artículo 141 del C.P.A.C.A (se transcribe, subrayado fuera de texto): “ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. 20.

En consecuencia, el medio de control idóneo para discutir la legalidad de los aludidos actos administrativos es el de controversias contractuales. Sin embargo, en este medio de control, los únicos legitimados para demandar, en principio, son las partes. En este punto, la Sala estima importante señalar que, en principio, los actos administrativos contractuales tienen efectos sobre la relación surgida a propósito de tal negocio jurídico y, en esa medida, solamente atañe a las partes del contrato.

Mal podría pensarse, por ejemplo, que, como consecuencia de la nulidad solicitada Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: SINTRAMIENERGETICA y otros Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros. Referencia: Nulidad simple, recurso de apelación. _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 por un tercero, y ordenada por un juez, dos partes de un contrato pudieran verse compelida a ejecutar un contrato que, de mutuo acuerdo, han decidido no continuar, pues, como en el caso, han desistido y este desistimiento ha sido aceptado por cada una de ellas. 21.

La legitimación activa en la causa del demandante. De la lectura integral del artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se desprende que la parte demandante, Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética y el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Carbón, carece de legitimación activa en la causa para adelantar el medio de control de controversias contractuales, toda vez que el artículo en referencia únicamente habilita al Ministerio Público y a los terceros que acrediten un interés directo para pedir la nulidad absoluta del contrato, mas no autoriza a los terceros a solicitar la nulidad de los actos administrativos contractuales.

Esta última potestad solo se les concede a las partes que suscribieron el contrato. 22. Por esto, el razonamiento utilizado por el demandante de “no ser cualquier tercero”, no constituye un argumento suficiente para encontrarlo como legitimado en la causa dentro del presente asunto. El hecho de que el acto supuestamente ocasione graves perjuicios, porque se disminuyen las cuotas sindicales por despido de sus miembros, se afectan los cupos de los números mínimos de afiliados al sindicato y, en general, se perjudique la actividad sindical no lo faculta para demandar un acto contractual por la sencilla, pero elemental razón de que no es parte del contrato. 23.

En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de rechazar la demanda comoquiera que la simple nulidad no es el medio de control idóneo para enjuiciar las resoluciones demandadas. Adicionalmente, no resulta procedente adecuar la demanda al medio de control de controversias contractuales porque las resoluciones cuya legalidad se cuestiona no pueden ser demandadas a través de esa vía por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética “sintramienergética” y el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Carbón “Sintracarbón”.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del 13 de abril de 2023, mediante el cual se rechazó de plano la demanda presentada por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera, Agrocombustible, Petroquímica, Extractiva y Energética “SINTRAMIENERGÉTICA” y el Sindicato de Trabajadores de la Industria del Carbón “SINTRACARBÓN”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 20001-23-33-000-2022-00280-01 (70443) Actor: SINTRAMIENERGETICA y otros Demandado: Agencia Nacional de Minería y otros.

Referencia: Nulidad simple, recurso de apelación. _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión mediante estado electrónico, según lo dispuesto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ SALVAMENTO DE VOTO Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA