Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante JESÚS ANTONIO ULLOA ALVARADO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Caducidad de la acción ejecutiva, cuando la ejecutada es una entidad del orden nacional que se encuentra en proceso de liquidación SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de septiembre de 20231, el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que esa autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al proferir el auto del 21 de julio de 2023 que revocó el mandamiento de pago y declaró la caducidad de la acción dentro del proceso ejecutivo Nro. 11001-33-42-053-2017-00295-02.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: “Que se TUTELEN los derechos fundamentales del señor JESUS ANTONIO ULLOA ALVARADO al debido proceso por vía de hecho al presentarse indebida error presumir que no se hizo parte dentro del proceso de liquidación de CAJANAL, cuando al respecto NO existe ninguna duda que efectivamente y en forma oportuna acudió infructuosamente al mismo por lo cual además se constituye defecto sustantivo y probatorio en el Auto del 21 de Julio de 2.023 proferido por el Tribunal Administrativo de – Sección Segunda – Subsección “A”, con la consecuente violación del derecho al acceso a la administración de justicia del accionante.
Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del Fallo de Tutela, revoque la providencia del 21 de julio de 2.023 y en su lugar, se ordene continuar con el trámite que corresponda consecuente con el Auto por medio del cual se libró mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES 1 La acción de tutela se interpuso a través de correo electrónico. 2 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP a favor del señor JESUS ANTONIO ULLOA ALVARADO, por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. de fecha 28 de Septiembre de 2.009, confirmada por la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A de fecha 19 de Agosto de 2.010, debidamente ejecutoriada con fecha 06 de Octubre de 2.010, cumplida en forma parcial el día 25 de Julio de 2.012, fecha en la cual se pagaron las mesadas atrasadas y la indexación, pero no lo correspondiente a los intereses moratorios los cuales fueron causados desde esta fecha, hasta cuando se efectúe el pago total de la misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5° del artículo 177 I C. C. A. (Decreto 01 de 1984), por cuanto de ninguna manera se configuró el fenómeno de la Caducidad, mucho menos por culpa o responsabilidad de la pensionada” 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado laboró al servicio del Estado. Al haber acreditado los requisitos la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal le reconoció pensión de jubilación, pero omitió incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, razón por la cual, demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.
Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2009, el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá dictó el fallo de primera instancia, que fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 19 de agosto de 2010, en la que ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal reliquidar y pagar la pensión tomando como base la totalidad de los factores salariales. 2.3.
A través del Decreto Nro. 2196 de 2009, Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL. 2.4. En Resolución Nro. UGM 035225 del 27 de febrero de 2012 la entidad condenada dio cumplimiento al fallo judicial, ordenando la reliquidación de la pensión. Para el mes de julio de esa anualidad se reportó la novedad de inclusión en nómina cancelando a favor del demandante la suma de $20.461.175, por concepto de pago de diferencia de mesadas atrasadas e indexación, omitiendo el pago de los intereses moratorios.
Debido a lo anterior, el actor radicó ante el agente liquidador solicitud de pago de las mesadas atrasadas, su indexación y reconocimiento de intereses moratorios ordenados en la Resolución Nro. UGM 035225 del 27 de febrero de 2012. 2.5. Con posterioridad, el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado promovió proceso ejecutivo que fue identificado con el radicado Nro. 11001-33-42-053-2017-00295- 00, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado 53 Administrativo de Bogotá. En la demanda se solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP (que asumió las obligaciones de la liquidada Cajanal), por la suma de $24.763.821 por concepto de intereses moratorios.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Mediante auto del 27 de septiembre de 2017, el Juzgado 53 Administrativo del Circuito de Bogotá libró mandamiento de pago en favor del señor Ulloa Alvarado, en la suma de $8.476.688,16, por concepto de intereses moratorios.
Esta decisión fue objeto de apelación por la parte demandante. En providencia del 12 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó la providencia del 27 de septiembre de 2017 y,en su lugar, ordenó librar mandamiento de pago de conformidad con las pautas establecidas en esa providencia. 2.7.
Con auto del 18 de mayo de 2021, el Juzgado 53 Administrativo del Circuito de Bogotá dio cumplimiento al auto del 12 de marzo de 2020 y, en consecuencia, libró mandamiento de pago en favor del demandante, por la suma de $8.487.525,13, por concepto de intereses moratorios. Decisión que fue apelada por el señor Jesús Antonio Ulloa. 2.8.
En auto del 21 de julio de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A revocó la decisión del juzgado de librar el mandamiento de pago, por estimar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva. 3. Fundamentos de la acción El accionante indicó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente en la providencia del 21 de julio de 2023, al considerar que la acción ejecutiva caducó de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 11 del artículo 136 del CCA y el artículo 164 del CPACA.
Señaló que, para realizar el cómputo de caducidad de la acción debe considerarse que el Decreto 877 del 30 de abril de 2013 prorrogó hasta el 11 de junio de 2013 el plazo dispuesto para la liquidación de CAJANAL. En consecuencia, “…durante ese periodo, existió el fenómeno jurídico del fuero de atracción, y por lo tanto, la misma Entidad mediante procedimientos erráticos impidió que el crédito reclamado entrara a la masa liquidatoria, y solo se limitó a cumplir parcialmente el 25 de Julio de 2.012, fecha en la cual solo canceló el capital y la indexación, desconociendo en forma clara el pago de los intereses moratorios […]”.
Sostuvo que al cancelar parcialmente los valores reconocidos en la sentencia favorable, Cajanal en liquidación desprotegió su pago, por lo que, ahora no es admisible que se defienda alegando aplicar las reglas de la suspensión de la caducidad, cuando en su momento argumentó fuerza mayor o caso fortuito para escudar el desorden jurídico provocado en el proceso liquidatorio.
Como respaldo a la tesis de cómputo de caducidad defendida (inoperancia de la caducidad en la acción ejecutiva), relacionó las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda: (i) Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, dentro del expediente Nro. 25000-23-42-000-2015-01327-01.
(ii) Subsección B, providencia del 29 de marzo de 2016, dentro del expediente Nro. 25000-23-42-000-2015-01601-01. (iii) Subsección A, sentencia del 22 de marzo de 2018, dictada por el magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas. (iv) Subsección B, sentencia del 26 de abril de 2018, dictada por la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez dentro del expediente Nro. 76001-23-33-000-2016-01765-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, realizó un recuento de los antecedentes de la situación presentada con la liquidación de CAJANAL, y solicitó la revocatoria del auto del 21 de julio de 2023 al considerar que el demandante desplegó todos los trámites administrativos dentro del proceso liquidatorio. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 14 de septiembre de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A; se ordenó vincular en calidad de tercero al Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá3; se reconoció al abogado Luis Alfredo Rojas León como apoderado judicial de la parte demandante; y dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda4, indicó que tanto en el proceso declarativo como en el ejecutivo se surtieron las etapas procesales con garantía del debido proceso y en aplicación de la normatividad vigente. Señaló el trámite dado al proceso ejecutivo mientras se encontró en el juzgado, y solicitó su desvinculación del proceso constitucional pues las pretensiones formuladas por el actor se dirigen a discutir una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Finalmente, adjuntó copia del expediente digital. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A5, manifestó que el accionante pretende atacar el criterio imperativo del juez, lo cual vicia la acción de tutela de improcedente. Advirtió que el accionante busca convertir este amparo en una instancia adicional para que las partes reabran las discusiones jurídicas que fueron propias del proceso ordinario.
Adujo que los jueces son autónomos e independientes para argumentar las decisiones judiciales y en sus providencias gozan de la potestad de valorar las pruebas allegadas al proceso de acuerdo con las reglas de la sana crítica y según los parámetros de la lógica y la experiencia, todo esto como fundamento del Estado Social de Derecho y concluyó que no existe vulneración alguna de derecho fundamental que amerite la protección del juez constitucional, por lo que debe declararse improcedente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo 3 En el proceso de la referencia no se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, dado que de acuerdo con los documentos obrantes en el expediente no se advirtió que hubiera sido notificada del mandamiento de pago. 4 Samai, índice 8 y 9. 5 Samai, índice 10. 6 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales procede de manera excepcional, tal y como lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Y dada su excepcionalidad, es que la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor porque están en juego no solo la autonomía judicial, sino también los principios de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso, de allí que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala establecer si la providencia del 21 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que revocó la decisión de librar mandamiento de pago por estimar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción, incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta, para hacer el cómputo de la caducidad, que los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de CAJANAL se suspendieron con ocasión de su proceso liquidatorio.
Con miras a solucionar el problema jurídico planteado, se hará una breve referencia a: (i) los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación sobre la suspensión del término de caducidad de la acción ejecutiva estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co durante el proceso de liquidación de Cajanal, (iii) la providencia cuestionada, y (iv) finalmente, se adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 4.
La acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad establecidos en la jurisprudencia constitucional Lo primero es indicar que en el caso concreto se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esto porque: (i) La solicitud de amparo se presentó en un término razonable, dado que fue radicada el 12 de septiembre de 2023 y el auto acusado se notificó el 4 de septiembre de la misma anualidad10.
(ii) En el escrito de tutela se hace una narración clara de los hechos y de los defectos de los que la parte actora considera que adolece la providencia. (iii) El auto acusado fue proferido en el trámite de la segunda instancia, y contra aquel no procede recurso ordinario o extraordinario que permita la protección de los derechos que se estiman desconocidos.
(iv) El caso comporta relevancia constitucional, porque se aduce la vulneración de derechos fundamentales que tienen como presunta causa la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el auto del 18 de mayo de 2021, al no tener en cuenta para computar la caducidad que los términos para iniciar procesos ejecutivos en contra de CAJANAL se suspendieron con ocasión de su proceso liquidatorio.
Se advierte que las razones que le asistieron al juez de primer grado para tomar su decisión difieren de las del Tribunal, pues el juzgado en el proceso ejecutivo libró el mandamiento de pago, el cual fue apelado por el demandante al considerar que el monto establecido no correspondía a la imputación de pagos del artículo 1653 del Código Civil, mientras que el Tribunal al resolver el recurso de apelación revocó tal decisión al considerar que el fenómeno de la caducidad había operado en esa acción, motivo por el cual, no se advierte una reiteración de argumentos.
(v) Finalmente, se advierte que la providencia cuestionada no corresponde a una decisión dictada en trámite de tutela. 5. Jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la suspensión de los términos de caducidad de la acción ejecutiva durante la liquidación de CAJANAL La Sección Segunda del Consejo de Estado en su calidad de órgano de cierre en asuntos laborales administrativos, había establecido de manera pacífica que los términos de prescripción y caducidad de la acción ejecutiva se suspendieron durante el lapso de liquidación de CAJANAL.
El fundamento de esta tesis derivó de la interpretación de las normas que ordenaron la liquidación de la entidad y de otras normas que, por remisión normativa, consideró que eran aplicables para definir estos asuntos. Así pues, el fundamento normativo de esta tesis está en el Decreto 2196 de 200911, el artículo 14 de la Ley 550 de 199912 y el artículo 6° del Decreto 254 del 200013. 10 Samai, índice 18.
Expediente Nro. 11001-33-42-053-2017-00295-02. 11 “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.” 12 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.” 13 "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional".
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para mayor ilustración, la Sala transcribirá la argumentación expuesta por cada una de las Subsecciones de la Sección Segunda con miras a respaldar la postura antes mencionada.
Así pues, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en providencia del 16 de febrero de 2017, en la que decidió el recurso de apelación contra providencia que rechazó una demanda ejecutiva contra la UGPP por haber operado la caducidad, indicó: “Lo explicado en líneas anteriores permite colegir que no operó el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva como quiera que la formulación de la demanda se hizo el 11 de septiembre de 2013, es decir, tuvo lugar dentro del término de los cinco (5) años previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en atención a que: • El término de caducidad de la acción ejecutiva, por las obligaciones a cargo de la entidad liquidada, fue suspendido por espacio de cuatro (4) años, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 (Decreto 2196 de 2009 y Ley 550 de 1999). • El cobro que se pretende se impuso en condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en sentencia, exigible desde el 5 de diciembre de 2006. • El interesado reclamó el cumplimiento de la sentencia ante la entidad en liquidación, razón por la cual se expidieron actos administrativos de reconocimiento pensional, sobre el cual se discute un pago parcial por parte del demandante.
Terminada la suspensión de los términos de caducidad con la conclusión del trámite liquidatorio, se reanudó el cómputo de los cinco (5) años con que contaba el demandante para formular la demanda ejecutiva respecto de las obligaciones reconocidas en la sentencia condenatoria”14 La Subsección B de la Sección Segunda defendía la misma tesis.
Así, por ejemplo, en providencia del 28 de marzo de 201915, en el que conoció en apelación asunto relativo a la caducidad de la acción ejecutiva en proceso contra la UGPP, expuso: “2.3. Proceso Liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- Mediante el Decreto 2196 de 200916, el Gobierno Nacional suprimió la Caja Nacional de Previsión Social y ordenó la liquidación de la entidad, obedeciendo a un plan de reestructuración institucional, con el propósito de prestar eficientemente el servicio público de seguridad social.
Uno de los pilares de la norma referida es el Decreto 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006, que en su artículo 1 consagró que: “(…) en lo no previsto en el presente decreto, deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad (…)”, es decir, el Decreto 663 de 199317.
Para tales efectos, y de manera precedente, se expidió la Ley 550 de 1999 aplicable a todas aquellas entidades de carácter público, privado o de economía mixta que ejerzan una actividad financiera o de ahorro y crédito, disponiendo en el inciso 2 del artículo 14 que: “(…) Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario.
(…)”. Así pues, al hacer una remisión normativa al artículo 1 del Decreto 254 de 2000, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de la Caja Nacional de Previsión 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Providencia del 16 de febrero de 2017. Proceso Nro. 25000-23-25-000-2004-03995-01(2154-15).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso Nro. 25000-23-42-000-2017-01443-01(0740-18). C.P. César Palomino Cortés 16 Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección A, Auto Interlocutorio de 16 de junio de 2016, Consejero Ponente: William Hernández Gómez.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social quedaron suspendidos durante el proceso de liquidación de la entidad, que finalizó el 11 de junio de 2013, y es a partir de esta fecha que se entiende reanudado el conteo de los 5 años de caducidad de las acciones ejecutivas contra quien entre a asumir las responsabilidades u obligaciones de la misma, en este caso, la UGPP18.” Sin embargo, la postura de esta Subsección fue modificada, en providencia del 12 de septiembre de 2019 (Exp. 0043-2016)19, en la que la autoridad al estudiar en apelación la decisión de caducidad de la acción ejecutiva contra la UGPP recogió de manera expresa su tesis con fundamento en los siguientes argumentos: “La Sala pone de presente que si bien el demandante en el curso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a Cargo de CAJANAL EICE -en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia del 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieren tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.
En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la Ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE no es necesario hacer tal remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (…) previó que el representante legal de la entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la U.G.P.P.(…).
Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido de la Ley 550 de 1999, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización.” Esta providencia fue objeto de acción de tutela por parte del demandante en el proceso ejecutivo, el señor Hernando Narváez Muñoz, correspondiéndole la radicación Nro. 11001-03-15-000-2019-04576-00/01.
En primera instancia del proceso constitucional la Sección Primera accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso del actor y dejó sin efectos la providencia. Sin embargo, esta decisión fue revocada en impugnación por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de tutela del 19 de marzo de 202020.
El juez de tutela de segunda instancia expuso que la providencia acusada estuvo debidamente fundamentada de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984. Sumado a ello la autoridad judicial accionada expuso razonadamente los motivos por los cuales se apartaba del criterio mayoritario frente a la interpretación normativa relativo al cómputo de caducidad de 18 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, Auto Interlocutorio de 25 de agosto de 2015, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. (E). 19 La demanda ejecutiva perseguía, como en el caso concreto, que se librara mandamiento de pago en contra de la UGPP por la suma adeudada por concepto de intereses moratorios derivados del pago tardío de la sentencia declarativa que ordenó reajustar la pensión del demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 20 Consejo de Estado.
Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción ejecutiva en procesos en los que se persigue el pago de obligaciones a cargo de la extinta CAJANAL, por lo que concluyó que la decisión no comporta una vía de hecho sino la expresión legítima de la autonomía e independencia de los jueces.
Esta acción no fue seleccionada para eventual revisión por la Corte Constitucional. 6. Providencia objeto de acción de tutela A efectos de determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente alegados, se estima conveniente relacionar la motivación expuesta en el auto del 21 de julio de 2023 para declarar la caducidad de la acción21: “[…] “El numeral 11 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, y hoy de igual manera en el literal k) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, establece que el término para solicitar la ejecución de títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida.
Existe una posición en el Consejo de Estado que estima que la caducidad de la acción debe contabilizarse en armonía con los artículos ya enunciados, el Inciso 2º del artículo 192 del CCA y el inciso 2.º del artículo 299 del C.P.A.C.A.; arribando a la siguiente tesis: “En conclusión, la oportunidad para formular la demanda cuando se pretende la ejecución de una sentencia judicial proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es de 5 años contados a partir de la exigibilidad de la obligación contenida en la providencia judicial de condena, en los siguientes términos: 1. 18 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, si fue dictada de conformidad con el CCA o Decreto 01 de 1984. 2. 10 meses siguientes a la misma ejecutoria, si se trata de sentencia dictada en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011, en la cual se condene al pago de sumas dinerarias. 3. 30 días siguientes a su comunicación, cuando la condena no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero en procesos regidos por el CPACA o Ley 1437 de 2011 – art. 192 inciso 1.º ib.1” Lo anterior, significa que el demandante cuenta con un plazo de dieciocho (18) meses más cinco (5) años para ejercer la acción ejecutiva en el caso que se encuentre bajo los mandatos del CCA.
Sin embargo, es preciso manifestar que el magistrado ponente no comparte esa argumentación, por las siguientes razones: - El término contenido en el artículo 177 del CCA, de dieciocho (18) meses debe entenderse para efectos de la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto de las entidades, no se trata entonces, de inejecutabilidad.
En efecto, de conformidad con las disposiciones que reglan las obligaciones en el ordenamiento jurídico, estas son ejecutables a partir del día siguiente a su exigibilidad (ejecutoria o firmeza de la providencia judicial o acto administrativo o cumplimiento de la condición, según el caso). - Este término impide que los jueces emitan órdenes de embargo en contra de los recursos incorporados en el presupuesto de las entidades deudoras, mientras no hubiere vencido ese término de gracia de los dieciocho (18) meses previstos en el C.C.A. - Desde las premisas básicas del derecho procesal, las providencias judiciales se hacen exigibles desde su ejecutoria; por tanto, el acreedor se encuentra en posibilidad de incoar la acción ejecutiva desde la fecha de la ejecutoria de las sentencias que le reconocen sus derechos económicos. 21 Samai, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, este Despacho encuentra posible y jurídicamente viable contabilizar el término de caducidad de cinco (05) años, a partir de la ejecutoria de las sentencias que se allegan con la demanda como título de recaudo ejecutivo.
Así pues, la postura del despacho sustanciador es del conteo de término de caducidad es de cinco años a partir de la fecha de ejecutoria de las sentencias que se postulan como títulos ejecutivos; toda vez que La Ley 153 de 1887 establece y ordena que cuando una norma legal es clara, no hay que buscar interpretaciones so pretexto de indagar sobre el espíritu del legislador, por lo que debe aplicarse en su sentido natural y obvio.
Luego, si el C.C.A., establece que el término de caducidad de la acción ejecutiva es de cinco (5) años, por ende no puede adicionarse a ese conteo seis (6) meses, dieciocho (18) o, diez (10) meses más. La Subsección C de la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, en providencia del 10 de noviembre de 2016, expediente 56950, determinó: […] “Una interpretación sistemática y lógica del artículo 164 del C. C. A. y de los artículos 85 y 509 del C. P. C., lleva a la Sala a sostener la afirmativa por las siguientes dos razones: La primera, porque en todos los casos el juez tiene el deber de declararla probada de oficio, lo que en últimas se traduce en que en manera alguna el proceso ejecutivo puede continuar si la caducidad ha operado; y, la segunda, porque si el juez no la advierte pero el ejecutado sí, la posibilidad de que este la aduzca, más que satisfacer un interés individual, lo que hace es proteger el interés general que envuelve la defensa de las normas de orden público ya que las que regulan la caducidad tienen esta naturaleza.
“Ahora, según lo dispone el No. 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo ‘La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho […]” […] Visto el caso concreto encuentra la Sala que las sentencias que conforman el título ejecutivo en el presente asunto fueron proferidas en vigencia del Código Contencioso Administrativo, por lo que el trámite de esta acción deberá acoger esa normativa.
Para el caso que ocupa la atención de la Sala, la sentencia objeto de cobro fue proferida en primera instancia por el Juzgado Décimo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá el 28 de septiembre de 2009 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, en sentencia del 19 de agosto de 2010, la cual quedo ejecutoriada el 6 de octubre de 2010.
Ahora bien, atendiendo el criterio del Despacho ponente la demanda fue radicada por fuera del término establecido para la acción ejecutiva de cinco (05) años que para el presente caso se venció el 6 de octubre de 2015 y la demanda fue radicada el 13 de junio de 2017. Por lo anteriormente expuesto corresponde a este Tribunal declarar probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva. […]” (Énfasis propio) De lo expuesto se advierte que el fundamento de la autoridad judicial accionada para adoptar la decisión de declarar la caducidad de la acción obedeció a que acogió la tesis asumida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual, no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra Cajanal, mientras duró el trámite de liquidación. 7.
Análisis del caso concreto De acuerdo con lo indicado en el acápite 5 de esta providencia, se tiene que en la actualidad no hay uniformidad de criterios en la Sección Segunda en relación con la suspensión de la prescripción y la caducidad durante el lapso de liquidación de Cajanal; y esta Sección como juez de tutela ha resulto algunos casos de similares contornos22.
Esta nueva tesis defendida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sin lugar a duda influye en el análisis de la configuración de los defectos alegados en el caso concreto. 22 Consejero ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez, Exp. N º 11001-03-15-000-2018-00044-01. Este criterio también se reiteró en sentencias de 23 de agosto de 2018, Exp.
N.º 11001-03-15-000-2018-01733-00 y de 15 de noviembre de 2018, Exp. N.º 11001-03-15-000-2018-00630-01, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, la Sala considera que no se advierte la ocurrencia de los defectos fáctico23, sustantivo24 y de desconocimiento del precedente judicial25 en la providencia acusada.
Esto porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A al realizar el cómputo de caducidad de la acción en el caso concreto dio aplicación de manera legítima a un criterio de interpretación normativa defendido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, en aplicación del parágrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde al agente liquidador representar jurídicamente a la entidad en los procesos judiciales en curso o que se iniciaran en el lapso de la liquidación, por lo que no había lugar a entender suspendidos los términos de caducidad en los procesos ejecutivos.
Criterio según el cual, el Tribunal realizó el conteo de los términos para establecer la existencia de caducidad en la acción. De otra parte tampoco se encuentra materializado el defecto por desconocimiento del precedente judicial, dado que en la actualidad no se ha proferido providencia de unificación al respecto y tampoco existe una línea pacífica del órgano de cierre en relación con el cómputo de la caducidad de la acción ejecutiva donde el titular de la obligación es la extinta CAJANAL, en consecuencia, se concluye que era facultad del juez natural de la causa que en ejercicio de la independencia y autonomía propia de la labor de administrar justicia asumiera razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico, como en efecto se hizo en el caso objeto de análisis.
Adicionalmente, respecto de las providencias que referenció el accionante en el escrito de tutela para fundamentar la inoperancia de la caducidad, se debe precisar que: (i) las dos primeras26 son decisiones judiciales que se profirieron con anterioridad a las providencias que sentaron la postura de la Subsección A y B de la Sección Segunda de esta corporación, cuando aún existía una posición pacífica;
(ii) respecto de la providencia dictada el 22 de marzo de 2018, por la Subsección A magistrado Rafael Francisco Suárez Vargas, si bien se citaron fragmentos, no se identificó con precisión el número de radicación del proceso para realizar el estudio de la misma; y (iii) frente a la “sentencia del 26 de abril de 2018, radicado 76001233300020160176501 (4072-2017) Magistrada Ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez”, se precisa que en esa fecha se dictó un auto mediante el cual la Subsección 23 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. 24 El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando (i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales; (ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero no se estudió así;
(iii) se empleó una norma constitucional, pero inaplicable al caso concreto; (iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; (v) se aplica una norma cuya interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes; (vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional. 25 El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente) 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 25 de agosto de 2015, dentro del expediente Nro. 25000-23-42-000-2015-01327-01;
Subsección B, providencia del 29 de marzo de 2016, dentro del expediente Nro. 25000-23-42-000-2015-01601-01. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04960-00 Demandante: Jesús Antonio Ulloa Alvarado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el auto del 27 de julio de 2017, con el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda al haberse configurado la caducidad en la acción, esto dado que consideró que no operaba la suspensión de los términos de caducidad y prescripción, postura que resultaría contraria a la fundamentación del actor.
Finalmente, aunque la parte actora alegó la configuración de un defecto fáctico, no justificó suficientemente los motivos por los que considera que se presenta la referida vía de hecho, no identificó las pruebas que se dejaron de valorar o que fueron mal valoradas, ni mencionó los argumentos que fundamentaron su configuración. 8. Conclusión De conformidad con los argumentos expuestos, la providencia objeto de análisis no materializa los defectos invocados por la parte demandante, por lo que se negarán las pretensiones formuladas en la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Por Secretaría General modificar el sistema de gestión Samai en el entendido de que el actor es el señor Jesús Antonio Ulloa Alvarado. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN