CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá D. C., siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 41001-23-33-000-2016-00047-02 (4079-2018) Demandante: Gisela Rojas Martínez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración. Judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 24 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Gisela Rojas Martínez en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 2 de febrero de 2016, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución Nº DSJMN 14- 2678 de 3 de julio de 2014, mediante la cual se resuelve la petición de 26 de junio de 2014, la Resolución DESAJNR14-2296 de 10 de julio de 2014, por la que se resolvió el recurso de reposición y la Resolución Nº 4128 de 2 de julio de 2015, mediante la cual se resuelve recurso de apelación, todas proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que no acceden a la petición de la actora, en primera y segunda instancia. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “Previa inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 8 del Decreto 1388, el artículo 7 del Decreto 43 de 1995, el artículo 6 del Decreto 64 de 1998, el artículo 9 del Decreto 43 de 1999, el artículo 9 del Decreto 2739 de 2000, el artículo 9 del Decreto 1474 de 2001, el artículo 6 del Decreto 673 de 2002, el artículo 6 de Decreto 389 de 2006, el artículo 6 del Decreto 618 de 2007 (…) Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, LA NACIÓN- RAMA JUDICIAL, reliquide, reconozca y pague a la señora GISELA ROJAS MARTINEZ, desde el 1 de enero de 1992 hasta el mes de noviembre de 2004 todas las prestaciones sociales sumando el 30% la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 contabilizándola como factor salarial.
Igualmente pidió indexar las sumas de dinero a pagar, el pago de intereses, la aplicación de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 y la condena en costas. La contestación de la demanda La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones, ya que, por expresa disposición de la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que no constituye un elemento para determinar el valor de las prestaciones sociales.
Propuso la excepción innominada “Cualquiera que encuentre el fallador” y prescripción trienal. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia del 24 de abril de 2018, decidió declarar no probadas las excepciones, declarar la nulidad de los dos actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho dispuso: “TERCERO.- Condenar en consecuencia a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar las prestaciones sociales de GISELA ROJAS MARTÍNEZ, causadas desde el 1 de enero de 1993 hasta el 9 de noviembre de 2004, incluyendo como factor salarial el 30% de la prima especial de servicio, la cual en consecuencia se sumará a los factores de cesantías, prima de servicio, prima de navidad y demás emolumentos prestacionales y derechos laborales devengados durante el periodo indicado.
(…) QUINTO.- Condenar a la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar diferencias resultantes de las condenas anteriores, las cuales se ajustarán en los términos del artículo 187 del CPACA, aplicando para ello la siguiente fórmula: R= R. H. Índice final Índice inicial (…)
SEXTO: Condenar en costas en favor del demandante. Para tal efecto, fíjese como agencias en derecho el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la ejecutoria de la presente sentencia. Así mismo la sentencia de primera instancia ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del Cpaca.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en sus alegatos defensivos, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la excepción innominada “Cualquiera que encuentre el fallador” y la excepción de prescripción trienal.
Reiteró el carácter no salarial de la prima prevista. El Ministerio Público no intervino en el proceso. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿Tiene derecho GISELA ROJAS MARTÍNEZ al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada, el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual, y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? y, en caso afirmativo, ¿Desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo.
En primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: “1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969 (…) 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha.” Como precisó después esta misma Corporación, esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que todos los años regulaba el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, en la Constancia N°14-1109 de 6 de junio de 2014 expedida por la coordinadora del área talento humano, respecto de la doctora Gisela Rojas Martínez: Se desempeñó en el cargo de Juez Penal Municipal de la Plata desde el 16 de mayo de 1975 hasta el 31 de agosto de 1979.
Se desempeñó en el cargo de Juez 11 de Instrucción Criminal del circuito de Neiva desde el 1 de septiembre de 1979 hasta el 3 de mayo de 1982. Que se desempeñó en el cargo de Juez 3 Penal del Circuito de Garzón desde el 4 de mayo de 1982 hasta el 15 de junio de 1990. Que se desempeñó en el cargo de Juez Superior primero de Garzón desde el 16 de junio de 1990 hasta el 30 de junio de 1992.
Que se desempeñó en el cargo de Juez 4 Penal del Circuito de Garzón desde el 1 de julio de 1992 hasta la 15 de enero de 1997. Que se desempeñó en el cargo de Juez 2 Penal del Circuito de Garzón desde el 16 de enero de 1997 hasta 31 de julio de 2003. Que se desempeñó en el cargo de Juez 2 Penal del Circuito de Garzón desde el 1 de agosto de 2003 hasta 30 de junio de 2004.
Que se desempeñó en el cargo de Juez 1 Penal del Circuito de Garzón desde el 1 de julio de 2004 hasta 9 de noviembre de 2004. Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales.
Que el día 2 de junio de 2014, según se lee en el expediente, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, la parte demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, la entidad demandada de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969, pidió que se decrete la prescripción trienal de todos los derechos laborales pretendidos, dado que la actora laboro continuamente desde 16 de mayo de 1975 al 9 de noviembre de 2004, la actora realizó su solicitud el 2 de junio de 2014; es decir, 9 años, 5 meses y 23 días después de su desvinculación con la rama judicial, a sabiendas que el ordenamiento jurídico contempla un término de prescripción de tres años.
Por ende, este despacho se verá obligado a decretar la prescripción extintiva de la totalidad de los derechos pretendidos. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. Por tanto también en este punto será parcialmente modificada la decisión de primera instancia. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - REVOCAR la sentencia de 24 de abril de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Huila accedió a las pretensiones de la demanda presentada por GISELA ROJAS MARTÍNEZ en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en la parte considerativa. SEGUNDO.-.- ORDENAR que una vez ejecutoriado este fallo se expidan las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Copiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIO TORRES LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA