CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 17001-23-33-000-2019-00181-01 (3290-2023)1 Demandante: José Rubiel Rojas Duque Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 2080 de 2021 Tema: Reconocimiento pensión gracia post mortem Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del tres (3) de marzo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda, con condena en costas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor José Rubiel Rojas Duque, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 33374 del 13 de agosto de 2018, RDP 45344 del 28 de noviembre de 2018 y 45682 del 30 de noviembre de 2018, por las cuales, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Expediente digital, puede ser consultado en el aplicativo Samai Consejo de Estado, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=170012333000201900181011100103 2 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP (UGPP) le negó la sustitución de la pensión, que reclama en condición de cónyuge de la señora Luz Delia Franco Arias (QEPD).
A título de restablecimiento del derecho, pidió que: (i)se condene a la demandada a reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia post mortem a la señora Luz Delia Franco Arias, efectiva a partir del 8 de octubre de 2002; (ii) se ordene a la UGPP reconocer y pagar al señor José Rubiel Rojas Duque, en calidad de cónyuge supérstite, la sustitución de la pensión gracia;
(iii) el reconocimiento y pago del retroactivo al que hubiere lugar, con la indexación de las sumas de valor correspondiente; (iv) el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; (v) se condene en costas a la parte demandada. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El demandante afirmó que la señora Luz Delia Franco Arias nació el 14 de julio de 1955 y falleció el 8 de octubre de 2002.
La señora Franco Arias ingresó al servicio docente oficial el 23 de abril de 1980, designada por el Decreto No 0244 del 23 de abril de 1980, se posesionó el 5 de mayo de 1980, y prestó sus servicios hasta el día del fallecimiento. El demandante narró que, el 1° de enero de 2000, contrajo matrimonio con la señora Luz Delia Franco Arias, y compartieron casa, techo y lecho hasta el día de su fallecimiento.
El accionante, con ocasión del fallecimiento de la señora Franco Arias solicitó en diferentes oportunidades, el reconocimiento de la pensión gracia post mortem y la sustitución de la prestación, en calidad de cónyuge supérstite, la última petición fue radicada el 19 de septiembre de 2017. La UGPP, a través de la Resolución No RDP 33374 del 13 de agosto de 2018 negó el reconocimiento solicitado, al considerar que no se acreditaron los elementos necesarios para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, post mortem, ni de la sustitución. Decisión confirmada por la Resolución RDP045344 del 28 de noviembre de 2018(resolvió el recurso de reposición) y 3 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP por la RDP 045682 del 30 de noviembre de 2018, que decidió el recurso de apelación. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. El accionante afirmó que, con la expedición de los actos administrativos, la UGPP desconoció las siguientes normas: Los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política. Las leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; 12 de 1975; 71 de 1988; Decreto 1160 de 1989; y la Ley 91 de 1989.
La parte demandante expuso que la UGPP desconoció las disposiciones invocadas porque solicitó requisitos adicionales que no fueron regulados en la ley, con ello, retardó injustificadamente el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, y la consecuente sustitución pensional a favor del señor Rubiel Rojas, en calidad de cónyuge supérstite.
El señor Rubiel Rojas afirmó que la señora Luz Delia Franco cumplió en vida con los requisitos legales para obtener el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, toda vez que, prestó sus servicios como docente territorial, por más de 20 años, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, de otra parte, acreditó las exigencias necesarias para obtener la pensión de sobrevivientes, en condición de cónyuge supérstite, puesto que demostró la convivencia con la causante por “un periodo superior a los dos años anteriores al momento del fallecimiento”. 2.
Contestación de la demanda. La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda2. Alegó que no es procedente el reconocimiento de la pensión gracia post mortem a favor de la señora Luz Delia Franco Arias, como quiera que no cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio. 2 Expediente digital 4 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP Que, además, el señor José Rubiel Rojas Duque no acreditó la convivencia con la causante, por lo menos desde que la señora Franco Arias completó los requisitos para adquirir el derecho a la pensión, tampoco demostró la convivencia de, por lo menos, dos años anteriores al fallecimiento.
Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia proferida el tres (3) de marzo de 20233, accedió a las pretensiones de la demanda, con condena en costas para la parte demandada; en los siguientes términos: Primero. DECLÁRASE infundada la excepción propuesta por la UGPP y que denominó “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO”.
Segundo. DECLÁRASE probado parcialmente el medio exceptivo formulado por la UGPP y que denominó “PRESCRIPCIÓN”. Tercero. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones nº RDP 033374 del 13 de agosto de 2018, nº RDP 045344 del 28 de noviembre de 2018 y nº RDP 045682 del 30 de noviembre de 2018, con las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem y confirmó dicha negativa.
Cuarto. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la UGPP que reconozca pensión gracia post mortem a favor de la señora Luz Delia Franco Arias, y la correspondiente sustitución pensional en un 100% al señor José Rubiel Rojas Duque en calidad de cónyuge supérstite, liquidada con el 75% de todo lo devengado por la causante en el año anterior a su fallecimiento –7 de octubre de 2001 y 7 de octubre de 2002–, desde el día siguiente en que ocurrió el deceso, esto es, del 9 de octubre de 2002, pero con efectos fiscales a partir del 14 de septiembre de 2012 por prescripción trienal.
Quinto. Las sumas serán canceladas de acuerdo con lo antes expresado, y hasta que se haga efectivo el reconocimiento pensional dentro de los términos fijados por el artículo 192 del CPACA y debidamente indexadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual, se tendrá en cuenta la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer dichos ajustes.
Sexto. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición en mención. Séptimo. CONDÉNASE en costas en esta instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por la Secretaría de esta Corporación conforme lo determina el CGP, por lo brevemente expuesto.
FÍJASE como agencias en derecho a cargo de la UGPP, la suma de $4’908.681,08, correspondiente al 4% de la cuantía estimada en este proceso. 3 Idem 5 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP En relación con el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, el tribunal consideró que, de conformidad con las normas que regulan la pensión gracia, para obtener el reconocimiento de esta prestación, es necesario que el interesado acredite los siguientes requisitos: i) vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; ii) 50 años de edad; iii) haber laborado 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando su nombramiento se hubiere efectuado por una entidad de orden territorial o que hubiere quedado comprendido el interesado en el proceso de nacionalización; y iv) haber observado buena conducta.
El A-quo señaló que aun cuando, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la norma aplicable en los casos en los que se estudia una sustitución pensional o una pensión de sobrevivientes es aquella que se encuentra vigente al momento del fallecimiento del causante; sin embargo, aun cuando la norma aplicable sería el régimen especial de pensiones de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, el artículo 279 excluyó a los afiliados al Fondo de Prestaciones del Magisterio.
Por lo anterior, para establecer si hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia post mortem, y la consecuente sustitución pensional, la disposición aplicable es la Ley 12 de 1975; en virtud de la cual, si el empleado público, en este caso, la docente Luz Delia Franco Arias, fallecía antes de cumplir la edad cronológica exigida para acceder a la pensión, pero había completado el tiempo de servicio requerido, el cónyuge supérstite, esto es, el señor José Rubiel Rojas Duque, tendría derecho al reconocimiento y pago de dicha prestación. De los medios probatorios allegados, se acreditó que, para el 8 de octubre de 2002, momento en el cual la señora Luz Delia Franco Arias falleció, ésta no había cumplido la edad de 50 años exigida para acceder a la pensión gracia, como quiera que, nació el 14 de julio de 1955 y, por ende, los 50 años de edad los hubiese cumplido el 14 de julio de 2005.
En ese sentido, se cumple el 6 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP primer supuesto previsto por la Ley 12 de 1975 para acceder a la pensión gracia post mortem. El tribunal manifestó que la señora Luz Delia Franco Arias estuvo vinculada a la docencia, antes del 31 de diciembre de 1980, porque fue nombrada el 23 de abril de 1980, para laborar como docente en la Escuela Rural el Diamante del municipio de Aguadas; y para para el 7 de octubre de 2002, día anterior al fallecimiento de la señora Luz Delia Franco Arias, había laborado como docente de manera ininterrumpida desde el 5 de mayo de 1980, para un total de 22 años, 5 meses y 3 días, superando con creces los 20 años de servicio requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el acto de nombramiento de la señora Luz Delia Franco Arias, esto es, el Decreto Nº 0244 del 23 de abril de 1980, fue expedido por la entonces gobernadora del departamento de Caldas en una plaza nueva que fue inicialmente pagada a través del FER con recursos propios del ente territorial, y que a partir del 1º de enero de 1983, pasó a ser asumida por la entidad territorial en continuidad.
Por consiguiente, y de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado4, esa designación es de carácter territorial porque no provino de la Nación, para prestar servicios en un establecimiento educativo de carácter oficial. Además, no se presentaron evidencias sobre sanciones disciplinarias a la causante, por ello, a excepción del requisito de la edad, se acreditaron los presupuestos para obtener la pensión gracia post mortem.
Sobre el reconocimiento de la sustitución pensional de la pensión gracia post mortem, el tribunal consideró que, para el caso de quien alegue la condición de compañero(a) permanente, el Decreto 1160 de 1969 sí previó que éste(a) debe acreditar vida marital con el(la) causante durante el año inmediatamente anterior al fallecimiento de éste(a) o en el lapso establecido en regímenes especiales. 4 El tribunal citó la sentencia del 21 de junio de 2018, radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3803-14) CE- SUJ2-011-18 7 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP Que, en este asunto, el señor José Rubiel Rojas Duque acreditó no sólo su calidad de cónyuge supérstite de la señora Luz Delia Franco Arias, pues obra el respectivo Registro Civil de Matrimonio, que da cuenta de la unión entre aquellos a partir del 1º de enero de 2000, sino que, además, demostró que convivió con la causante desde la citada fecha hasta el fallecimiento de ésta, e inclusive, según se narró por la testigo María Marleny Gil Martínez, la pareja convivía en unión libre con anterioridad al matrimonio.
Asimismo, la convivencia efectiva entre los señores José Rubiel Rojas Duque y Luz Delia Franco Arias quedó igualmente acreditada con el informe técnico de investigación de pensión gracia elaborado por la sociedad COSINTE Ltda. y remitido a la UGPP el 9 de noviembre de 2018. De ahí que, el tribunal consideró pertinente el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión gracia post mortem que se reconoce a favor de la señora Luz Delia Franco Arias al señor José Rubiel Rojas Duque. 4.
El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia5, porque cuando la UGPP expidió los actos administrativos, lo hizo en cumplimiento a las funciones legales y constitucionales; la inconformidad de la entidad gira alrededor del reconocimiento de la pensión gracia post mortem, al considerar lo siguiente: 1.
No existe certeza acerca de la fuente de los recursos con los cuales se pagaron los salarios de la causante, por ello, el tribunal debió desestimar las pretensiones de la demanda, toda vez que, la pensión gracia es una prestación única y exclusivamente para docentes de orden nacionalizado, distrital, municipal o departamental, con 20 años de servicios y, en este caso, el tiempo de servicio desde el 5 de mayo de 1980 hasta el 31 de diciembre de 1982 no se encuentra debidamente acreditado, porque el formato aportado no se presentó de acuerdo con 5 El memorial reposa en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica Samai. 8 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP los establecidos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG.
Además, en el certificado se indicó que «la plaza nueva fue pagada a través del FER, con recursos propios del departamento a partir del 1 de enero de 198, pasó a ser pagada por el departamento en continuidad» (sic) Por consiguiente, se presenta una inconsistencia entre la vinculación señalada y el origen de los recursos certificado en el documento, por ello, la causante solamente acreditó como tiempos municipales los que laboró desde el 1 de enero de 1983 hasta el 7 de octubre de 2002, que resultan insuficientes para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que solo acumuló 19 años, 9 meses y 7 días.
Que, los tiempos cuya fuente de financiación perteneció a la Nación, atendiendo a la naturaleza jurídica de los Fondos Educativos Regionales, con anterioridad a la aplicación de la Ley 60 de 1993, en tanto la fuente de los recursos provenía del Situado Fiscal/Presupuesto General de la Nación; eran nacionales, no siendo posible computar tales períodos para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, conforme a lo establecido por el numeral 3, articulo 4 Ley 114 de 1913, así como la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado. 2.
La UGPP manifestó, además, que el tiempo de servicio con vinculación de carácter cofinanciado, son maestros nombrados por la respectiva entidad territorial que pertenecen a la planta de personal del distrito, departamento o municipio, designados durante la vigencia de los convenios de cofinanciación suscritos entre la entidad territorial y el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social-FIS, y eran pagados por la Nación, en el porcentaje del 70% y el 30% restante lo cubría la entidad territorial, de ahí que, como la mayor fuente de recursos provenía del Situado Fiscal/Presupuesto General de la Nación, por ello, se trataba de una vinculación de carácter nacional. 9 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 3.
Sobre la condena en costas, la entidad dijo que no es procedente, porque con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el legislador abandonó el criterio subjetivo de interpretación y pasó a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En este sentido, para imponer la condena en costas el juzgador debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Sin embargo, en el presente asunto no se acreditó que la parte demandante incurriera en gastos. 5. Trámite de segunda instancia. Con auto de 29 de abril de 20246, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. 5.1.
Alegatos de conclusión: El apoderado de la demandada7 presentó alegatos de conclusión, ratificó los argumentos del recurso de apelación, solicitó la revocatoria de la sentencia de Primera Instancia porque la causante no acreditó los requisitos para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, habida cuenta que, el tiempo de servicio como docente fue, en su mayor parte, como nacional.
Además, es improcedente la condena en costas. El demandante8 alegó de conclusión. Expuso que el recurso de apelación es la reiteración de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, además, la entidad solicitó pruebas en esta instancia, situación que es improcedente y, por consiguiente, deben negarse. 6 Índice 7 Samai Consejo de Estado 7 Índice 12 Samai 8 Índice 13 10 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 5.2.
Solicitud de pruebas en segunda instancia La parte demandada, en el recurso de apelación, solicitó la práctica de pruebas, en concreto: Se oficie a la secretaria municipal del Departamento de Caldas para que emita CERTIFICACIÓN en la cual conste: 1. Acto de nombramiento, 2. Acta de posesión, 3. Certificación laboral que informe de manera suficiente, inequívoca y sin inconsistencias: a. la plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente; b. la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia: a) recursos del situado fiscal, b) recursos propios de las entidades territoriales, y c) 44 otros (especificar); c. identificación del régimen salarial nacional o territorial de los todos los tiempos acreditados; d. factores salariales percibidos durante los 20 años de servicios acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia; e. identificación del escalafón docente durante los 20 años de servicios acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia; f. Institución educativa y orden territorial, nacional o nacionalizada de la misma; g. tipo de educación prestada por el docente (primaria, secundaria, normalista, entre otras); h. forma de vinculación en carrera, provisional o interinidad del docente; y i. origen y evolución de la plaza docente antes y después de la nacionalización de la educación. En la certificación deberá identificarse cuáles fueron los elementos o soportes que tuvo en cuenta el funcionario para calificar tanto la plaza, la calidad de docente como los recursos de financiación. Lo anterior con el único fin, determinar de manera inequívoca el tipo de vinculación de la demandante.
El despacho, a través de providencia del Veintiuno (21) de abril de Dos Mil Veinticinco (2025)9, negó la solicitud probatoria, por improcedente, toda vez que, «el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia debe ceñirse estrictamente a las causales referidas, en el entendido que, esta instancia no supone reabrir las etapas procesales ya agotadas y tampoco contempla la posibilidad que alguna parte aporte las pruebas que hubiere podio allegar en la oportunidad prevista para ello» en este caso, la entidad no precisó en cuál de los eventos fundamentó su petición. El expediente ingresó al despacho para proferir sentencia el 7 de mayo de 202510. 9 Índice 23 Samai 10 Índice 27 Samai 11 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)11, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Cuestión preliminar La Sala considera necesario establecer que, si bien es cierto que, el juez de segunda instancia está limitado a los argumentos objeto de recurso de apelación, también lo es que, las decisiones judiciales tienen sustento en la aplicación del ordenamiento jurídico y de la legalidad. Lo anterior significa que el juez está habilitado para, de manera excepcional, conocer otros extremos que no han sido debatidos en el proceso, en aras de impedir la consolidación de situaciones contrarias a la legalidad.
Atendiendo a dicha facultad excepcional, la Sala considera que en el presente asunto, no solamente es necesario analizar los argumentos de la UGPP, en el recurso de apelación, orientados a discutir la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia que en vida debió disfrutar la señora Luz Delia Franco Arias, sino, además de ello, analizar si el señor Rubiel Rojas cumple con los requisitos para ser beneficiario de la sustitución de la pensión gracia, tal como fue ordenado en la sentencia de Primera Instancia. 11 «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 12 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 3.
Problema jurídico Le corresponde a la Subsección establecer si ¿es procedente declarar la nulidad de los actos administrativos por los que la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem a favor de la señora Luz Delia Franco Arias, a su vez, la sustitución pensional en cabeza de José Rubiel Rojas? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 3.1 Marco normativo y jurisprudencial, 3.2 Hechos probados; y 3.3 Caso concreto. 3.1.
Marco normativo y jurisprudencial 3..1.1 La pensión gracia En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191312 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (…)». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que 12 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 13 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, de acuerdo con la Ley 39 de 190313, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192814 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual15.
La Ley 37 de 193316 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197517, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, porque, como lo dispuso esta normativa, «la educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como 13 «[S]obre Instrucción Pública». 14 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 15 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 16 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 17 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 14 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: (…) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
De manera que, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años, que estuviere 15 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.1.2 Pensión gracia post mortem – sustitución pensional Como bien lo ha dicho esta subsección18, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir.
Por ello, se concibió la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación, la primera de ellas, concedida con ocasión del fallecimiento de un pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente el estatus, pero que no se le había reconocido formalmente, y la segunda, otorgada en virtud de un afiliado no pensionado, cuyo deceso se presenta antes de cumplir las condiciones para acceder a la pensión. Ahora bien, aunque la normativa referente a la pensión gracia no regula lo relacionado con la sustitución, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 de 2022 de 11 de agosto de 202219, al analizar los requisitos que debe colmar el compañero o compañera permanente o cónyuge supérstite que pretende que se sustituya en él o ella la pensión gracia de su pareja, fijó la siguiente regla de interpretación: «La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 19 Expediente 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), actora: Roby Rosy Ramos Reyes, accionada: UGPP.
Magistrado ponente César Palomino Cortes 16 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado». Lo anotado, al precisar, entre otros aspectos, que «(…) al ocurrir la muerte del docente o del pensionado se habilita a los beneficiarios para reclamar la sustitución de la pensión gracia, pues como ya se dijo, la pensión gracia es sustituible conforme las normas generales en materia pensional, lo que obliga a remitirse a los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento.
Razonamiento que excluye la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 7 del Decreto 1160 de 1989, si el deceso acontece en vigencia de la Ley 100 de 1993. Máxime cuando en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos para adquirir la pensión de sobrevivencia serán los establecidos por el Sistema General de Pensiones», normativa orientada a proteger a «[…] la pareja que decide conformar con ánimo de permanencia un proyecto de vida en común en términos económicos y afectivos para afrontar las dificultades de vida.
Y, que el requisito de convivencia pretende una finalidad legítima consistente en evitar uniones de último minuto para defraudar al sistema. De igual manera es un mecanismo de protección del núcleo familiar del fallecido para así evitar las reclamaciones ilegítimas de personas ajenas, dadas las dificultades económicas a las que puede verse avocado debido a su muerte».
Sobre la aplicación del sistema general de pensión, en esta providencia se dijo que: (…) en punto de la sustitución de la pensión gracia se acude directamente a la Ley 100 de 1993, si estaba vigente al momento del deceso del causante, en el entendido que la exclusión del artículo 279 no comprende la pensión gracia, pues se trata de una pensión del orden nacional, reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social, y no por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tanto, se ha exigido a los beneficiarios acreditar los requisitos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993. Ahora bien, sin perjuicio de esta decisión, es pertinente poner de presente que la Sala Plena de la Sección Segunda20, luego de precisar que se tenía que realizar un análisis profundo sobre los aspectos hasta ahora no debatidos, estimó pertinente reconsiderar la anterior tesis por criterios de importancia jurídica.
Al punto que, mediante sentencia del 29 de mayo y del 9 de julio de 202421, se concluyó que el derecho a la sustitución de la 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de mayo de 2024, radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018 21 Expediente 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014) magistrado ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez.
En este sentido concluyó la Sala: En conclusión, con esta providencia se buscará precisar que, si bien para el caso de las pensiones ordinarias financiadas directamente con aportes del trabajador y el empleador, tanto el Decreto 224 de 17 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP pensión gracia con fundamento en la invalidez, y en la muerte, en esencia, no es procedente, puesto que la ley, no previó la sustitución en tales eventos.
Independientemente de la complejidad que implican las situaciones de invalidez, fallecimiento u otras circunstancias externas que pueda enfrentar un docente con la legítima expectativa de acceder a la pensión gracia, esta prestación no puede ser adquirida directamente por los beneficiarios del causante. Esto se debe a que, en esencia, el docente no había cumplido ni acreditado todos los requisitos legales necesarios para consolidar su derecho original a la pensión. En todo caso, lo cierto es que permitir que un beneficio gratuito no consolidado, a favor del legitimo titular sea otorgado a sus familiares debido al deceso del primero, vulnera abiertamente el ordenamiento jurídico y la naturaleza propia de dicho beneficio, pues no existe un vacío normativo, ni una afectación a principios constitucionales, como anteriormente se había estimado. 3.1.3 Hechos probados22. 1) Registro civil de nacimiento de la señora Luz Delia Franco Arias, en el que consta que nació el 16 de julio de 1955, con la siguiente nota marginal: «el inscrito contrajo matrimonio católico con Luz Delia Franco Arias el día 1 de enero de 2000 en la Parroquia de la Inmaculada Concepción de Aguadas (Caldas), registrado el matrimonio en el indicativo serial n° 03353537 de fecha 8 de febrero de 2000, en la Registraduría Municipal del Estado Civil de Aguadas (Caldas).
Agosto 29/2018». 2) Registro civil de nacimiento del señor José Rubiel Rojas, en el que consta que nació el 7 de octubre de 1969, con la siguiente nota marginal: «el inscrito contrajo matrimonio católico con Luz Delia Franco Arias el día 1 de enero de 2000 en la Parroquia de la Inmaculada Concepción de Aguadas 1972 48 como la Ley 100 de 199349 se contempló la posibilidad de que los beneficiarios de un causante fallecido que no logró acreditar todos los requisitos para adquirir la prestación, puedan acceder a un derecho autónomo a su favor como lo sería la pensión de sobrevivientes, lo cierto es que, para el mismo supuesto, pero en el marco de la pensión gracia50 que es gratuita y meritoria, el legislador nunca previó dicha consecuencia, ya que solo estableció una forma de adquirir esta prerrogativa, la cual no es otra que cumpliendo todas las exigencias para el efecto. 22 Samai Tribunal Administrativo de Caldas 18 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP (Caldas), registrado el matrimonio en el indicativo serial n° 03353537 de fecha 8 de febrero de 2000, en la Registraduría Municipal del Estado Civil de Aguadas (Caldas).
Agosto 29/2018». 3) Cédula de ciudadanía del señor José Rubiel Rojas Duque. 4) Registro Civil de Matrimonio, indicativo serial 03353537, en el que se observa que el 1 de enero de 2000 contrajeron matrimonio, en la Parroquia la Inmaculada; los señores José Rubiel Rojas Duque y la señora Luz Delia Franco Arias. 5) Registro Civil de Defunción, indicativo serial 04405167, en el que se evidencia que la señora Luz Delia Franco Arias falleció el 8 de octubre de 2000. 6) Decreto 0244 del 23 de abril de 1980, de la gobernación del departamento de Caldas, por medio del cual nombró como maestra, entre otros, a la señora Luz Delia Franco Arias. 7) Acta de posesión número 0225 del 5 de mayo de 1980, por la que tomó posesión del cargo la señora Luz delia Franco Arias, nombrada por el Decreto 0244 del 23 de abril de 1980; el documento fue firmado por la posesionada, el gobernador del departamento de Caldas, el jefe de estadística y el coordinador administrativo del FER. 8) Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral número 1628 del 28 de mayo de 2015, de acuerdo con la imagen: 19 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 9) Formato único para la expedición de certificado de Salarios, de la Secretaría de Educación de Caldas, expedido el 28 de mayo de 2015, en el que consta que, la causante se desempeñó como docente departamental en propiedad, con ingreso a la docencia el 5 de mayo de 1980, desde esta fecha hasta el 31 de diciembre de 1980 y desde el 1 de enero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1981, recibió como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación, y prima de navidad. 10) Formato único para la expedición de certificado de Salarios, de la Secretaría de Educación de Caldas, expedido el 28 de mayo de 2015, en el que consta que la demandante se desempeñó como docente departamental en propiedad, con ingreso a la docencia el 5 de mayo de 1980, desde el 1 de enero de 1982 hasta el 31 de diciembre de 1982, recibió como factores salariales: asignación básica, prima de alimentación, y prima de navidad. 11) Certificado de información laboral, consecutivo n° 529, expedido el 6 de septiembre de 2017, por el departamento de Caldas; en el que consta que la señora Luz Delia Franco Arias se desempeñó como docente de primaria dese el 1 de enero de 1983 hasta el 7 de octubre de 2002. 20 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 12) Constancia GGA 691 del 14 de septiembre de 2016, expedida por el profesional especializado del grupo de gestión administrativo de la gobernación de Caldas, señaló que la señora Luz Delia Franco Arias prestó sus servicios para la gobernación de Caldas como «institutora» primaria en Aguadas desde enero 1 de 1983 hasta el 7 de octubre de 2002 «plaza departamental, nombramiento departamental, pagado con recursos propios del departamento de Caldas». 13) Decreto n°00916 (no se evidencia la fecha), por medio del cual, el gobernador del departamento de Caldas declaró vacante, a partir del 8 de octubre de 2002, el cargo de docente que ocupaba Luz Delia Franco Arias, en el Liceo Claudia Múnera, del municipio de Aguadas. 14) Declaración extraproceso de María Marleny Gil Martínez, ante el notario único del círculo de Aguadas Caldas, el 17 de julio de 2018.
La declarante expuso brevemente lo que conocía sobre la relación entre la señora Luz Delia y el demandante. 15) Declaración extraproceso de José Rubiel Rojas Duque, ante el notario único del círculo de Aguadas Caldas, el 9 de febrero de 2016. Declaración de parte en la que el demandante manifestó de manera general sobre su convivencia con la docente. 16) Declaración extraproceso de Alberto Zapata Nieto, ante el notario único del círculo de Aguadas Caldas, el 17 de julio de 2018.
La declarante expuso brevemente lo que conocía sobre la relación entre la señora Luz Delia y el demandante. 17) Certificación de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, del 25 de febrero de 2021, de acuerdo con la imagen: 21 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 18) Oficio del 24 de febrero de 2021, Radicación 2021-IE-007216, del Coordinador de Grupo de Certificaciones del Ministerio de Educación Nacional: 19) La Unidad de Prestaciones Sociales de la Gobernación de Caldas, por Resolución n° 00466 del 31 de diciembre de 2003, dispuso reconocer una pensión de jubilación a la señora Luz delia Franco Arias, así: 22 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP 20.
Informe técnico de investigación pensión gracia, número 130338, radicación 201870012733652, realizado por el departamento de investigación de COSIENTE LTDA, del 6 de noviembre de 201823. Audiencia de pruebas 15 de mayo de 2023 Interrogatorio de parte José Rubiel Rojas Duque (minuto 6.23 A 16 01) Preguntado: ¿en qué fecha conoció a la señora Luz Delia?: Contestó: por allá en el 96.
Preguntado: ¿cuánto tiempo vivió en matrimonio con la señora Luz Delia? Contestó: desde esa época, por ahí cinco o seis años, antes del 23 Expediente digital 23 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP matrimonio hubo como tres años de matrimonio. Preguntado: en qué fecha se casó con la señora Luz Delia.
Contestó: en octubre de 2000. Preguntado: ¿Dónde vivían? Contestó: en la vereda el Diamante en Aguadas Caldas. Preguntado: cuándo ustedes convivían, ¿quiénes más vivían en la casa? Contestó: con mi papá y mi mamá. Preguntado: ¿no más? Contestó: sí. Preguntado: cuál fue la causa de la muerte de doña Luz Delia. Contestó: cáncer de las vías biliares.
Preguntado: En que año empezó la señora Luz Delia a padecer la enfermedad: Contestó: más o menos en el 1998, algo así. Preguntado: ¿En qué año murió la señora Luz Delia? Contestó: el 8 de octubre de 2002. Preguntado: Tuvo hijos. Contestó: No. Preguntado: Quien sufragó los gastos del sepelio. Contestó: Un seguro que ella pagaba. Preguntado: ¿Cuál fue su último domicilio o dónde falleció doña Luz Delia? Contestó: El último domicilio fue en Aguadas.
Preguntado: con quién vivía doña Luz Delia. Contestó: conmigo. Preguntado: ¿Quién estaba pendiente de las citas, el cuidado y el sostenimiento de doña Luz Delia? Contestó: yo, como esposo. Preguntado: cuente si usted trabaja o ha trabajado. Contestó: si, en agricultura en el campo. Preguntado: ¿actualmente está trabajando? Contestó: si, agricultor en el campo.
Preguntado: actualmente está trabajando. Contestó: si, en Aguadas. Preguntado: cuente si tiene contacto con la familia de doña Luz Delia. Contestó: no, por el momento no. María Marleni Gil Martínez: Minuto 20.11 a 41 47 Preguntado: generales de Ley. Contestó: mi nombre es María Marlenis Gil Martínez, 65 años de edad, residente en Aguadas (Caldas), en el pueblo casa cuarta número 3-05, cursó hasta segundo de primaria, ama de casa.
No ha trabajado para la UGPP, no es familiar del señor Uriel Rojas, ni de la señora Luz Delia Franco Arias. Preguntado: cuéntenos lo que sepa de la relación que hubo entre la señora Luz Delia y Uriel. Ellos se conocieron, fueron novios y vivieron en unión libre, desde 1996, se casaron en el 2000, yo conocí a la señora porque fue la profesora de todos mis hijos, de toda la vida hasta que falleció, fue profesora en la vereda el Diamante.
Preguntado: Sabe dónde vivieron ellos. Contestó: en la vereda el Diamante y después se vinieron a vivir al pueblo porque la profesora se enfermó. Preguntado: ¿Desde cuándo conoce al señor José Rubiel? Contestó: a José Rubiel lo conozco desde que 24 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP estaba pequeño. Preguntado: ¿Cuánto tiempo vivieron juntos José Rubiel y la profesora? Contestó: Entre cinco o seis años.
Empezaron a vivir desde el 96. Preguntado: ¿cuándo murió la señora Luz Delia Franco? Contestó: no me acuerdo, creo que en 2002. Preguntado: ¿sabe si la pareja de Luz Delia y Rubiel tuvo hijos? Contestó: no tuvieron hijos. Preguntado: ¿Con quién vivían ellos? Contestó: Vivian solos. Preguntado: ¿dónde vive Uriel actualmente? Contestó: vive en Aguadas en una casa distinta a la que vivía con la señora Luz Delia.
Preguntado: ¿La casa donde ellos vivían era arrendada? Contestó: sí. Preguntado: ¿ellos no tenían más familia? Contestó: Ella tenía hermanas, Rubiel tenía a los papas y a los hermanos. Preguntado: ¿Con quién vive con José Rubiel? Contestó: vive solo. Preguntado: de qué se enfermó la señora Luz Delia. Contestó: se murió de cáncer. Preguntado: hace cuanto conoció a la señora Luz Delia.
Contestó: desde que empezó a trabajar en la vereda, creo desde el 80. Preguntado: Hace cuanto conoce a José Rubiel. Contestó: desde que tenía 14 años, primero lo conocí a él y después a ella. Preguntado: ¿cómo era la señora Luz Delia en su labor docente? Contestó: honrada, buena profesora, excelente en todo, dedicada, todo bien. Preguntado: ¿Sabe si la señora Luz recibió un llamado de atención? Contestó: no. Preguntado: ¿sabe si la señora Luz Delia recibía alguna pensión? Contestó: no me doy cuenta.
Preguntado: ¿en el momento del fallecimiento la señora Luz Delia convivía con el señor Rojas? Contestó: si señor. Preguntado: ¿cómo era el matrimonio? Contesto: todo bien, muy cariñoso, muy unidos, todo muy bien. Preguntado: ¿qué estudios realizó el señor José Rubiel? Contestó: Hizo la primaria. Preguntado: porque dijo en la declaración rendida ante notario que convivieron desde 2000.
Contestó: porque dije desde que se casaron, pero ellos vivían desde 1996. Preguntado: ¿Entre la señora Luz Delia y José Rubiel, quien se encargaba del mantenimiento del hogar? Contestó: se encargaba la señora Luz Delia, porque era la que tenía un trabajo y un salario fijo. Preguntado: A que se dedicada el señor Rubiel. Contestó: él era agricultor. quién estuvo al cuidado de Luz delia.
El señor José Rubiel y la suegra, a las citas la acompañaba el esposo. Preguntado: conoce la familia de Luz Delia. Contestó: Si, ellos estuvieron en el sepelio. Preguntado: la señora Luz Delia tuvo hijos. Contestó: no. Preguntado: José Rubiel con posterioridad ha tenido alguna relación sentimental. Contestó: no le conozco. Preguntado: ¿desde qué año 25 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP vive en Aguadas? Contestó: hace 11 años.
Preguntado: desde cuando vive en Aguadas. Contestó: yo vivía en la vereda el Diamante de toda la vida y me vine a vivir al pueblo hace 11 años. Actuación administrativa El demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento de pensión gracia post mortem a favor de la señora Luz Delia Franco Arias y la consecuente sustitución pensional.
La UGPP, a través de la Resolución n° RDP 33374 del 13 de agosto de 2018 negó el reconocimiento solicitado, al considerar que no se acreditaron los elementos necesarios para acceder al reconocimiento. Esta decisión fue confirmada por medio de la Resolución RDP045344 del 28 de noviembre de 2018(resolvió el recurso de reposición) y por la RDP 045682 del 30 de noviembre de 2018, que decidió el recurso de apelación. 3.2.
Caso concreto. El señor José Rubiel Rojas Duque acude en sede de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de una pensión gracia post mortem a favor de la señora Luz delia Franco Arias y la sustitución de la pensión gracia a su favor, en su condición de cónyuge supérstite de la causante.
El Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda, por considerar que, logró acreditar los requisitos requeridos para el reconocimiento de la pensión gracia post mortem. Además, dispuso la sustitución pensional porque el demandante acreditó una convivencia superior a los 2 años con la causante. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, puesto que, en su criterio, la causante no acreditó los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en concreto, 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada. 26 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP Reconocimiento de la pensión gracia post mortem.
De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia visto en líneas anteriores, para el reconocimiento de esta prestación el docente debe acreditar 20 años de servicios a la docencia oficial con carácter territorial, o nacionalizado, buena conducta, y una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. Ahora bien, para resolver el presente caso, se dará alcance a la sentencia dictada por esta Sección, el 9 de julio de 2024, en la que se precisó respecto a la pensión gracia post mortem, lo siguiente: «En conclusión, con esta providencia se buscará precisar que, si bien para el caso de las pensiones ordinarias financiadas directamente con aportes del trabajador y el empleador, tanto el Decreto 224 de 1972 48 como la Ley 100 de 1993 se contempló la posibilidad de que los beneficiarios de un causante fallecido que no logró acreditar todos los requisitos para adquirir la prestación, puedan acceder a un derecho autónomo a su favor como lo sería la pensión de sobrevivientes, lo cierto es que, para el mismo supuesto, pero en el marco de la pensión gracia que es gratuita y meritoria, el legislador nunca previó dicha consecuencia, ya que solo estableció una forma de adquirir esta prerrogativa, la cual no es otra que cumpliendo todas las exigencias para el efecto».
La Sala de Decisión, en el caso concreto, entrará a revisar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos por parte de la señora Luz Delia Franco para establecer si le asiste razón jurídica para el reconocimiento de la pensión gracia post mortem. Edad: la demandante nació el 14 de julio de 1955, por consiguiente, al momento de su fallecimiento, ocurrido el 8 de octubre de 2002, no había cumplido la edad requerida para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es 50 años de edad; puesto que, contaba con 47 años. 27 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP Buena conducta: no se aportaron al proceso evidencias de sanciones disciplinarias de la causante, por consiguiente, se acreditó que la señora Luz Delia Franco desempeñó el empleo con honradez y consagración. Vinculación a la docencia territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980: para acreditar el cumplimiento de este requisito la Sala observa que se encuentran los siguientes documentos: i) el Decreto 0244 del 23 de abril de 1980, por medio del cual el gobernador de Caldas nombró a la señora Franco Arias como docente24; ii) acta de posesión del n°00225 del 5 de mayo de 198025; iii) Formato único para la expedición de historia laboral26 expedido por la Secretaría de educación de Caldas el 28 de mayo de 2015 señaló que la señora Luz Delia se vinculó a la docencia desde el 5 de mayo de 1980.
Ahora bien, sobre esta vinculación, esto es, la ocurrida desde el 5 de mayo de 1980, se observa que se trató de una designación con carácter territorial, toda vez que, fue realizada por el gobernador de Caldas, para una plaza de ese mismo orden, como se evidencia del Decreto de nombramiento 0244 del 23 de abril de 1980, relacionado ut supra y del acta de posesión que se mencionó en líneas anteriores, así como en el formato para la expedición de historia laboral del 28 de mayo de 2015.
Por consiguiente, este periodo de servicio como maestra, que valga decir inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, sí puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. Prestación de servicio como docente territorial o nacionalizado por 20 años: además del periodo ya indicado en líneas anteriores, esto es, el realizado a partir del Decreto 0244 del 23 de abril de 1980, se encuentran en el expediente los siguientes documentos: i) certificado de tiempo de servicio del 6 de septiembre de 2017, la gobernación de Caldas hace constar que la demandante se desempeñó como docente territorial desde el 1 de enero de 1983 hasta el 7 de octubre de 2002; ii) la Constancia GGA 691 del 14 de 24 Hecho probado número 6 25 Hecho probado número 7 26 Hecho probado número 8 28 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP septiembre de 2016, de la gobernación de Caldas de cuenta de la prestación del servicio docente, por parte de la señora Luz Delia Franco desde el 1 de enero de 1983 hasta el 7 de octubre de 200227.
En este orden de ideas, la Sala observa que, las pruebas que obran en el expediente, permiten acreditar que la causante prestó sus servicios como docente oficial con carácter territorial por 22 años, 4 meses y 27 días. Ahora bien, la UGPP alegó que el tiempo de servicio prestado por la causante fue nacional, al considerar que, no existe certeza acerca de la fuente de los recursos con los que se pagaron los salarios y las prestaciones de la causante, además, se trató de una docente cofinanciada, de acuerdo con ello, la nación realizaba un aporte del 70% para cubrir los costos de la vinculación y, por ello, se trató de una vinculación nacional.
Para la Sala de Decisión, no son de recibo los reparos de la entidad, toda vez que, de acuerdo con la línea jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado28, lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
De otra parte, resulta oportuno aclarar que por medio de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual, se concedió un término de 5 años [artículo 329], esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos 27 Hechos probados 11 y 12 28 sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 29 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 29 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, y; iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 1030 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional [personal nacional] y (ii) los nombrados por entidades territoriales [personal nacionalizado y territorial].
Vistas así las cosas, quedó demostrado que la señora Luz Delia Franco Arias no reunió en vida, la totalidad de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia post mortem, habida cuenta que, aun cuando tuvo dos vinculaciones de orden territorial, puesto que en ambas ocasiones la designación provino de la autoridad territorial para ocupar una plaza de la misma categoría, y desempeñó la labor docente con buena conducta; sin embargo, no se acreditó el cumplimento de la edad exigida como requisito.
Como se precisó en párrafos anteriores, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem, es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula: (i), haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años;
(ii) que el docente estuviese vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; (iii) cumplir cincuenta (50) años de edad; y (iv) desempeñarse con honradez, 30 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 30 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP consagración y buena conducta.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, dado que no se cumplen los presupuestos exigidos por la jurisprudencia para el reconocimiento de la pensión gracia y su posible sustitución, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda. 4. Condena en costas. La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del tres (3) de marzo de Dos Mil Veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Quinta de Decisión, que accedió a las pretensiones de la demanda promovida por José Rubiel Rojas Duque, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se NIEGAN las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. 31 Nº Interno: 3290-2023 Demandante José Rubiel Rojas Duque Demandada: UGPP TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA