CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021)1 Demandante: William Bravo Peña Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (sección C), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control2. El señor William Bravo Peña, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se decrete la nulidad del oficio S-2018-003503/SECSA- JEFAT-29 de 29 de enero de 2018, por medio del cual la dirección de sanidad del Atlántico de la Policía Nacional le negó al actor el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare la existencia de una relación laboral entre las partes desde el «4» de abril de 2009 hasta el 31 de enero de 2015 y se condene a la accionada (i) al pago de «[…] todas las prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, prima, vacaciones, auxilio de transporte), sanción moratoria por la no consignación de cesantías a tiempo, indemnización por el no pago de las 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Índice 2 del Samai. 2 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional prestaciones sociales, indemnización por despido sin justa causa, aporte a caja de compensación familiar, dotación de calzado y uniforme, horas extras diurnas y nocturnas, afiliación y pago de la seguridad social integral […]» (sic) y «[…] a título de sanción moratoria [d]el equivalente a un día de salario por cada día de mora en el pago de las mencionadas prestaciones desde la oportunidad en que se hicieron exigibles, hasta el momento en que efectivamente se proceda su cancelación» (sic); y (ii) a indexar las sumas adeudadas, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del CPACA y sufragar las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que prestó sus servicios como médico general para la Clínica de la Policía Nacional, entre el «4» de abril de 2009 y el 31 de enero de 2015, a través de contratos de prestación de servicios. Que ejercía sus funciones bajo continua subordinación, con cumplimiento de horarios y turnos de trabajo en las instalaciones de la accionada y con una remuneración mensual.
Afirma que, mediante escrito de 26 de enero de 2018, solicitó de la accionada el pago de las prestaciones sociales aquí reclamadas, negado a través de oficio S-2018-SECSA-JEAT-29 de 29 de los mismos mes y año. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y la Ley 100 de 1993.
Arguye que se trasgredieron las precitadas normas pues «[…] aunque se haya pactado un contrato de prestación de servicios la realidad de la ejecución es de un contrato laboral toda vez que […] permaneció laborando para [la] institución por un término continuo de 5 años[,] 9 meses y 27 días de manera personal, recibiendo órdenes y […] remuneración cada mes» (sic). 1.5 Contestación de la demanda3.
La accionada, por intermedio de apoderado, contestó la demanda con oposición a sus pretensiones; sobre los hechos indicó que algunos son ciertos, otros no y los demás en forma parcial. Propuso los medios exceptivos denominados inepta demanda por ausencia de argumentos fácticos y jurídicos en el concepto de la violación, falta de causa para demandar, cobro de lo no debido, buena fe contractual y prescripción. 3 Ibidem. 3 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Asevera que con la demanda «[…] no se anexó ninguna prueba que demuestre que respecto de la parte actora […] se hayan cumplido los requisitos configurativos de una relación laboral, los cuales son subordinación y dependencia, cumplimiento de un horario de trabajo y un salario» (sic). 1.6 La providencia apelada4.
El Tribunal Administrativo del Atlántico (sección C), en sentencia de 16 de julio de 2021, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] las probanzas evidencian que la función desplegada por el demandante no fue de carácter transitorio o esporádico -característica propia del contrato de prestación de servicios-, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, como lo demuestran los diversos contratos celebrados entre ambas partes desde el 07 de abril de 2009 hasta el 31 de enero de 2015 – salvo sus interrupciones-, que permiten entrever que la contratación se produjo con el ánimo de emplearlo de modo permanente, pero, en franco desconocimiento de sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna, no solo con la ley y con la jurisprudencia, sino también con el principio constitucional de igualdad. […] De igual manera, […] se tiene que, entre los sucesivos contratos de prestación de servicios suscritos por la Administración con el demandante, no hubo interrupción considerable de días, solo se evidenció la interrupción en la prestación de los servicios en 3 ocasiones por espacio de 15 días» (sic).
Declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales reclamados «con anterioridad al 01 de marzo de 2012»5, por cuanto la reclamación ante la Administración se presentó el 26 de enero de 2018 y, en consecuencia, condenó a la accionada a pagar al actor «[…] las prestaciones sociales a que tenga derecho […], en proporción a cada período ejecutado desde el 01 de marzo de 2012, inclusive, hasta el 31 de enero de 2015» (sic).
Por último, ordenó completar los porcentajes de cotización para pensión al respectivo fondo, que le correspondía al empleador, por la totalidad de los contratos celebrados, de haber lugar a ello; y dispuso que la totalidad del tiempo laborado bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios se debe computar para efectos pensionales. 1.7 El recurso de apelación6.
Inconforme con la anterior decisión, la 4 Idem. 5 Se deja constancia de que, aunque en la providencia no se especifica la razón de la fecha de prescripción decretada, esta coincide con la de inicio del contrato PN-67-7-20027 de 22 de febrero de 2012. 6 Ib. 4 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional demandada, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que aduce que la relación contractual con el actor siempre se rigió por la Ley 80 de 1993 y, por ende, no hay lugar a reconocimiento alguno de tipo prestacional.
Estima que «[…] se llegó a coordinar los turnos de servicio con la finalidad de que se llevara a cabo el objeto del contrato tal como se expresan los testigos, ello no permite inferir que exista una relación laboral por el cumplimiento de un horario, así haya sido pactado y/o coordinado, pues al ser seleccionada y luego firmar la contratista el respectivo contrato, la misma actividad laboral en estos casos exige que se cumpla con un horario por razones de la misma labor para la cual fue contratada, teniendo en cuenta que el servicio de salud brindado a los usuarios no se puede interrumpir por la libre decisión y albedrio del contratista, y tampoco podría estar laborando como rienda suelta, ya que de antemano debería existir una organización en ese servicio profesional o técnico para la cual fue contratada […]» (sic) y, en ese sentido, no existió subordinación en la medida que «[…] tanto el horario acordado como algunas de sus funciones, eran más bien instrucciones de coordinación entre las partes de cómo y en qué tiempo iba la entidad a recibir el servicio contratado, al igual que el contratista cómo y en qué lapso iba a prestar el servicio profesional contratado en su idoneidad y experiencia, previo ofrecimiento incluyendo lógicamente una relación de turnos ofertados tal como así se encuentra plasmado en las planillas anexas por la parte demandante […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 1° de septiembre de 20217 y admitido por esta Corporación a través de auto de 29 de junio de 20228, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA9; pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio. III.
CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 7 Ib. 8 Índice 4 del Samai. 9 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 5 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como contratista, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, los contratos de prestación de servicios que celebraron las partes se ajustaron a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuró una relación laboral, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del primer problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar».
Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso 6 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 199710, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 196811, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: 10 M. P. Hernando Herrera Vergara. 11 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a 8 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales12.
De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda13 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al 12 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 13 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33- 000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. 9 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El actor suscribió con la dirección de sanidad de la Policía Nacional, seccional Atlántico, los siguientes contratos de prestación de servicios, como «MÉDICO GENERAL» (según contratos de prestación de servicios aportados, certificaciones emitidas el 22 de agosto de 2014 por el jefe de santidad sección Atlántico y el 28 de agosto de 2019 por el analista líder de contratos de esa dependencia14): Contrato Desde Hasta 1 67-7-20162 07/04/2009 06/07/2009 2 67-7-20238 08/07/2009 30/05/2010 3 67-7-20202 16/06/2010 30/11/2010 4 67-7-20417 01/12/2010 30/04/2011 5 67-7-20159 16/05/2011 15/02/2012 6 PN-67-7-20027 01/03/2012 30/09/2012 7 PN-67-7-20268 01/10/2012 30/06/2013 8 PN-67-7-20194 01/07/2013 15/07/2014 9 PN-67-7-20179 16/07/2014 31/01/2015 Según se consigna en los mencionados contratos, el objeto contractual pactado fue prestar servicios profesionales como médico general en la seccional sanidad Atlántico – Clínica Regional Caribe, en las condiciones, área y/o servicio que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida. b) El actor aportó copia de planillas de turnos de 2011 a 2014, en las que se observa que en los días en los que se le asignaba turno debía cumplir diferentes tareas en horarios entre las 7:00 a. m. y las 7:00 p. m. y escrito de 15 de noviembre de 2012, por la cual solicita cambio de turno el 30 de noviembre de 2012 «en el horario de 7:00 a.m. a 13:00 horas»15. c) El 26 de enero de 2018 el demandante solicitó de la accionada el reconocimiento de una relación laboral desde el «04 de abril de 2009 hasta el 31 de enero de 2015» y el pago de las prestaciones sociales causadas en ese interregno, negado a través de oficio S-2018-003503/SECSA-JEFAT -29 de 29 de los mismos mes y año, porque el vínculo entre las partes se dio mediante contratos de prestación de servicios que se ajustaron a lo previsto en la Ley 80 14 Índice 2 del SAMAI. 15 Ibidem. 10 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional de 1993 y «[…] no tiene derecho ni puede exigir que se le pague un valor adicional y diferente al valor pactado en el respectivo contrato y menos esperar que sea cobijado por los beneficios contemplados por la legislación laboral como pago de prestaciones sociales […]» (sic)16. d) Dentro de este proceso judicial se recaudaron los testimonios de los señores Jairo Enrique Altamar García y Luis Antonino Padilla Barros, quienes relataron circunstancias referentes a su conocimiento sobre la prestación de servicios del actor, en especial respecto de los turnos que cumplía y la subordinación y dependencia a las que estaba sometido en el desarrollo de sus funciones17.
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que (i) el demandante suscribió con la dirección de sanidad de la Policía Nacional, seccional Atlántico, contratos de prestación de servicio, como «MÉDICO GENERAL» del 7 de abril de 2004 al 31 de enero de 2015; y (ii) el 26 de enero de 2018 pidió el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, el pago de las prestaciones sociales desde el «04 de abril de 2009 hasta el 31 de enero de 2015», negado a través de oficio S-2018-003503/SECSA-JEFAT-29 de 29 de los mismos mes y año, porque el vínculo entre las partes se dio mediante contratos de prestación de servicios que se ajustaron a lo previsto en la Ley 80 de 1993 y «[…] no tiene derecho ni puede exigir que se le pague un valor adicional y diferente al valor pactado en el respectivo contrato y menos esperar que sea cobijado por los beneficios contemplados por la legislación laboral como pago de prestaciones sociales […]» (sic).
Asimismo, resulta oportuno precisar que, de acuerdo con los referidos contratos de prestación de servicios, su objeto fue prestar servicios profesionales como médico general en la seccional sanidad Atlántico – Clínica Regional Caribe, en las condiciones, área y/o servicio que determine el contratante, de acuerdo con sus necesidades y programación establecida.
Ahora bien, se encuentra demostrada, con la copia de los contratos de prestación de servicios, las certificaciones y los demás documentos aportados y los testimonios recaudados, la existencia de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado por el ente estatal como médico general, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; y, por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en 16 Ibidem. 17 Ib. 11 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional dichos contratos de prestación de servicios se estipuló un «valor del contrato y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la accionada, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que comporta la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era pagada de manera mensual, según la suma acordada.
En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el actor en el ente estatal demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Al respecto, cabe anotar que la misión de la dirección de sanidad de la Policía Nacional es «[…] contribuir a la calidad de vida de [los] usuarios, satisfaciendo sus necesidades de salud, a través del aseguramiento, la administración y la prestación de servicios de salud integrales y efectivos»18.
En ese contexto, las funciones de dicho ente, sin duda, tienen relación con las labores desempeñadas por el accionante como médico general, actividad que, además, no tuvo carácter temporal, sino permanente, en la medida en que se desarrolló por casi 5 años. De igual modo, no le asiste razón a la demandada frente al argumento de que las funciones ejercidas por el accionante «no implican una subordinación», puesto que de los contratos de prestación de servicios y planillas de turnos se desprende que estaba supeditado al cumplimiento de horarios que oscilaban entre 6 y 12 horas diarias y dependían de los turnos que fijaba el director de urgencias.
Adicionalmente, de las declaraciones recaudadas (letra d del listado de pruebas) se destaca que el testigo Jairo Enrique Altamar García expresó que el actor «[…] no se podía retirar antes de tiempo de la institución, porque debía hacer entrega del servicio y de los pacientes, no se podía abandonar el turno si no llegaba el relevo indistintamente de cual fuera la causa, tenía que asistir a reuniones, capacitaciones, situaciones fortuitas de cubrir un turno de alguien que no acudió, había que cumplir horario de hora de entrada y salida, los turnos cuando eran de 6 horas eran de 7 am a 1 pm y de 1 pm a 7 pm, las entradas eran precisas a esas horas, los fines de semana y por las noches eran de 12 horas los turnos, de 7 am a 7 pm. […], cuando no podía asistir había que justificar el motivo de la inasistencia, si era una incapacidad se hacían los 18 https://www.policia.gov.co/direccion-sanidad#resena-historica 12 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional ajustes para cubrir el servicio, pero posteriormente se debía pagar ese día de incapacidad porque de lo contrario se descontaban esas horas […]» (sic); y el testigo Luis Antonino Padilla Barros indicó que el personal de planta de la mencionada dependencia era muy escaso y solo trabajaba en la parte asistencial por 4 horas al día, que el demandante siempre prestó sus servicios en urgencias, debía desempeñar un total 192 horas al mes y podía tener turnos «de mañana, de tarde, o de noche o de todo el día, de acuerdo a la disponibilidad del profesional o la necesidad de la institución, pero el total de horas en el mes lo impone la institución».
No obstante, aseguró que, además de prestar sus servicios en la Clínica de la Policía como contratista, el accionante también trabajaba en el Hospital de Soledad, y «los horarios eran coordinados entre los contratistas y un líder del servicio de urgencias, a efectos también de coordinar la prestación del servicio al usuario, dado que habían varias personas contratadas para prestar el mismo servicio»; pese a ello, frente a esta última afirmación no se encuentra prueba adicional en el expediente, y si se tiene en cuenta que el declarante dijo que el contratista debía cumplir un total de 192 horas al mes, ello significa que laboraba aproximadamente 48 horas a la semana para la accionada, lo que, en armonía con los contratos obrantes en el expediente, permite evidenciar la configuración de los tres elementos de la relación laboral antes descritos, pero, sobre todo, que prestó la labor en forma subordinada y dependiente respecto del empleador, sujeta a sus órdenes y lineamientos.
Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. 13 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Por consiguiente, se reitera que en el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del actor estaba sujeto a medidas y/o órdenes de la demandada, tales como: la imposición de horario o turnos, prácticamente inmodificables debido al funcionamiento de la institución; imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista; y, además, la situación referente a que debía cumplir funciones relacionadas con el ente estatal, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo del demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación. En ese orden de ideas, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien el accionante se vinculó a la dirección de sanidad de la Policía Nacional a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. Así las cosas, al presente asunto le es aplicable el principio de «la primacía de la realidad sobre formalidades», pues es indudable que el demandante se encontraba en condiciones inclusive de mayor exigencia horaria que las de otros empleados públicos de la planta de personal de esa dirección de sanidad, al desempeñar personalmente la labor en un cargo que revestía las características de permanente y necesario para su funcionamiento, motivo por el cual estaba sujeto a subordinación y dependencia. La jurisprudencia de esta sección ha sostenido que cuando el objeto del contrato versa sobre el desempeño de funciones de carácter permanente y en el proceso se demuestra que hubo subordinación y dependencia respecto del empleador, surge el derecho al pago de prestaciones19, porque de lo contario se afectan los derechos del trabajador.
Cabe anotar que pese a que se encuentran probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, puesto que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria, en armonía con 19 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, sentencia de 18 de noviembre de 2003, expediente: IJ-0039, actor: María Zulay Ramírez Orozco. 14 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el artículo 122 superior20.
En tales condiciones, en cuanto a los argumentos de apelación de la demandada, referentes a la inexistencia de subordinación, están desvirtuados y, en ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. Por otra parte, en lo atinente al fenómeno prescriptivo, se observa que no hubo interrupciones en forma considerable21 en el desarrollo de la actividad contractual, por cuanto los días de suspensión fueron mínimos y razonables y no se configuró de manera alguna solución de continuidad; y como el interesado formuló reclamación ante la demandada el 26 de enero de 2018 y el último de los contratos finalizó el 31 enero de 2015, no trascurrieron más de 3 años, por ende, tampoco operó la prescripción trienal.
Pese a ello, en virtud del principio de non reformatio in pejus, que prohíbe agravar la situación del apelante único, no se efectuará ninguna modificación al respecto. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 16 de julio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (sección C), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda incoada por el señor William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, por las razones 20 «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público […]». 21Al respecto, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021 de la sección segunda del Consejo de Estado, se estableció, como regla, «[…] un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente». 15 Expediente 08001-23-33-000-2018-01041-01 (4584-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho William Bravo Peña contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional expuestas en la parte motiva. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS