Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) Demandante: Wilson Tinjacá Díaz Demandada: Nación - Ministerio de Defensa y Ministerio de Hacienda y Crédito Público Asunto: Resuelve solicitud de suspensión provisional.

NIEGA MEDIDA. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Wilson Tinjacá Díaz, actuando en nombre propio, solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Del Decreto 1029 de 1994 «por el cual se emite el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional».

Artículo 52 y sus parágrafos 1 y 2, que disponen: «Artículo 52. Cesantía. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 51 de este Decreto. Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Parágrafo 1º.

El valor liquidado por concepto de cesantía se girará antes del 15 de marzo de la consiguiente, en cuenta individual a nombre del funcionario, al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. Parágrafo 2º. Si al momento del retiro, existieren saldos de cesantías a favor del personal del nivel ejecutivo, que no hayan sido entregados al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, se le pagarán directamente al funcionario o a sus beneficiarios».

Y el artículo transitorio del Título V - Disposiciones varias que establece: «Artículo transitorio. Al personal de suboficiales y agentes de la Policía Nacional, que opte por ingresar al nivel ejecutivo, se les liquidará y pagará las cesantías a que tengan derecho, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, liquidadas por una sola vez al momento de producirse el cambio al nuevo nivel.

De acuerdo con las disponibilidades presupuestales. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) La cesantía liquidada en las condiciones establecidas en el presente artículo, podrá ser pagada directamente al miembro de la Policía Nacional, siempre y cuando compruebe que su valor será invertido en la adquisición de lote de terreno o vivienda, o en la construcción, reparación o liberación de ésta.

En caso contrario, dicho valor será girado en cuenta individual a nombre del funcionario, al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional». - Del Decreto 1091 de 1995 «por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante Decreto 132 de 1995».

El artículo 50 que prevé: «Artículo 50. Cesantías. El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, tendrá derecho a un auxilio de cesantía equivalente a un (1) mes de salario por cada año de servicio, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 49 de este Decreto. Este auxilio se liquidará el 31 de diciembre del respectivo año, por la anualidad o por la fracción correspondiente, teniendo en cuenta las cuantías de cada partida a la fecha de la liquidación. Parágrafo.

Al momento del retiro la cesantía será reconocida y pagada por el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional, para lo cual al final de cada mes, la Policía Nacional girará al mismo, la doceava (1/12) parte de la cesantía causada y liquidada con base en la nómina pagada, con destino al Fondo de Cesantías, para ser manejada en cuenta individual a nombre de cada uno de los beneficiarios».

Y el artículo transitorio del Título V - Disposiciones varias que señala: «Artículo transitorio. Al personal de suboficiales y agentes de la Policía Nacional, que opte por ingresar al nivel ejecutivo, se le liquidará y pagará las censantías a que tenga derecho, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, respectivamente, liquidadas por una sola vez al momento de producirse el cambio, al nuevo nivel.

La cesantía liquidada en las condiciones establecidas en el presente artículo, podrá ser pagada directamente al miembro de la Policía Nacional, siempre y cuando compruebe que su valor será invertido en la adquisición de lote de terreno o vivienda, o en la construcción, reparación o liberación de ésta. En caso contrario, dicho valor será girado en cuenta individual a nombre del funcionario, al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar para la Policía Nacional». 2.

La parte demandante pidió medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de las normas enjuiciadas. Para tal fin se remitió al concepto de violación de la demanda, de conformidad con el artículo 231 del CPACA. Consideró que los artículos demandados regulan de manera directa, autónoma y sustancial el régimen de cesantías del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, sustituyendo el sistema retroactivo previsto en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, por uno de liquidación anual, sin habilitación legal expresa.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) 3. Además, que el Consejo de Estado en sentencias que declararon la nulidad de los artículos 53 del Decreto 1029 de 1994 y 51 del Decreto 1091 de 1995, fue enfático en afirmar que las condiciones para acceder a las prestaciones sociales de los miembros de la Fuerza Pública constituyen elementos esenciales del régimen prestacional sujetos a reserva de ley, que no pueden ser alterados por el Ejecutivo bajo el pretexto del ejercicio de la potestad reglamentaria; tal como ocurre en el presente asunto. 4.

Afirmó que los Decretos demandados no previeron un régimen de transición para el personal que se homologó al nivel ejecutivo, que, por el contrario, introdujeron una regresión normativa porque: i) desmejoraron la forma de causación del derecho; ii) limitaron la libre disposición del auxilio de cesantía; y iii) impusieron cargas y restricciones no previstas en la ley.

Esta situación, vulnera los principios de progresividad, favorabilidad e intangibilidad de los derechos adquiridos. 5. Que, el paso del sistema de cesantía retroactiva al de liquidación anual implicó una reducción objetiva del beneficio económico, al eliminar la base de liquidación sobre el último salario y sustituirla por acumulaciones parciales administradas en cuentas individuales, lo cual transgrede el principio de no regresividad. 6.

Manifestó que el artículo 7 (parágrafo) de la Ley 180 de 1995 dispuso que la creación del nivel ejecutivo no podía desmejorar ni discriminar, en ningún aspecto, la situación prestacional del personal que ya se encontraba al servicio de la Policía Nacional; sin embargo, las disposiciones demandadas establecieron que los servidores que ingresaron antes de 1995 quedaron automáticamente sometidos al régimen prestacional del nivel ejecutivo, pese a no haber sido nombrados ni vinculados originalmente bajo dicho sistema. 7.

Que se presenta una omisión reglamentaria relativa, en cuanto regularon de manera incompleta el régimen prestacional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, y excluyó de forma injustificada a un grupo asimilable, como lo son los alumnos que ingresaron a las escuelas de formación antes de entrar en vigencia del Decreto 1091 de 1995 y otros que venían sin solución de continuidad prestando el servicio militar como auxiliares de Policía. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA 8.

La demanda fue admitida el 26 de marzo de 2026 y en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional1. Dentro de la oportunidad correspondiente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público2, manifestó que no se configura una violación manifiesta de normas superiores, pues los cargos formulados se sustentan en interpretaciones sobre el alcance de la potestad reglamentaria, el precedente judicial y la supuesta regresividad 1 Índices 4 y 5 Samai. 2 Índice 18 ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) normativa, entre otros, aspectos que requieren un análisis integral que desborda el ámbito en sede cautelar. 9. Que tampoco se acreditó un perjuicio irremediable en los términos exigidos por la jurisprudencia. Igualmente, que la medida solicitada resulta desproporcionada, en tanto su eventual decreto tendría la virtualidad de afectar situaciones jurídicas individuales consolidadas, así como la seguridad jurídica. 10.

El Ministerio de Defensa Nacional guardó silencio. CONSIDERACIONES Régimen de las medidas cautelares – suspensión provisional de los efectos del acto demandado 11. El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 12.

A su vez, el artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. 13.

Respecto de los requisitos para su decreto, el artículo 231 dispone: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 14.

Esto significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas. 15.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser evidente, palmaria o producto de la simple comparación, lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «[l]a decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».

En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad. 16.

Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso. 17.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Resolución al caso concreto ➢ Del cargo de exceso de la facultad reglamentaria 18. Para la parte demandante las disposiciones demandadas deben ser anuladas porque el Gobierno nacional carece de competencia para regular de manera directa, autónoma y sustancial las prestaciones sociales a favor de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional. 19.

El despacho observa que, del cotejo entre las disposiciones enjuiciadas y las normas que regulan la fijación del régimen prestacional y salarial de los miembros de la Fuerza Pública, no se encuentra acreditada la vulneración invocada en este estado inicial del proceso, pues al verificar el contenido del artículo 150 (numeral 19) de la Constitución Política, se observa que para determinar el régimen legal salarial y prestacional de, entre otros, los miembros de la Fuerza Pública, se previó una concurrencia de competencias entre el Congreso de la República y el Ejecutivo. 20.

Así, el legislativo expide una ley en la cual establece las normas generales, señalando los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional. 21. En efecto, al examinar los Decretos demandados, se observa que se fundamentaron en la Ley 4ª de 1992, la cual, en su artículo 1 dispuso que el Gobierno, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en dicha ley, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) fijaría el régimen «salarial y prestacional de: […] d. Los miembros de la Fuerza Pública». 22.

Al realizar un estudio preliminar, se considera que el estudio de legalidad inicial adelantado sobre los decretos reglamentarios demandados arroja que tales disposiciones se encuadran en el marco constitucional y legal descrito, esto es, que fueron expedidos por el Ejecutivo en ejercicio de la facultad reglamentaria derivada del sistema de concurrencia de competencias existente entre ambas ramas del poder público, para efectos de regular y fijar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública. 23.

En este sentido, en principio, la parte demandante no logra demostrar, en sede cautelar, que esa potestad haya sido ejercida fuera de los límites normativos que la habilitan. Será con los elementos de juicio que se tengan, surtidas las etapas del proceso que se podrá realizar una apreciación integral del asunto, por lo que, en este momento procesal, el cargo estudiado no tiene la virtualidad de habilitar el decreto de la medida cautelar solicitada. ➢ De la vulneración de normas de rango constitucional y legal 24.

El cargo planteado por la parte actora supone que: i) no se previó un régimen de transición para el personal que se homologó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional; ii) el cambio del sistema de cesantía retroactiva al de liquidación anual implicó una reducción objetiva del beneficio económico; iii) transgredió principios constitucionales; iv) desmejoró a los miembros que se encontraban vinculados a la entidad policial antes del año 1995. 25.

Sin embargo, para efectos de resolver lo anterior, habrá de definirse si la Ley 4ª de 1992 dentro de las facultades que le otorgó al Gobierno, lo autorizó para modificar, como lo entiende el actor, el régimen de cesantías de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional; o si, por el contrario, existía una ley que estableció el sistema de liquidación anual para todos los miembros de la Fuerza Pública. 26.

Igualmente, deberá analizarse si con la creación del nivel ejecutivo a través de la Ley 180 de 1995, se previó el régimen de prestaciones o, si como lo afirma la parte demandante, el sistema de cesantía continuaba de conformidad con lo establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, esto es, retroactivo. Además, si dicho cambio, desmejoró a quienes ya se encontraban vinculados a la institución. 27.

Para el despacho, en esta etapa temprana del proceso, el régimen prestacional de los integrantes del nivel ejecutivo de la Policía Nacional no puede analizarse aisladamente, sino de manera integral, pues, es posible que frente al sistema normativo que regula la situación prestacional de agentes, suboficiales y oficiales, como se asegura en la demanda, existan ventajas para los miembros del nivel ejecutivo en comparación con aquellos.

También, deberá determinarse si la alegada diferenciación del sistema de cesantías está permitida por la Constitución. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 11001-03-25-000-2026-00145-00 (0622-2026) 28. Todo lo anterior, deberá ser objeto de análisis en la sentencia, pues en esta fase temprana del proceso, no es posible verificar si ese cambio de régimen de cesantías configuró un perjuicio para estos miembros de la Policía, ejercicio propio de la decisión de fondo. 29.

En lo concerniente a la transgresión de los principios y garantías constitucionales que invoca el solicitante, el despacho insiste en que no se acreditó en esta etapa procesal que la modificación del sistema de cesantía implique la vulneración de los derechos de quienes ingresaron al nivel ejecutivo, al punto de tenerse que adoptar una medida de carácter transitorio para proteger la expectativa que se invoca en la cautela. 30.

Así las cosas, de la confrontación de los actos acusados con las normas invocadas como violadas, el despacho no encuentra, en este estado procesal, la vulneración alegada, por lo que, la posible transgresión deberá determinarse con en la etapa procesal pertinente. Por las razones expuestas, se negará la medida cautelar solicitada. En consecuencia, se RESUELVE Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 52 y transitorio del Decreto 1029 de 1994 y 50 y transitorio del Decreto 1091 de 1995, expedidos por el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según las consideraciones expuestas.

Segundo. RECONOCER PERSONERÍA a la abogada Yuandi Alexandra Figueroa García, identificada con cédula de ciudadanía 1.026.582.063 y portadora de la tarjeta profesional 307.656 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según el poder a ella conferido (índice 18 Samai). Tercero. REALIZAR las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente