1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – SUBSIDIARIEDAD.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 12 de octubre de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 8 de septiembre del año en curso, el Municipio de Yumbo, actuando a través de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Juzgado 5 Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se dejaran sin efectos las sentencias de 13 de febrero de 2019 y 8 de junio de 2023, proferidas por dichas autoridades judiciales en el marco del proceso de nulidad simple1 que promovió en su contra el señor Diego Luís García, con el propósito de que se declarara la ilegalidad de los artículos 343 2 y 4103 del Acuerdo 027 del 14 de 1 Identificado con número de radicado: 76001-33-33-005-2016-00360-01. 2 “Artículo 343.- Distribución. Es el acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el cual se determinará el presupuesto o costos de la obra, plan o conjunto de obras, a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución en el evento de no haberse iniciado y se asigna el monto y el método de distribución, la fijación de plazos y formas de pago, con el fin de determinar la contribución que debe pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados, ordenadas por el Sistema de Valorización. La expedición de la resolución distribuidora de la contribución de valorización por una obra va ejecutada podrá ser hecha dentro de los cinco (5) años siguientes a la terminación de la obra siempre y cuando se haya dado participación a los propietarios y poseedores, determinada en la Resolución Decretadora.
En este evento, la Administración deberá presentar a la Junta de Representantes la documentación correspondiente de la obra a distribuir y esta deberá pronunciarse dentro de los veinte (20) días calendario, siguientes. Parágrafo 1. La contribución de valorización podrá distribuirse y cobrarse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada, en los términos previstos en la normatividad vigente. 3 “Artículo 410.- Artículo transitorio.
Concédase facultades PROTEMPORE al Alcalde del municipio de Yumbo, para que hasta el 31 de Diciembre de 2012 y por una única vez, realice la Decretación de las obras a financiar con la contribución de valorización, de conformidad a lo establecido en el presente estatuto. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 diciembre de 20124, el Decreto 035 del 31 de diciembre de 20125 y la Resolución 358 del 21 de agosto de 20146. 2.- El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 5 Administrativo de Cali, quien en sentencia del 13 de febrero de 2019 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.
Indicó que (i) el artículo 343 del Acuerdo 027 de 2012 es nulo en tanto desconoció el principio de legalidad tributaria, toda vez que el Concejo municipal omitió fijar las reglas y el procedimiento para definir los beneficios de la contribución por valorización, así como su distribución, dejando ello en cabeza del Alcalde; (ii) igualmente es ilegal la Resolución 358 del 21 de agosto de 2014, pues el Alcalde la expidió con fundamento en las facultades concedidas en el anterior artículo;
(iii) también es nulo el artículo 410 del mencionado Acuerdo porque si bien el Concejo puede permitir que el Alcalde fije la tarifa de las tasas y contribuciones que se cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, lo cierto es que el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por Acuerdo, y en la disposición demandada se concedieron al Alcalde facultades en ese sentido; y, (iv) como consecuencia de lo anterior también es nulo el Decreto 035 de 2012, proferido en ejercicio de tales facultades. 3.- Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de fallo dictado el 8 de junio de 2023, al considerar que se logró demostrar que los actos demandados fueron expedidos con infracción de la norma en que debían fundarse, a saber, el numeral 3 del artículo 313 Constitucional.
Al respecto puntualizó que aunque dicha norma consagra la posibilidad de que el Concejo autorice al Alcalde para celebrar contratos y ejercer temporalmente funciones que son propias de la corporación, en el artículo 410 del Acuerdo demandado el límite temporal para ejercer tales competencia se fijó hasta el 31 de diciembre de 2012, no obstante, el acto administrativo empezó a regir el 1 de enero de 2013; es decir que cuando el Acuerdo inició su vigencia ya había vencido el plazo concedido al Alcalde.
Conforme a lo anterior, se estimó innecesario analizar si el Acuerdo fijó directamente los elementos del tributo, o si se trasladó al Alcalde la competencia de fijar el sistema y método para definir los costos y beneficios de las obras ejecutadas, así como su reparto. 4.- Dentro del término de ejecutoria, el Municipio presentó una solicitud de aclaración y adición, con respecto a los siguientes aspectos: (i) la sentencia no se 4 Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario para el Municipio de Yumbo – Valle y se dictan otras disposiciones”. 5 Por medio del cual se decretan obras susceptibles de financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización 6 Por medio de la cual se determina el presupuesto y se aprueba la distribución y asignación individual de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras, autorizado mediante Acuerdo 027 de diciembre 14 de 2012 y se dictan otras disposiciones.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 pronunció sobre lo indicado en el recurso de apelación, desconociendo el principio de congruencia, (ii) la sentencia incurrió en una falta de motivación con respecto a la causal de nulidad en torno a la cual giró la discusión en primera instancia, relativa al contenido de las facultades, y (iii) se omitió definir los efectos ex nunc de la nulidad con respecto a situaciones consolidadas. 5.- Por auto del 3 de agosto de 2023 el Tribunal negó esa solicitud, al igual que otra presentada por un tercero. Indicó que la sentencia no contiene palabras o frases que generen duda sobre el alcance de la decisión, y frente a los aspectos indicados por el Municipio señaló que: (i) la providencia es clara en explicar la causal de nulidad, pues se hizo explícita la incongruencia temporal del Acuerdo, que derivó en que no se acotó debidamente el aspecto pro tempore que exige el texto constitucional;
(ii) si bien la sentencia de primera instancia y el recurso plantearon una discusión referida a si el Acuerdo definía o no el sistema y método, era innecesario pronunciarse sobre ello en virtud de la configuración de la causal ya reseñada; y (iii) el Tribunal no estaba en el deber de precisar los efectos temporales del fallo porque no existe una disposición legal que así lo indique, ni ello fue cuestionado en el recurso. 6.- En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso7, por haber incurrido en: (i).
Defecto procedimental absoluto, porque entre los actos administrativos demandados se encontraba la Resolución 358 de 2014 que no es de carácter general, sino mixto y en esa medida no era procedente el medio de control de nulidad simple frente a las disposiciones de contenido particular. (ii). Decisión sin motivación, porque en la sentencia de primera instancia se desconoció el contenido de una prueba, como es el Acuerdo demandado; en la medida que se concluyó que en el mismo, el Concejo no fijó el sistema y método para definir la contribución por valorización; afirmación que se contrapone a la realidad y al texto del acto administrativo.
(iii). Falta de congruencia, porque la causal que determinó la declaratoria de nulidad no fue alegada en la demanda. Al respecto se señala que la lectura de los cargos formulados por el demandante, permite advertir que en ninguno de ellos se cuestionó que la facultad establecida en el artículo 410 del Acuerdo 027 de 2012 no tuvo vigencia, como concluyó el Tribunal accionado.
B. Sentencia de primera instancia 7 También se invocan los principios de seguridad jurídica y autonomía de las entidades territoriales. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 7.- Mediante sentencia del 12 de octubre de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el debate que se plantea es netamente legal, y se pretende usar la tutela como una suerte de tercera instancia, a efectos de que el juez constitucional valide la tesis que fue derrotada en el proceso ordinario.
C. La impugnación 8.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el cual indicó que el A quo omitió abordar el aspecto sustancial más importante, que es el relativo al derecho fundamental al debido proceso. En concordancia con lo anterior, reprocha que en la sentencia de primera instancia no se abordó el estudio de 2 de los cargos formulados en su solicitud de amparo: (i) el trámite que se dio al proceso a través del medio de control de nulidad simple, a pesar de que uno de los actos demandados era de contenido mixto y consignaba disposiciones de carácter particular; y, (ii) la incongruencia de haber declarado la nulidad del acto administrativo por un cargo no formulado en la demanda.
Igualmente censuró que no se estudiara el cargo relativo a la falta de motivación, en los términos expuesto en su demanda de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 9.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19918.
E. Análisis del caso concreto 10.- La revisión del escrito de tutela, las pruebas, el expediente contentivo del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que en el presente caso se confirmará la decisión del A quo de declarar improcedente la solicitud de amparo, no sólo porque se comparte que la misma carece de relevancia constitucional, sino porque también se estima que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad. 11.- En su demanda la parte accionante afirma que el Tribunal accionado incurrió en defecto procedimental absoluto, falta de congruencia y decisión sin motivación. 8 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 Por otro lado, en la impugnación sostiene que la sentencia de primera instancia omite pronunciarse sobre los dos primeros yerros, y desacierta en el análisis del último. 12.- Lo primero por indicar es que para la Sala no es de recibo el cuestionamiento genérico que hace la parte accionante en su impugnación, relativo a que la Sección Primera no abordó el aspecto sustancial del caso, que era el debate sobre la vulneración de derechos fundamentales, en especial el debido proceso; pues en los casos en que se ejerce el mecanismo de amparo contra un providencia judicial el estudio de fondo está supeditado a que se acrediten los presupuestos de procedencia, entre ellos el de relevancia constitucional.
Habida cuenta de que el A quo estimó que ese requisito no se cumplió, no había lugar a estudiar las causales específicas de procedencia. 13.- En tal sentido no se advierte una falencia en el análisis, en tanto metodológicamente lo adecuado es que el juez constitucional inicie por analizar la concurrencia de dichos requisitos generales de procedencia. 14.- La relevancia constitucional, como uno de tales requisitos, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional, puesto que tiene como objetivo (i) garantizar la independencia y la competencia de los jueces ordinarios, evitando que el juez constitucional se inmiscuya en la esfera de acción de las demás jurisdicciones, y (ii) impedir que el amparo constitucional sea utilizado como una instancia adicional para cuestionar decisiones judiciales, que conduzca a trasformar la estructura de los procesos y que lleve a infringir las formas propias de cada juicio9.
Concordante con la exigencia antes referida, se impone que el accionante acredite una carga mínima de argumentación, pues le asiste el deber de identificar los hechos que generaron la presunta vulneración de los derechos fundamentales, así como los cuales adolece la providencia censurada. 15.- En el caso que nos ocupa ese presupuesto de procedencia no se cumple por cuanto lo que se pretende con el amparo es tramitar una serie de inconformidades de la parte actora, con el criterio del Tribunal accionado que quedó consignado en la sentencia censurada.
Para lo cual se vale de aspectos procesales y sustanciales, que en su sentir deben dar lugar a que se deje sin efectos la decisión. La Sala advierte que esas discrepancias no cuentan con la entidad suficiente para sustentar una vulneración de derechos fundamentales, y las mismas simplemente están orientadas a que el juez de tutela se inmiscuya en un asunto propio del juez natural y propicie la reapertura del debate sustantivo. 16.- Así, en cada uno de los defectos alegados se evidencia la intención de redundar sobre aspectos que ya fueron resueltos en forma razonable por el Tribunal 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-573 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 accionado, todo ello con el fin de que se vuelva a realizar un ejercicio hermenéutico que se acompase con los intereses del Municipio accionante. 17.- Frente a los cargos concretos que se presentan en la acción de tutela, además de la clara intención de continuar con la discusión sobre la legalidad de los actos administrativos cuestionados en el medio de control de nulidad, se denota una carencia de carga argumentativa que refuerza la conclusión de que el asunto carece de relevancia constitucional.
Ello se hace evidente si se tiene en cuenta lo siguiente: 18.- El alegado defecto procedimental absoluto parte de la tesis de que uno de los actos demandados (la Resolución 358 de 2014) era de contenido mixto, y en ese sentido las disposiciones de contenido particular no podían ser estudiadas en el medio de control de nulidad simple, sino que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho.
Ese argumento claramente se refiere sólo a uno de los actos demandados, y de hecho la afirmación sólo se predica de algunas partes de esa resolución, que además no son identificadas ni individualizadas. Partiendo de esa indeterminación el Municipio omite señalar si existieron puntos concretos del análisis de legalidad en los que el Tribunal se refirió a alguno de esos aspectos particulares, en ese sentido el reproche es teórico y no se concreta en la decisión. A par de esto, la Sala cuestiona que tramitado un proceso en dos instancias se venga a cuestionar el medio de control que se impulsó y definió con el concurso y presencia de la ahora demandante, que da cuenta de un presunto vicio como si no hubiera participado en el proceso, lo que revela que solo le ha interesado alegarlo ahora que la decisión no le fue favorable.
En este sentido se precisa que el juez de tutela no es juez de instancia como tampoco juez de los mecanismos extraordinarios de control de las decisiones judiciales. 19.- Aunado a ello, la deficiencia argumentativa se hace patente si se tiene en cuenta que no se explica la incidencia de esa supuesta falencia en la decisión final. La discusión central se circunscribió a definir si los artículos 343 y 410 del Acuerdo 027 de 2012, que sirvieron de fundamento para la expedición de los otros 2 actos demandados, se expidieron con sujeción a las normas superiores.
En ese contexto se concluyó que no fue así y de ello deriva la nulidad tanto del Acuerdo como del Decreto y la Resolución. En ese sentido la ratio decidendi es que, en tanto y cuanto el Acuerdo no se ajusta a la legalidad, sobreviene la nulidad de los otros dos actos. De manera que el cargo que pretende formularse resulta irrelevante constitucionalmente. 20.- Los cargos de falta de congruencia y decisión sin motivación, fueron expuestos al Tribunal en la solicitud de aclaración y adición que presentó el Municipio, frente a los cuales hubo un pronunciamiento claro en el auto de 3 de agosto de 2023 que negó dicha solicitud.
Esa providencia hizo tránsito a cosa juzgada y respecto a la misma no se presentó ningún reproche en la solicitud de amparo. En ese sentido, es claro que la discusión sobre esos asuntos ya culminó y no hay lugar a reabrirla. Si Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 bien en la solicitud de aclaración la falta de congruencia se predicó respecto del recurso, porque supuestamente el Tribunal no revisó la línea argumentativa que manejó el juez de primera instancia, en esencia el reproche se concreta en las mismas bases procesales y en conjunto los cuestionamientos parten de la inconformidad sobre la forma en que se resolvió el litigio, pues el Municipio estima que el Tribunal cambió el problema jurídico, dejando de pronunciarse sobre los puntos que estaba obligado a hacerlo y adicionando otros sobre los que no debía referirse. 21.- Sin perjuicio de ello, resulta oportuno destacar que el criterio del Tribunal sobre esos aspectos no se antoja arbitrario o caprichoso en la medida que responde a criterios de razonabilidad, toda vez que destaca que el estudio de legalidad se hizo conforme a las normas invocadas por el demandante, entre las que estaba el artículo 313 Constitucional, y al advertir que hubo una inconsistencia del Concejo al acotar el lapso en el cual el Alcalde debía ejercer las facultades concedidas, concluyó que ello determinaba la nulidad y era innecesaria la discusión sobre el contenido de dichas potestades. 22.- Como si lo anterior no fuese suficiente, la Sala encuentra que el defecto denominado decisión sin motivación se orienta a cuestionar el contenido de la sentencia de primera instancia, y no el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que fue la decisión que puso fin a la litis.
En ese sentido, la falta de relevancia constitucional resulta evidente cuando se pretende cuestionar el resultado de un proceso, alegando aspectos que quedaron plasmados en un fallo de instancia, que aun cuando fue confirmado, sus fundamentos no soportan la decisión de cierre. 23.- Ahora, como se indicó antes, esta Subsección advierte que además de carecer de relevancia constitucional, la solicitud de amparo tampoco cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, en virtud del cual, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos idóneos y eficaces, que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 24.- Según la jurisprudencia constitucional, la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, puede configurarse, por ejemplo, en tres supuestos: (i) cuando el asunto se encuentra en trámite, (ii) en el evento en que no se han agotado los mecanismos de defensa judiciales ordinarios y extraordinarios y, (iii) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear las herramientas jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico10. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-396 de 2014.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 25.- Esta última hipótesis se justifica porque la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
En ese sentido, no puede ser considerada una instancia adicional en el trámite jurisdiccional, ni un medio de defensa que reemplace otros mecanismos previstos por el legislador, por lo que en la medida en que existan otras instancias judiciales que resultaren eficaces para alcanzar la protección que se reclama, el interesado se encuentra obligado a acudir a estas y agotarlas, antes de pretender la protección de sus derechos por vía de tutela.
La sala recuerda que la acción constitucional no puede desplazar los mecanismos ordinarios previstos en las normas específicas que regulan una materia. 26.- En el caso bajo estudio la Sala evidencia que los argumentos en que se sustentan los 3 defectos alegados, pudieron ser canalizados a través de otros mecanismos de defensa, dentro del proceso ordinario, como se explica a continuación: (i).
La discrepancia sobre el medio de control adecuado para tramitar el asunto, que sustenta el supuesto defecto procedimental absoluto, pudo ser puesta de presente al juez natural desde la admisión o en la etapa de saneamiento del proceso durante la audiencia inicial; y en ambas oportunidades el Municipio guardó silencio sobre ese aspecto.
(ii). Las discrepancias sobre el análisis realizado en la sentencia de primera instancia (decisión sin motivación) se canalizan a través del recurso de apelación que, de hecho, ejerció la parte actora. (iii). La alegada falta de congruencia, de estar acreditada, ha sido considerada por la jurisprudencia como una causal de nulidad originada en la sentencia. En ese sentido, la misma puede ser cuestionada a través del recurso extraordinario de revisión, en los términos del artículo 250 del CPACA, numeral 5. 27.- Así las cosas, como ya se indicó, la Sala habrá de confirmar el fallo proferido el 12 de octubre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 28.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 12 de octubre de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04900-01 Demandante: Municipio de Yumbo Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 11 VF