Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante OLEODUCTO CENTRAL S.A. OCENSA Demandada DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Temas Contribución de obra pública.

Obligación de expedir un acto previo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 06 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió1:

PRIMERO: DECLÁRASE LA NULIDAD del Auto Inadmisorio No. 001424 de 07 de diciembre de 2020, que inadmitió el recurso de reconsideración; y del Auto Confirmatorio del Auto Inadmisorio No. 000008 del 7 de enero de 2021, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NIEGÁNSE las pretensiones respecto de la Resolución No. 312412019000004 del 11 de junio de 2019, de determinación de la contribución especial por contratos de obra pública del año 2014, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas, conforme lo expuesto en la parte resolutiva de la presente providencia. (…)

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La DIAN expidió la resolución de determinación 31241201900004 del 11 de junio de 2019, por medio de la cual liquidó la contribución por contratos de obra pública a cargo de la sociedad Oleoducto Central S.A. (en adelante, OCENSA), por el año 2014. El 13 de octubre de 2020 la demandante presentó recurso de reconsideración en contra del anterior acto, pero fue inadmitido por medio del auto 001424 del 07 de diciembre de 2020.

Decisión que fue objeto de recurso de reposición y se confirmó por el auto 000008 del 07 de enero de 2021.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la sociedad demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1 Samai del tribunal, índice 38. 2 Samai del tribunal, índices 2 y 16, relativos a la demanda y su reforma.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1. Primera: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) La Resolución No. 312412019000004 del 11 de junio de 2019, expedida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes de la DIAN (en adelante, "Resolución de Determinación”). b) El Auto Inadmisorio No. 001424 de 07 de diciembre de 2020 expedido por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN (en adelante, el "Auto Inadmisorio"). c) El Auto Confirmatorio del Auto Inadmisorio No. 000008 del 7 de enero de 2021 expedido por la Subdirección de Gestión de Recursos jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN. 1.2.

Segunda: Que, como consecuencia de lo anterior, se restablezca en su derecho a Ocensa, declarando que la Compañía no debía retener la Contribución de Obra Pública por el contrato objeto de discusión; y, por lo tanto, que la Sociedad no está obligada a realizar ningún pago por concepto de la Contribución, ni tampoco intereses. Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 6, 13, 29, 83, 123 y 209 de la Constitución Política; 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 565, 568, 720, 726, 732 y 734 del Estatuto Tributario; 25, 99 y 110 del Código de Comercio; 32 y 76 de la Ley 80 de 1993; 264 de la Ley 223 de 1995; 6 de la Ley 1106 de 2006; 6 de la Ley 1006 de 2006; 2, 26, 30 de la Ley 1369 de 2009; 3, 10, 42, 72 de la Ley 1437 de 2011; 113 de la Ley 1943 de 2018; 131 de la Ley 2010 de 2019; 5.4.3.5. de la resolución 5050 de 2016; y el Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos).

El concepto de violación se resume así: Sostuvo que la DIAN incurrió en varias irregularidades en la notificación por correo de la resolución de determinación, pues, aunque el 13 de junio de 2019 fue remitida a la dirección informada en el RUT por la empresa, y en la que siempre recibe su correspondencia, el 14 de junio siguiente el envío fue supuestamente rehusado por el destinatario, como lo informa el reporte de la página web de la empresa de mensajería. En la guía de envío se dejó la anotación «no recibe correspondencia», y se plasmó un sello con el nombre de una persona que «no trabaja para la demandante, sino que era el mensajero de 4-72».

Cuestionó que la empresa de mensajería solo hizo un intento de envío del documento, y el 21 de junio de 2019 ordenó la devolución del acto a la DIAN. Posteriormente, la entidad fiscal siguió con el trámite de notificación por aviso. A partir de lo anterior, sostuvo que no es cierto que la demandante no reciba su correo en la dirección que informó en el RUT, y en el expediente no se evidencia que la sociedad o un representante suyo rechazara el envío. Insistió en que la persona que firmó el mensaje de rehusado no trabaja para la demandante, como lo certifica el jefe de recursos humanos de la compañía, y que, en todo caso, el sello se plasmó sobre los campos en los que firman los mensajeros.

Para sustentar su afirmación, aportó cuarenta guías de correspondencia que demuestran que la demandante siempre ha recibido la correspondencia en la dirección a la que fue enviada la resolución de determinación, y que la DIAN y la empresa de mensajería eran conscientes de ese hecho. Entre estas, destacó la guía del requerimiento ordinario 312412017000001 del 23 de marzo de 2017, expedido en este proceso, que solicitó a la sociedad que remitiera información sobre los contratos de obra pública.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Citó jurisprudencia del Consejo de Estado3 que estudió casos similares, y en las que se concluyó que la devolución de la notificación por correo es contraria a la realidad cuando se verifica que en la dirección han sido entregados otros actos administrativos.

Por lo tanto, no hay prueba que demuestre que la demandante rehusó el correo, y que la carga de acreditar ese hecho es de la DIAN4, pues está en mejor posición para probarlo. En todo caso, agregó que, ante la duda en materia probatoria, es menester resolverla en favor del contribuyente5. Señaló que el actuar que se esperaba de la administración, ante la recepción del correo con la anotación de rehusado, era que intentara nuevamente entregar el acto a la dirección de la demandante, pues no se cumplió el presupuesto previsto en el artículo 568 del Estatuto Tributario, que habilita continuar con la notificación por aviso6.

Además, afirmó que, en caso de no poder notificar por correo, la administración debe intentar ubicar al contribuyente mediante el uso de guías telefónicas, directorios, información oficial, comercial o bancaria7. Puso de presente que en la regulación especializada de los servicios de mensajería se prevé la obligación de hacer por lo menos dos intentos de entrega, y si pasado ese tiempo no es posible llevarlo a cabo, se debe dejar un aviso informando al usuario sobre la posibilidad de recoger el objeto en la respectiva oficina de atención8.

De hecho, aportó copia de la guía del usuario de la empresa de mensajería del caso, en la que se informa precisamente este procedimiento. Como consecuencia de lo expuesto, aseguró que la notificación del acto se surtió por conducta concluyente en el momento en que la demandante obtuvo respuesta a la petición de información que radicó ante la DIAN, lo cual ocurrió el 08 de septiembre de 2020.

Por tanto, era desde esa fecha que debía contabilizarse el término para la presentación del recurso de reconsideración, lo cual se hizo el 13 de octubre de ese mismo año; de modo que la DIAN no podía inadmitir el recurso, pues este se radicó en tiempo. Concluyó que la inadmisión del recurso generó que operara el silencio administrativo positivo en favor de la demandante, pues no se dio respuesta al mismo dentro del año a partir de su interposición9.

Indicó que los tributos que siguen el modelo coercitivo le imponen a la administración el deber de expedir un acto previo10 mediante el cual informen la liquidación del tributo, la base gravable, así como los elementos fácticos y jurídicos que sustentan la actuación. Cumplido el deber respectivo, el contribuyente tiene la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y controvertir los aspectos que considere pertinentes. 3 La cita jurisprudencial la hizo en los siguientes términos: 25163 de 2021; 23334 de 2019; sentencia del 21 de mayo de 2020, rad. 11001-03-15-000-2020-00902; 23864 del 16 de julio de 2020. 4 Citó el artículo 167 del Código General del Proceso.

La sentencia T-680 de 2007 de la Corte Constitucional. Las sentencias 21217 de 2015 y 22217 del Consejo de Estado. 5 Citó el artículo 745 del Estatuto Tributario. 6 La cita jurisprudencial la hizo en los siguientes términos: 18577 de 2012; 23864 del 16 de julio de 2020; 25163 de 2021; 23334 de 2019; 2020-00902 (AC) de 2020. 7 La cita jurisprudencial la hizo en los siguientes términos: Consejo de Estado, Sentencia del seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008), radicado 25000-23-27-000-2001- 02046-01(15411): ver igualmente, Sentencia del 12 de septiembre de 2002, radicado 25000-23-27-000-1999-0864- 01(12975); sentencia del doce (12) de junio de dos mil ocho (2008) 66001- 23-31-000-2001-01173-02(15566).

Ver también Sentencia del 4 de febrero de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expediente 11001-33-31- 039-2009-00005-01 8 Citó el artículo 5.4.3.5. de la resolución 5050 de 2016; y los artículos 26 y 30 de la Ley 1369 de 2009. 9 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 2016, exp. 19831, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 10 Citó las sentencias del Consejo de Estado en los siguientes términos: 21735 de 2017, 20078 de 2016, 20712 de 2016 y 21217 de 2015.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso concreto, la DIAN omitió este deber, pues el único acto que antecedió la determinación de la contribución fue un requerimiento de información por medio del cual se solicitó el envío de los contratos suscritos en el curso de los años 2014 y 2015.

Dicho requerimiento de información, por su naturaleza no puede asimilarse a un acto previo, pues no incluye la cuantificación específica del tributo respecto del contrato de obra pública, ni los hechos y argumentos que fueron alegados en el acto definitivo11. De manera que, con este acto la sociedad no podía anticipar que la administración le iba a liquidar la contribución. Señaló que la DIAN no tenía competencia funcional para liquidar la contribución de obra pública, puesto que, para la época de los hechos, no existía una disposición con rango de ley, que fijara en cabeza de la entidad dichas facultades.

En particular llamó la atención sobre las leyes 1106 de 2006 y 1421 de 2010, de las cuales dijo no es clara dicha delegación de funciones; y el Decreto 4048 de 2008 no tenía el rango de ley para disponer dicha competencia. Tampoco tenía competencia temporal, pues desde el momento en que se suscribieron los contratos, el 31 de julio de 2014, hasta que se expidió la resolución de determinación el 08 de septiembre de 2020, se excedió el término de cinco años con que cuenta la administración para la liquidación y cobro del tributo.

Puso de presente que para el año 2014, la contribución de obra pública no estaba vigente, pues la prórroga ordenada con la Ley 1421 de 2010, que inicialmente era por cuatro años, se modificó mediante, la Ley 1430 de 2010, que reguló el tributo de manera especial y estableció su vigencia en tres años. De manera que, el impuesto no era aplicable a partir del 29 de diciembre de 2013.

Con ello, para la fecha en que se suscribieron los contratos no había un fundamento legal conforme al cual pudiera surgir el deber de liquidar y pagar dicho tributo. Aseguró que la liquidación de la contribución adoleció de falta de motivación en tanto, no se explicaron los elementos del tributo ni los fundamentos de hecho y de derecho que en criterio de la entidad demandada daban lugar a su surgimiento.

Sostuvo que la DIAN desconoció el precedente administrativo, pues respecto de otros periodos en los que se analizaron contratos similares a los que dieron lugar a la expedición de la resolución de determinación, la entidad concluyó que no se configuró el hecho generador. De ese modo, se vulneró el principio de coordinación12. Señaló que la administración entendió de manera equivocada la sentencia de unificación del Consejo de Estado en materia de la contribución de obra pública, pues en esta se explicó que los contratos de exploración y explotación de recursos naturales, así como las actividades asociadas a los mismos, no pueden ser entendidos como modalidad de obra pública, toda vez que, conforme al régimen de contratación estatal, este tipo de acuerdos tienen una definición y tratamiento especial.

Por ello, la suscripción de dichos contratos no puede ser gravada con el tributo. Para el caso de la demandante, destacó que su objeto social y el contrato cuestionado se vincula directamente con el transporte de petróleo crudo por oleoductos (construcción de estación de bombeo del crudo), actividad que se relaciona 11 Citó las sentencias del Consejo de Estado con radicado 21718 y 21719. 12 Citó las sentencias T-224 de 1998;

C-983 de 2005; y C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co íntimamente con la exploración y explotación de hidrocarburos, y por esto no puede entenderse como una tipología de obra pública13.

De hecho, la DIAN desconoció su propia doctrina, ya que en el concepto 48027 de 2014 se había reconocido este tratamiento. Como argumento subsidiario, aseguró que, en virtud de los principios de igualdad, confianza legitima, y seguridad jurídica, la sentencia de unificación no puede ser aplicada en este caso, sino la línea jurisprudencial anterior, pues la suscripción del contrato ocurrió en el año 2014, mientras que dicha providencia es del año 2020.

Así, la administración estaba en el deber de seguir el precedente judicial que estaba vigente en ese momento, como es el caso de la sentencia del 14 de junio de 2018, exp. 23319, del Consejo de Estado14, en la que se reconoció que la demandante desarrollaba actividades relacionadas con la explotación y comercialización de recursos naturales no renovables, y por lo mismo no estaba en el deber de liquidar y pagar la contribución de obra pública.

Destacó que, el demandante no realizó el hecho generador del tributo porque no corresponde a una entidad de derecho público, y en esa medida no se rige por las reglas previstas en la Ley 80 de 1993. Finalmente, indicó que, en gracia de discusión, debe tenerse en cuenta que el tributo no se liquidó de forma correcta pues se tomó como base gravable la totalidad del valor contratado, sin tener en cuenta que no todas las actividades comportan la realización de actividades materiales sobre bienes inmuebles.

Oposición de la demanda La DIAN pidió negar las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente15. Afirmó en primer lugar que la notificación de la resolución de determinación se hizo en debida forma, pues se realizó en la dirección informada en el RUT siguiendo el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario que permite la notificación por correo mediante una empresa de mensajería especializada, y en el evento en que no se pueda surtir la comunicación por ese medio, la administración está facultada para notificar el acto por aviso, como efectivamente ocurrió. La normativa no exige realizar varios intentos de notificación16 cuando se practica en la dirección correcta, y las guías aportadas no desvirtúan el hecho de que la demandante se rehusó a recibir la comunicación, lo cual consta en la guía del correo, al igual que da cuenta que el sello plasmado en la misma corresponde al distribuidor de la correspondencia. Agregó que, la constancia de correo se presume auténtica y que la sociedad no demostró que fuera falsa conforme con el artículo 244 del Código General del Proceso.

De allí que la presentación del recurso de reconsideración fue extemporánea, y por esto, era procedente inadmitirlo y no se configura el silencio administrativo positivo. Derivado de esto, la demandante incumplió con uno de los presupuestos para acudir a la jurisdicción, pues no agotó adecuadamente la discusión ante la administración y por lo mismo, se debía declarar probada la excepción de inepta demanda. 13 Citó la sentencia del Consejo de Estado con radicado 23319. 14 También citó las sentencias con radicado 22536, 23319, 22939,22388, 23362, 22940. 15 Samai del tribunal, índices 13 y 23, relativos a la contestación de la demanda y su reforma. 16 Citó la sentencia del 19 de marzo de 2019, exp. 22360, C.P. Milton Chaves García; entre otras.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la formación del acto de determinación señaló que no se incumplió con las cargas de expedición del acto previo ni de motivación. Explicó que «el requerimiento ordinario n.º 31241201700001 se emitió como complemento a un requerimiento previo del 21 de octubre de 2016, bajo el n.º 312412016000013, que Ocensa respondió remitiendo información mediante CD».

Que, en tal requerimiento la administración solicitó a OCENSA rendir explicación sobre la omisión en el pago de la contribución de obra pública, señalando que se encontraba en la obligación de retener y pagar el tributo por el 5% del valor de los contratos de obra, por lo cual también se requirió la información respecto de dichos acuerdos, incluyendo el número 3802030 (objeto de los actos acusados).

De manera que, desde el inicio de la actuación se comunicaron los motivos de hecho y de derecho, que en criterio de la DIAN daban lugar al deber de liquidar el impuesto, así como la base gravable y la tarifa, por ende, se garantizó el derecho de defensa de la sociedad, como se verifica en las respuestas presentadas. Y aseveró que, a la misma conclusión llegó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del contrato de obra pública frente a actos preparatorios similares.

Sostuvo que la DIAN tiene competencia para fiscalizar y liquidar la contribución de contratos de obra pública cuando se tratan de aquellos suscritos con entidades públicas del orden nacional, pues así lo prevé el Decreto 4048 de 2008. Que esta tesis fue avalada también por la sentencia de unificación del tributo. Calificó como equivocado el análisis de la demandante sobre la perdida de vigencia del tributo, pues esta fue ampliada por la Ley 1421 de 2010, que es la norma que reviste mayor especialidad frente a la Ley 1430 de 2010, en cuanto a la regulación del gravamen.

Sobre la competencia temporal, señaló que la contabilización del término con el que cuenta la administración para llevar a cabo la fiscalización se cuenta a partir de las fechas en que se realizaron los anticipos o pagos, por ello la determinación oficial del tributo fue oportuna. Dijo que la resolución de determinación fue debidamente motivada, en tanto explica las razones de hecho y derecho que sustentan la liquidación del tributo, y que las decisiones de la administración a las que alude el demandante como contradictorias se tratan de hechos diferentes al estudiado.

Sobre el objeto contractual debatido explicó que el mismo comprende la ejecución de obras de movimiento de tierras, adecuación de áreas y construcción de vías en la estación denominada Granjita. Que lo anterior, independientemente de que el objeto social de OCENSA sea el transporte de hidrocarburos, de modo que, no corresponde a un contrato de exploración y explotación de recursos naturales, y por tanto, es procedente la imposición de la contribución especial.

Sostuvo que la sentencia de unificación del Consejo de Estado es clara en señalar que la contribución de obra pública se causa en relación con los contratos suscritos por las entidades de derecho público con independencia del régimen contractual que les resulte aplicable. Ese tipo de entidades, son entre otras, las sociedades de economía mixta con una participación estatal superior al 50%, como OCENSA.

Concluyó que se debe aplicar la sentencia de unificación dado el carácter vinculante de ese tipo de providencias. Agregó que, la administración no desconoció su doctrina como también se constató en dicha oportunidad. Y, que la contribución se Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidó correctamente en tanto no existe prueba de que las actividades relacionadas en el contrato, como de logística para construcción y facilidades temporales, no deban ser gravadas con el tributo.

Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad del auto inadmisorio del recurso de reconsideración y de la resolución que lo confirmó, y negó las pretensiones de la demanda respecto de la resolución de determinación del tributo, sin condenar en costas; con base en las siguientes consideraciones: En cuanto a la notificación del acto de determinación, explicó que en principio el envío del auto por correo fue adecuado, pues fue remitido a la dirección informada en el RUT, sin embargo, destacó que del acervo probatorio se pudo constatar que durante los años 2017 y 2019 la demandante recibió múltiples notificaciones de distintos destinatarios incluida la DIAN (entre estos, el requerimiento ordinario 312412017000001 de 2017 proferido en este proceso), sin que se constatara causal alguna de devolución; por lo cual, se podía advertir sobre un posible error en el momento de la notificación del acto por parte del operador de correos.

Concluyó que la DIAN omitió demostrar un actuar diligente17 en el trámite de la notificación, pues si bien remitió el correo a la dirección que la demandante había reportado en el RUT, la comunicación se devolvió con la anotación «no recibe correspondencia», pese a que en el pasado se había recibido en esa misma ubicación la notificación del requerimiento ordinario; y la demandada no hizo manifestación alguna al respecto.

De manera que, la notificación por aviso de la resolución de determinación se efectuó de manera irregular. A partir de lo anterior, sostuvo que la notificación del acto de determinación se realizó por conducta concluyente el 8 de septiembre de 2020, esto es, cuando se le suministró el acto, y el recurso de reconsideración fue interpuesto el 13 de octubre de 2020 de forma oportuna.

Por tanto, se encuentra demostrada la ilegalidad del auto que inadmitió el recurso y su confirmatorio. Que, sin embargo, «no es predicable en el presente caso el fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo, puesto que la inadmisión del recurso implica que la autoridad se pronunció sobre el mismo, para indicar las razones por las cuales no le dio trámite, además, debe tenerse en cuenta que el artículo 722 del ET se refiere a la interposición extemporánea del recurso de reconsideración, que no es saneable, así pues, la autoridad no puede resolver un recurso, que en principio no fue oportuno».

De manera que, procede resolver el asunto de fondo. Manifestó que, en el procedimiento, mediante el requerimiento ordinario 312412017000001 de 2017 se le puso de presente a la demandante que estaba en el deber de pagar la contribución de obra pública en los términos del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 y referenció los contratos respecto de los cuales surgió esa obligación. Que, frente a ese acto, la demandante tuvo oportunidad de exponer los argumentos que consideró pertinente para cuestionar la obligación de asumir el pago del gravamen.

De modo que, sí se cumplió la carga de emitir un acto previo conforme los artículos 40 y 41 de la Ley 1437 de 201118. 17 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 13 de junio de 2023, exp. 27184; y del 20 de junio de 2024, exp. 28196; ambas con C.P. Wilson Ramos Girón. 18 Al respectó precisó que no eran aplicables las normas de procedimiento previstas en el Estatuto Tributario, sino en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o Ley 1437 de 2011).

Como sustento de ello citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 15 de julio de 2021, exp. 25466, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la DIAN contaba con competencia funcional para expedir la liquidación de la contribución especial, frente a lo cual puso de presente la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado19 que ratificó esa facultad conforme lo dispuesto en el artículo 121 de la Ley 418 de 1997.

Frente a la competencia temporal, aseguró que la oportunidad para liquidar la contribución se debe contar desde el momento en que se pagan los anticipos o pagos; de modo que es a partir de este último evento que inicia la contabilización del término de cinco años previsto en el artículo 2536 del Código Civil. Explicó que la vigencia de la contribución de obra pública de la Ley 1106 de 2006, se prorrogó en virtud de la Ley 1421 de 2010, y aunque luego fue modificada por la Ley 1430 de 2010, esta última no tuvo el efecto de derogarla tácitamente porque aquella era una norma especial en materia del tributo; de modo que, para el año 2014 el gravamen estaba vigente20.

No encontró probada la falta de motivación21 de la liquidación del tributo, pues la DIAN expuso las razones de hecho y de derecho que la llevaron a concluir que la demandante debía pagar la contribución por contratos de obra pública, y sobre esa base calculó el montó del tributo. Que en ese acto, se precisó la obligación de la demandante de fungir como agente de retención, el concepto de contrato de obra pública y de entidad de derecho público, así como las sanciones procedentes por no realizar la contribución, y los demás elementos estructurales.

Manifestó que la DIAN no se apartó del precedente administrativo, pues las actuaciones que cita el demandante se circunscriben a situaciones de hecho diferentes, toda vez que recaen sobre operaciones relacionadas con las actividades de explotación y comercialización de hidrocarburos; pero en el presente caso, el contrato revisado tiene por objeto la ejecución de obras de movimiento de tierras, adecuación de áreas y construcción de vías en la Estación Granjita.

Y, que la tesis expuesta en los actos demandados corresponde a la del concepto 48027 de 2014 de la DIAN. Frente al cargo relativo a la observancia de la sentencia de unificación, precisó que en esa providencia se aclaró que lo decidido sería aplicable salvo en los eventos en que hubiere operado la cosa juzgada, la cual no se predica del caso estudiado.

Ahora, la regla sentada en esa ocasión consiste en que se entiende realizado el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública que se adelanten con entidades de derecho público, con independencia del régimen contractual aplicable. Con fundamento en ello, señaló que, en el caso concreto, el contrato 802030 del 31 de julio de 2014, que dio lugar a la liquidación del tributo, es un contrato de obra pública, porque conforme con su objeto tiene como propósito la realización de actividades materiales sobre bienes inmuebles, y en esa medida, no corresponde a la exploración y explotación de petróleo, por lo que se configura el hecho generador de la contribución. Finalmente, aseguró que la contribución especial se debe calcular a una tarifa del 5% sobre la cuantía del contrato, con lo cual no hay lugar a segregar las actividades que no impliquen trabajos materiales sobre inmuebles.

Finalmente, no condenó en costas por no encontrarse probadas. 19 Exp. 25000-23-37-000-2014-00721-01(22473), C.P. William Hernández Gómez. 20 Citó la sentencia C-100 de 2018 de la Corte Constitucional. 21 Citó el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011, y las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 15 de octubre de 2021, exp. 24239, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y de la Sección Segunda, Subsección B del 05 de julio de 2018, exp. 0685-2010, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación La demandante presentó recurso de apelación en los siguientes términos22: Cuestionó que el tribunal desconoció los efectos de nulidad del auto inadmisorio, que conllevan a que opere el silencio administrativo positivo.

Que la interpretación que se realiza en la sentencia no tiene asidero en la jurisprudencia ni en la ley. Explicó que, la declaratoria de nulidad tiene una consecuencia restitutoria23, lo que implica que el auto inadmisorio nunca existió y, por ende, el recurso de reconsideración no fue resuelto, configurándose el silencio administrativo positivo, que al ser una institución que opera de pleno derecho, es deber del juez de segunda instancia declararlo.

Calificó la decisión como contradictoria, pues de un lado se afirma que la administración erró en el trámite de notificación y que, por ello, la inadmisión del recurso era improcedente; pero, por otro lado, sostuvo que con la decisión de inadmisión se estudió el recurso y por ello, no operó el silencio administrativo positivo. Que lo anterior, implicó una violación a la ley, el debido proceso y la confianza legítima, pues desconoció que ante la omisión en la respuesta al recurso se configuró el silencio administrativo positivo; el cual es una garantía de los contribuyentes frente a la inacción de la administración, cuya falta de respuesta se interpreta por expresa disposición legal como una resolución favorable al peticionario24.

Afirmó que el a quo desconoció el precedente judicial25 en tanto en la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha explicado que, si el recurso de reconsideración no se resolvió en término, la nulidad del acto de inadmisión da lugar a la declaratoria del silencio administrativo positivo. Cuestionó que el requerimiento ordinario que profirió la DIAN no podía entenderse como un acto previo, pues no contenía la cuantificación precisa del tributo, la justificación de cada una de las cifras relevantes, y los fundamentos fácticos y jurídicos de la liquidación. Además, los actos preparatorios deben presentarse al contribuyente como tal.

En lugar de ello, el requerimiento ordinario estaba dirigido a solicitarle información a la sociedad, y tanto es así, que se mencionó que la consecuencia de su desatención era la imposición de la sanción por no enviar información. Así, ante la expedición de un requerimiento de información, un contribuyente entiende que su situación impositiva está siendo verificada, que es distinto a que se le informe que se va a expedir un acto administrativo mediante el cual se determine una obligación a su cargo, lo que no ocurrió. Con ello, afirmó que el acto enviado no tenía la naturaleza de previo o preparatorio, pues no es un acto de fiscalización que dé paso a uno definitivo, y además, se limitó a solicitar información de los contratos, y ni siquiera se refirió de manera expresa al acuerdo gravado.

Todo lo cual impidió a la sociedad ejercer su derecho de defensa antes de la determinación del tributo, 22 Samai del tribunal, índice 41. 23 Citó el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011; el artículo 1746 del Código Civil; y la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, del 13 de agosto de 2021, rad. 66001-33-33-001-2012-00141-01. 24 Citó la sentencia C-875 de 2011 de la Corte Constitucional.

Las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 14 de noviembre de 2019, exp. 22093; y del 10 de octubre de 2019, exp. 24089, ambas con C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; y del 25 de abril de 2018, exp. 21805, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, y del 03 de mayo de 2018, exp. 22243. No refirió el consejero ponente. 25 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 16 de noviembre de 2023, exp. 27497, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y exp. 14589 de 2007; exp. 19630 de 2007; exp. 15586 de 2008; exp. 21511 de 2017; exp. 21971 de 2018; y exp. 224461 de 2018 (no precisó la fecha ni refirió el consejero ponente).

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en tanto la respuesta presentada se hizo de manera general. Finalmente, sobre este punto aseguró que la sentencia que citó el tribunal no es aplicable al caso, por referirse a un supuesto de hecho diferente26.

Reiteró el cargo sobre la falta de motivación de la resolución de determinación, ya que la DIAN se limitó a transcribir normas, conceptos y jurisprudencia, pero no precisó cómo en el caso de la apelante, la suscripción del contrato 3802030 dio lugar al hecho generador de la contribución. Añadió que la DIAN omitió el análisis sobre la respuesta de la sociedad al requerimiento ordinario.

Sostuvo que en el acto no se realizó un estudio concreto sobre las obligaciones y prestaciones pactadas en el contrato, sino que se limitó a la denominación o título que las partes le dieron al acuerdo27. Agregó que se omitió la explicación sobre la sujeción pasiva, las bases gravables y tarifas aplicables. Frente al contrato que dio lugar al debate mencionó que el a quo desconoció los artículos 6 de la Ley 1106 de 2006, 32 de la Ley 80 de 1993, 76 de la Ley 80 de 1993, 25, 99 y 110 del Código de Comercio, y el Decreto 1056 de 1953.

Ello, por cuanto el contrato 3802030 no estaba gravado con la contribución especial. Explicó que de las cláusulas del acuerdo se deriva que el mismo está relacionado con la actividad de exploración, explotación y comercialización de recursos naturales renovables y no renovables. Precisó que el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, regula todos los contratos relacionados con las actividades de exploración y producción, como el del presente caso que implica la realización de intervenciones en infraestructura para la construcción de una estación de bombeo de crudo; actividad que se relaciona con el transporte de hidrocarburos necesaria para la transformación y comercialización de dicho recurso, y no puede calificarse como un contrato de obra pública que dé lugar a la liquidación de la contribución. Indicó que para la época de los hechos no existía disposición alguna que le atribuyera a la DIAN la competencia para expedir la resolución de determinación. Señaló que el único fundamento que refirió el tribunal fue la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado28, sin embargo, en esa providencia no se analizó la competencia de la entidad para la determinación de la contribución, y por ello, no es aplicable esa decisión en este punto de discusión. Insistió en que para la época tampoco se había asignado la competencia conforme a las Leyes 418 de 1997, 1106 de 2006, y 1421 de 2010, ni con el artículo 1 del Decreto 4048 de 2008, como lo señaló la demandada a lo largo del proceso.

Consideró que la administración actuó sin competencia temporal, cargo que no fue objeto de análisis por parte del tribunal. Afirmó que el contrato se suscribió el 31 de julio de 2014, y que cumplidos los cinco años para que se iniciara un proceso de fiscalización, la DIAN no había notificado la resolución de determinación29. Aseguró que, incluso si se contabilizara la oportunidad para iniciar el proceso de fiscalización a partir del pago, la DIAN habría perdido competencia. 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de julio de 2021, exp. 25466, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 27 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 11 de marzo de 2021, exp. 23976, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 08 de octubre de 2020, exp. 21742, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 28 Exp. 22473, C.P. William Hernández Gómez. 29 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 02 de marzo de 2017, exp. 20537.

No refirió el consejero ponente. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la sentencia de unificación, consideró que el a quo incurrió en una interpretación equivocada pues de las reglas que se sentaron no se limita el alcance del artículo 76 de la Ley 80 de 1993 a las actividades de exploración y explotación, pues de esa norma se extrae que esas actividades también cobijan la comercialización y actividades industriales.

Con lo cual, los contratos cubiertos por esta disposición no se pueden calificar como contratos de obra pública. Precisó que, en el caso concreto, la actividad principal corresponde al transporte de hidrocarburos, la cual hace parte de la industria de petróleo30, de manera que, las modificaciones en la infraestructura se hicieron con el fin de permitir y desplegar ese objeto.

Aseguró que el tribunal incurrió en una aplicación retroactiva de la sentencia de unificación, pues el contrato, así como los actos acusados corresponden a hechos anteriores a su vigencia, y en ese entendido, se vulneran los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, libertad, igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima31.

Además, que esa decisión fue objeto de varios salvamentos de votos, de manera que no fue unánime. Manifestó que en la sentencia de primera instancia se desconoció que algunas prestaciones del contrato no implicaron un trabajo material sobre bienes inmuebles. Frente a lo cual presentó una relación de las facturas expedidas por el proveedor, de las cuales refirió prestaciones de servicios que escapan a la definición de obra pública de la Ley 80 de 1993, y sobre las cuales no es posible liquidar la contribución especial.

En concreto señaló que se debe detraer de la base un total de $4.796.670.996, que corresponde a un menor valor del tributo de $239.833.549. Oposición a la apelación La DIAN pidió confirmar la sentencia de primera instancia, al considerar que se ajustó a derecho32, relacionado los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, entre estos, el relativo a que la demandante no agotó el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011.

Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto solicitando confirmar la sentencia al encontrar que se fundó en las normas y jurisprudencia aplicable al caso, y se respetó el procedimiento aplicable33. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sección decidir sobre la legalidad de los actos acusados que determinaron a cargo de OCENSA la contribución por contratos de obra pública por el año 2014. 30 Citó los artículos 4, 45 y 46 del Código de Petróleos. 31 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera del 25 de abril de 2018; de la Sección Cuarta, del 04 de mayo de 2011, exp. 19957; y de la Sala Plena, sentencia de unificación rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01; la sentencia T- 416 de 2016 de la Corte Constitucional; y transcribió sin identificarlo, apartes de un pronunciamiento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Además, hizo referencia a las siguientes sentencias, sin identificar la fecha ni los consejeros ponentes: 22536 de 2018; 23319 de 2018; 22939 de 2018; 22388 de 2018; 23362 de 2018; y 22940 de 2018. 32 Samai, índice 11. 33 Samai, índice 13.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Problema jurídico En concreto, atendiendo en orden los cargos de procedimiento y del fondo del asunto que se encuentran en discusión, procede la Sección a decidir si: i) se configura una violación al debido proceso por la omisión en la expedición de un acto previo; ii) la DIAN tenía competencia temporal y funcional para expedir la resolución de determinación del tributo; iii) operó el silencio administrativo positivo en favor de la demandante, en el entendido de que los actos mediante los cuales se inadmitió el recurso de reconsideración se declararon ilegales por parte del a quo; iv) la resolución de determinación incurre en falta de motivación; v) se configura el hecho generador de la contribución de obra pública; vi) se presenta una indebida aplicación de la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado34; vii) la liquidación de la contribución especial fue errada por incluir en la base gravable actividades que no comportan la realización de obras materiales sobre bienes inmuebles.

Previo a resolver los anteriores cargos, se pone de presente que, en la oposición a la apelación, la demandada reiteró los argumentos de la contestación, en particular, el relativo a que la demandante no agotó el requisito de procedibilidad de presentación de los recursos obligatorios ante la administración, frente a lo cual, se precisa que el mismo fue decidido por el tribunal declarando no probada la excepción de inepta demanda en el auto del 19 de junio de 202435.

En todo caso, al igual que lo decidió el tribunal, la Sección no encuentra probada de oficio dicha excepción, pues como se constató en la sentencia de primera instancia, la demandante presentó recurso de reconsideración el 13 de octubre de 2020 de forma oportuna, sin que ello hubiere sido apelado por la demandada. De manera que, la DIAN no desvirtuó el hecho de que OCENSA ejerció el recurso exigido en la ley como requisito para la interposición de la demanda. 36 2.

Expedición de acto previo El tribunal encontró que, en el procedimiento de determinación, el requerimiento ordinario 312412017000001 de 2017 constituía un acto previo, pues le puso de presente a OCENSA que estaba en el deber de pagar la contribución de obra pública en los términos del artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 y referenció los contratos respecto de los cuales surgió esa obligación; de manera que, la sociedad tuvo la oportunidad de cuestionar la liquidación y pago del tributo.

Para el apelante, el citado requerimiento no puede entenderse como un acto previo, pues no contiene la cuantificación precisa del tributo, ni los fundamentos fácticos y jurídicos de la liquidación, así como tampoco hizo referencia expresa al contrato objeto del gravamen. Además, los actos preparatorios deben presentarse al contribuyente como tal, y en este caso, el requerimiento solo estaba dirigido a solicitar información a la sociedad de los contratos, lo que se corrobora en el hecho de que establece como consecuencia de su desatención, la imposición de la sanción por no enviar información. 34 Exp. 22473, C.P. William Hernández Gómez. 35 Samai tribunal, índice 29. 36 La Sala advierte, a diferencia del caso que se analiza, que en la sentencia del 29 de mayo de 2025, dictada en el exp. 28802, M.P. Wilson Ramos Girón, se resolvió un asunto con similitudes fácticas, sin embargo, en ese caso el tribunal negó las pretensiones de nulidad contra el auto inadmisorio del recurso de reconsideración, decisión que fue confirmada.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que, por lo anterior, la demandante solo tuvo conocimiento de que su situación impositiva estaba siendo verificada, pero no que se le iba expedir un acto de determinación de una obligación tributaria.

Lo que impidió a la sociedad ejercer su derecho de defensa antes de la determinación del tributo, en tanto la respuesta presentada se hizo de manera general. Y que la sentencia que citó el tribunal no es aplicable al caso, por referirse a un supuesto de hecho diferente37. A su vez, debe tenerse en cuenta la defensa de la DIAN presentada en la oposición de la demanda, en la que afirmó que «el requerimiento ordinario n.º 31241201700001 se emitió como complemento a un requerimiento previo del 21 de octubre de 2016, bajo el n.º 312412016000013, que Ocensa respondió remitiendo información mediante CD».

También sostuvo que en el requerimiento solicitó a OCENSA rendir explicación sobre la omisión en el pago de la contribución de obra pública, señalando que se encontraba en la obligación de retener y pagar el tributo por el 5% del valor de los contratos de obra, por lo cual también requirió la información respecto de dichos acuerdos, incluyendo el número 3802030 (objeto de los actos acusados).

Y aseveró que, a la misma conclusión llegó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del contrato de obra pública frente a actos preparatorios similares. Sobre la obligación de expedir un acto previo, esta Sección ha señalado que aquellos actos administrativos que liquidan tributos, bien porque modifiquen las declaraciones privadas o porque impongan una obligación que no fue declarada o en la que no existía la obligación formal de declarar (liquidación de aforo), deben estar precedidos de un acto previo en que se manifiesten las razones de la liquidación, de manera que el contribuyente pueda ejercer el derecho de defensa en sede administrativa38; posición que fue reiterada en la sentencia de unificación de la contribución de obra pública 2020-CE-SUJ-SP-001 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473, CP: William Hernández Gómez).

En efecto, esta Sección en la sentencia del 15 de julio de 2021 proferida dentro del radicado interno 2546639 precisó que: [Q]ue las normas que rigen el impuesto denominado «contribución de obra pública» no establecieron que, en el procedimiento de determinación del tributo, fueran aplicables las disposiciones previstas en el ET para el procedimiento de aforo.

De ahí que, para juzgar el cargo de violación del debido proceso por ausencia de actos previos, sea necesario verificar si las actuaciones censuradas transgredieron los lineamientos generales establecidos en el CPACA sobre el particular, que no los específicos contemplados en el ET para aforar. Al respecto, los artículos 40 y 42 del CPACA exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se le permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recabados por la Administración y que la decisión de fondo solo se produzca después de que se le haya dado oportunidad al administrado para manifestar su posición. Lo anterior supone que, antes de que se profiera una decisión administrativa, se hayan puesto en conocimiento del interesado los hechos que suscitaron la actuación oficiosa y los fundamentos de derecho en los que se basarían las decisiones a adoptar, a fin de que pueda controvertir hechos y fundamentos anunciados.

De modo que, solo en la medida en que el acto administrativo definitivo sea expedido de manera sorpresiva, sin convocar al administrado para su producción, se entenderá que estaría viciada de nulidad la actuación administrativa, por violación del debido proceso. 37 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de julio de 2021, exp. 25466, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 38 Ver, entre otras, sentencia del 12 de noviembre de 2015, (Exp. 20633), C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 25 de octubre de 2017 (Exp. 20499), C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia del 18 de octubre de 2018 (Exp. 22892), C.P. Dr. Milton Chaves García. 39 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Reiterada en la sentencia del 12 de junio de 2025, exp. 29897, M.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Considerando lo anterior, y teniendo en cuenta que en cada caso en particular se debe determinar si el requerimiento ordinario cumple con los requisitos establecidos para ser tratado como un acto previo, se procede a analizar el requerimiento ordinario expedido en el procedimiento cuestionado, para estudiarlo de forma paralela con el acto previo analizado en la sentencia de unificación, en la medida que, según la parte demandada son similares: Requerimiento ordinario 312412017000001 del 23 de marzo de 201740 Acto previo objeto de análisis en la sentencia de unificación La suscrita Jefe de la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, en uso de las facultades otorgadas en los artículos 560, 691 del Estatuto Tributario, artículos 46 numeral 2 y 47 del Decreto 4048 de 2008, artículo 7 de la Resolución 009 de 2008, Resolución No. 708 del 10 de febrero de 2015 y de conformidad con lo señalado en la Ley 1738 del 18 de diciembre de 2014, en la que se prorroga la Ley 1106 de 2006, inciso primero del artículo 6°, cuyo texto reza: (…) En armonía con el Decreto 3461 de 2007, la sociedad OLEODUCTO CENTRAL S.A. se encontraba en la obligación de retener y pagar la contribución especial del 5% del valor total de los contratos de obra y sus respectivas adiciones, celebrados a partir de la vigencia de la Ley.

Por lo anterior y de acuerdo con el análisis parcial para el año gravable 2014 y 2015, realizado a la información enviada mediante CD con ocasión a la respuesta al Requerimiento Ordinario No. 312412016000013 del 21 de octubre de 2016, y como complemento del mismo, comedidamente solicitamos allegar fotocopia de cada uno de los contratos suscritos a partir del 1º de enero al 31 de diciembre del año 2014 y 1º de enero a 31 de diciembre del 2015 relacionados en el listado adjunto (anexo 1), indicando: • Número del contrato • Nombre o razón social del contratista • NIT del contratista • Fecha de suscripción del contrato • Adiciones y mayores valores que incrementen el valor inicial • Acta de liquidación final • Prueba de pago de la referida contribución, adjuntando la factura correspondiente.

(…) SANCIÓN: No suministrar la información solicitada dentro del término señalado en el inciso anterior o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado dará lugar a la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 289 de la Ley 1819 de 2016. De conformidad con lo señalado en la Ley 1106 de 2006 por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002, y en especial lo establecido en su artículo 6º inciso 1º cuyo texto reza “todas las personas naturales o jurídicas que suscriban contratos de obra pública, con entidades de derecho público o celebren contratos de adición al valor de los existentes deberán pagar a favor de la Nación, Departamento o Municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante, una contribución equivalente al cinco (5%) del valor total del correspondiente contrato o de la respectiva adición …”, en armonía con el contenido del Decreto 3461 de 2007, esa entidad se encontraba en la obligación de retener y pagar la contribución especial del 5% del valor total de los contratos de obra pública y sus respectivas adiciones, celebrados a partir de la vigencia de la ley.

Conforme con lo anterior y de acuerdo al listado anexo de contratos y adiciones suscritos por Ecopetrol durante los años 2007 y 2008, en uso de las facultades consagradas en los artículos 684, 686 y 691 del Estatuto Tributario, le solicito suministrar dentro de los 15 días calendario siguientes al recibo de la presente comunicación, la prueba de pago de la respectiva contribución. En su defecto, sírvase rendir la explicación a la omisión de dicha obligación. La respuesta al presente deberá ser dirigida a la División de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes contribuyentes.

(Énfasis del texto) 40 Samai del tribunal, índice 2. Pág. 80 a 82. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se pone de presente que el anexo 1 del requerimiento cuestionado corresponde a una «Relación contratos suscritos durante los años gravables 2014 y 2015», que enlista múltiples contratos referenciados únicamente por su número, incluyendo el 3802030 que fue objeto del tributo determinado en la actuación acusada.

Así las cosas, se observa que, si bien ambos actos coinciden en ciertos apartes, también distan de otros aspectos, en particular, el requerimiento 312412017000001 de 2017: i) anuncia que dicho acto es complemento de otro requerimiento de información, ii) solicita información de los contratos suscritos a partir del año 2014 hasta 2015, exigiendo que se suministren ciertos datos de forma detallada (número de contrato, nombre contratista, Nit, fecha suscripción del contrato, adiciones de los acuerdos, acta de liquidación y prueba de pago) y, iii) le comunica a la sociedad que en caso de no entregar la información se le impondrá la sanción del artículo 651 del Estatuto Tributario (sanción por no enviar información).

De manera que, contrario a lo señalado por la demandada, el mencionado requerimiento no tiene las mismas características del acto previo analizado en la sentencia de unificación, pues precisamente, las destacadas diferencias le otorgan una naturaleza distinta, la de un requerimiento de información, veamos: El hecho de que el documento informe que es un acto complementario de un requerimiento de información, como también lo afirmó la DIAN en la oposición de la demanda, desconoce que sea una resolución que tenga por objeto iniciar una actuación administrativa de determinación del tributo, porque el acto previo no puede estar compuesto de dos actuaciones administrativas, sino que en el procedimiento tributario debe expedirse uno solo en el que se le establezca la obligación a cargo, en garantía del debido proceso, la confianza y seguridad jurídica de los administrados.

Además, cuando se indica que el requerimiento cuestionado es complemento de otro requerimiento de información, se reconoce que tienen la misma naturaleza, la de un acto que solicita cierta documentación. A su vez, el requerimiento analizado solicita información específica sobre ciertos aspectos de los contratos de los años 2014 y 2015 (número de contrato, nombre contratista, Nit, fecha suscripción del contrato, adiciones de los acuerdos, acta de liquidación y prueba de pago), datos que advierte la Sección, resultan necesarios para la determinación de la contribución, lo cual pone en evidencia que, en ese momento, aún la administración no contaba con la verificación de los hechos que originan la obligación tributaria, y que por ello, solicitaba la documentación requerida.

De manera que, dicho acto lo que exige es una información sobre los contratos y de si se efectuó el pago de la contribución, y en tal sentido, en el mismo no se determina la existencia de una obligación tributaria, sino que se repite, lo que busca es constatarla. Todo lo anterior, se ratifica en que el acto analizado le comunicó a la sociedad que si no suministraba los datos y documentos solicitados le sería impuesta una sanción por no enviar información, la cual solo se impone por la desatención de un requerimiento de información de la administración, y no por efectos de la determinación de un tributo, pues en dicho evento, lo que cabría sancionar es otra infracción: la falta de declaración y/o pago del tributo.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, aunque en el acto se indica que la sociedad estaba en la obligación de retener y pagar la contribución especial del 5% del valor total de los contratos de obra, no puede desconocerse que al señalársele también que el acto era complemento de un requerimiento de información, que debía suministrar ciertos datos específicos de los contratos y que de no allegarse se le impondría una sanción por no enviar información, dicha actuación no tenía por objeto el cobro del tributo, sino el suministro de información de los contratos.

Mas todavía, cuando el requerimiento no se refiere a un año gravable, contrato en específico, o base gravable, sino que se limita a solicitar datos de los contratos celebrados entre el año 2014 y 2015. A su vez, debe tenerse en cuenta que, el anexo que se adjunta al requerimiento únicamente relaciona los contratos distinguiéndolos por el número, sin especificar su valor, lo que sumado a que entre los documentos requeridos se encuentra el acta de liquidación de los contratos, acredita que aún no se había determinado la existencia y el valor de la obligación, y que solo se estaba en la etapa de verificación. Por las anteriores razones, no puede entenderse que la respuesta al requerimiento presentada por el actor41 corresponda al ejercicio del derecho de defensa respecto de un acto previo, pues ante el contenido del acto, la demandante se pronunció de manera general sobre la configuración del hecho generador, y debido a la falta de determinación de la obligación no pudo controvertir el contrato gravado (3802030), la base gravable, entre otros elementos del tributo.

En tal sentido, es claro que para el momento en que se expidió el requerimiento ordinario no se le había puesto en conocimiento a la sociedad los hechos que originan la actuación oficiosa. Finalmente, se precisa que, en este caso, tampoco es aplicable la sentencia que menciona el tribunal (sentencia del 15 de julio de 2021, radicado interno 25466) pues el acto previo analizado en la misma tampoco contiene los aspectos detallados que caracterizan el requerimiento aquí cuestionado.

Así, se evidencia que el requerimiento en efecto tuvo como finalidad solicitarle a la apelante el envío de información relativa a las operaciones susceptibles de generar la obligación de retener y pagar la contribución de obra pública. De modo que tiene razón la apelante al señalar que la naturaleza del acto referido no era otra que recaudar información con el ánimo de verificar sus obligaciones por concepto de la contribución de obra pública.

En consecuencia, se advierte la omisión del deber de expedir un acto previo a través del cual se pusiera en conocimiento el monto de la obligación y los motivos de hecho y de derecho que dieron lugar a la misma, y en esa medida, se configura una violación al debido proceso, que vicia de nulidad los actos demandados, lo que hace innecesario estudiar los demás aspectos de la apelación, por sustracción de materia.

Prospera el recurso de apelación. 3. Decisión Teniendo en cuenta que prospera la apelación de la demandante, la Sección revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar, declarará la nulidad de los actos demandados. Como restablecimiento del derecho se dispondrá que la sociedad Oleoducto Central S.A. no está obligada al pago de los valores determinados en el acto anulado. 41 Samai tribunal, índice 12.

Página 17 a 19 Ca1. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Condena en costas En cuanto a la condena en costas, en virtud del numeral 4 el artículo 365 del Código General del Proceso y según el criterio mayoritario de la Sección contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 202542, como la Sección revocó la sentencia dictada por el a quo que declaró la nulidad del auto inadmisorio y su confirmatorio demandado y negó las demás pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la nulidad de todos los actos demandados, procede la condena en costas a la demandada en ambas instancias.

Al efecto, se tasan las agencias en derecho un (1) salario mínimo mensual legal vigente por cada una de las instancias. Por tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme a las reglas consagradas en el artículo 366 del Código General del Proceso. En cuanto a las expensas y gastos del proceso, atendiendo a ese mismo criterio, no procede la condena pues en el expediente no se verifica su causación ni comprobación. Por lo expuesto, se condenará al reconocimiento de agencias en derecho en ambas instancias.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 06 de febrero de 2025. 2.

Declarar la nulidad de la resolución de determinación 31241201900004 del 11 de junio de 2019, por medio de la cual liquidó la contribución por contratos de obra pública a cargo de la sociedad Oleoducto Central S.A. (en adelante, OCENSA), por el año 2014, y del auto inadmisorio 001424 del 07 de diciembre de 2020 y el auto confirmatorio 000008 del 07 de enero de 2021.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se declara que Oleoducto Central S.A., no está obligada al pago de los valores determinados en el acto anulado. 3. Condenar en costas en ambas instancias, según lo explicado en la parte motiva. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. 42 Exp. 28292, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00260-01 (30252) Demandante: Oleoducto Central S.A. - OCENSA 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Salva voto parcial (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclara voto Señor ciudadano, este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador