CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Referencia: Acción de tutela Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA TESIS: CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.

ES IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE CARECE DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, EL ACTOR PRETENDE DEBATIR EN ESTA INSTANCIA CONSTITUCIONAL ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 17 de enero de 2022, mediante el cual la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL CONSEJO DE ESTADO1, declaró improcedente el amparo solicitado. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El MUNICIPIO DE PEREIRA, actuando por intermedio de apoderada especial, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA2, al haber proferido la sentencia de 30 de septiembre de 2021, dentro del medio de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número único de radicación 66001-2333-000-2021-00240-00, tramitado en única instancia, y mediante el cual se declaró con efectos retroactivos la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal núm. 014 de 6 de julio de 2021, proferido por el CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA.

I.2.- Hechos Manifestó que mediante el Acuerdo Municipal núm. 14 de 6 de julio de 2021, el Concejo municipal de Pereira, adoptó medidas de 2 En adelante el TRIBUNAL. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reactivación económica y dictó otras disposiciones.

Indicó que el artículo décimo séptimo de dicho acto administrativo, fijó unas condiciones especiales de pago de las obligaciones tributarias para los períodos gravables 2020 y anteriores, concediendo una reducción de los intereses moratorios por el pago total de la obligación o sanción tributaria. Señaló que inconforme con lo anterior, en virtud de lo establecido en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, el Gobernador del Departamento de Risaralda remitió a control de constitucionalidad y legalidad el Acuerdo Municipal núm. 14 de 6 de julio de 2021 del Concejo municipal de Pereira, por considerarlo violatorio de los artículos 6, 121 y 287 de la Constitución Política y el artículo 18 de la ley 1551 de 2012.

Sostuvo que dicho medio de control fue identificado con el número único de radicación 66001-2333-000-2021-00240-00 y le fue asignado por reparto al TRIBUNAL que, mediante sentencia de única instancia de 30 de septiembre de 2021, declaró con efectos retroactivos la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal núm. 14 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 6 de julio de 2021.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, por indebida interpretación de los artículos 287-3, 297, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5º de la Ley 489 de 1998. Manifestó que la autoridad judicial accionada, erró al considerar que la disposición anulada trasgredió el principio de reserva legal, en tanto el acto no creó impuestos contrarios a la ley, sino que concedió una reducción o descuento de los intereses moratorios sobre los tributos en el Municipio de Pereira, esto es, el impuesto predial unificado, el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sanciones para las vigencias causadas antes de la entrada del Estatuto Tributario Municipal actual.

Señaló que la providencia objetada desconoció e ignoró el principio de autonomía territorial, por cuanto en virtud del artículo 287-3 superior a las entidades territoriales les fue otorgada la facultad de 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co gestionar sus propios recursos y, en ese sentido, la intención del Acuerdo Municipal núm. 14 de 6 de julio de 2021, fue la de implementar diversas estrategias para apuntar a la reactivación económica de la ciudad, aliviando la carga tributaria de los contribuyentes.

Manifestó que la autoridad judicial también incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto a la procedencia de las amnistías tributarias. Resaltó las decisiones proferidas por la Corte Constitucional, entre otras, la sentencia C-448 de 2020, en la que se declaró la inexequibildiad del artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, el cual contenía una amnistía tributaria.

Indicó que si bien las amnistías tributarias no constituyen un mecanismo idóneo para incentivar el recaudo de la cartera morosa, la Corte Constitucional ha habilitado la implementación de dicho mecanismo de manera excepcional con el propósito de solventar las crisis económicas. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, mencionó que la autoridad judicial accionada no elaboró un estudio de los requisitos de procedencia de la amnistía tributaria formulada en el acuerdo municipal, pese a que en la exposición de motivos se detalló ampliamente la situación de la ciudad de Pereira, el impacto negativo en las finanzas de diferentes sectores y la disminución en el recaudo del impuesto.

I.4.- Pretensiones El actor solicitó en el escrito de tutela el amparo de los derechos fundamentales deprecados y, en consecuencia: “[…] SEGUNDA: Que deje sin efectos las partes motivas correspondientes y la parte resolutiva de dicha providencia judicial, en donde se declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 y se le dio efectos RETROACTIVOS a dicho pronunciamiento.

TERCERA: Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda declarar válido el Acuerdo 14 de 2021, en todos sus apartes incluido el artículo 17 de dicho acto administrativo, por encontrarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico. […]”. I.5. Defensa 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- El TRIBUNAL solicitó denegar el amparo solicitado e indicó que en la providencia cuestionada se manifestaron plenamente las consideraciones que motivaron la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal núm. 014 de 2021, cumpliendo la carga argumentativa que le impone la jurisprudencia a las decisiones judiciales.

Señaló que de la lectura del artículo 17 del citado acuerdo municipal, se desprende que la reducción del 100% y 50% de los intereses moratorios y sanciones aplicada a obligaciones tributarias, constituyó una amnistía que solo otorga el legislador en razón de la reserva legal prevista en el artículo 294 de la Constitución Política y, resaltó que aun cuando la motivación del acuerdo demandado recae en la situación excepcional de emergencia sanitaria por la Covid-19, de acuerdo a los postulados de la Corte Constitucional las amnistías tributarias efectuadas por las entidades territoriales no podrían proyectarse sobre las obligaciones fiscales causadas con anterioridad a la declaratoria de emergencia. Arguyó que los efectos retroactivos en los que se otorgó la declaratoria de invalidez, quedó ampliamente desarrollada en la 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia cuestionada y reiteró que los hechos que sirvieron de fundamento para la expedición del acuerdo municipal fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional declarado por la Corte Constitucional en sentencia C- 448 de 2020.

Finalmente, sostuvo que a la entidad territorial accionante no se le vulneraron los derechos fundamentales invocados, por cuanto la decisión fue fundamentada bajo los criterios legales y jurisprudenciales para el caso concreto. I.6.- Intervinientes I.6.1.- La ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES – ASOCAPITALES -, allegó escrito coadyuvando en su totalidad las pretensiones de la acción de tutela, petición que fue aceptada por el a quo en el fallo objeto de impugnación. Efectuó una serie de consideraciones jurídicas relacionadas con el presunto desconocimiento de normas de rango constitucional y el precedente jurisprudencial decantado respecto de las amnistías tributarias. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que en el caso del acuerdo municipal núm. 14 de 2021 las exigencias de la Corte fueron satisfechas, por cuanto según su consideración los beneficios adoptados constituyeron una expresión del principio de favorabilidad y del principio de equidad tributaria.

Indicó que los derechos fundamentales de la entidad territorial se vieron vulnerados por la interpretación errónea de los precedentes jurisprudenciales determinados en las sentencias C-060 de 2020 y C-883 de 2013, en los que se planteó que las amnistías deben tener una justificación en la que se evidencie la idoneidad y necesidad de la medida.

Para el caso particular, señaló que el TRIBUNAL se limitó a negar la posibilidad de conceder amnistías tributarias y no verificó el cumplimiento de los criterios definidos en la constitución que permite concede de manera excepcional tales amnistías tributarias. I.6.2.-El DEPARTAMENTO DE RISARALDA manifestó oposición a los fundamentos de vulneración presentados por la entidad accionante, al considerar que la invalidez con efectos retroactivos 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obedeció al precedente vertical y constitucional que existe frente a los alivios tributarios y el derecho a la igualdad que les asiste a los ciudadanos. I.6.3.- El CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA y el ALCALDE DEL MUNICIPIO DE VIRGINIA, pese a ser notificados en debida forma, guardaron silencio.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 17 de enero de 2022, la SECCIÓN TERCERA declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que el asunto carece de relevancia constitucional. Sostuvo que los argumentos expuestos por la parte actora no cumplían con el requisito de la relevancia constitucional, habida cuenta que fueron los mismos que fueron debatidos, analizados y resueltos por el Tribunal dentro del proceso de control de constitucionalidad y legalidad del acuerdo municipal núm. 14 de 2021. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que los fundamentos planteados en la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a reiterar los argumentos planteados en sede ordinaria y lo que pretende la parte actora es obtener un nuevo pronunciamiento frente a la discusión resuelta por el juez natural de la causa.

Señaló que el TRIBUNAL recalcó que la competencia privativa de los municipios para fijar beneficios a los impuestos locales no se pueden trasladar al ámbito de las amnistías tributarias, por cuanto la Constitución Política no le otorgó esas facultades, en tanto le corresponde al legislador determinar la situación excepcional para la adopción de la amnistía, además de ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.

Manifestó que de la exposición de motivos que fundaron la expedición del acto acusado, se logró extraer que su propósito fue atender la crisis económica generada por el Covid -19, no obstante el TRIBUNAL al analizar la postura de la Corte en el análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 de 2020, concluyó que las amnistías tributarias pueden ser otorgadas sobre obligaciones fiscales cuya declaratoria se hubiere materializado con posterioridad 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la declaratoria de emergencia sanitaria, situación que no se observó en el acuerdo cuestionado.

Manifestó que no es posible afirmar que la relevancia constitucional para el caso particular se deriva del análisis en el rol que deben cumplir las asambleas y concejos municipales de cara a las circunstancias especiales ocasionadas por la pandemia, pues dicho argumento fue materia de análisis por el TRIBUNAL en la sentencia cuestionada.

Finalmente, consideró que en la solicitud de amparo constitucional no se evidenció un planteamiento adicional a los ventilados ante el juez natural de la causa y, por el contrario, los argumentos presentados constituyen una insistencia a las razones de defensa expuestas en el proceso ordinario los cuales fueron debatidos y resueltos por la autoridad judicial demandada.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.1. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque en su integridad la decisión. Señaló que la solicitud de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, a su juicio, el proceso de revisión de validez del acto administrativo, no corresponde a una acción contencioso administrativa sino a un proceso especial de única instancia y, por lo tanto, la acción de tutela es el único medio disponible para controvertir la vulneración de los derechos fundamentales y las presuntas arbitrariedades cometidas por el TRIBUNAL.

Indicó que la autoridad judicial interpreto indebidamente la norma superior, restringiendo y limitando el principio de autonomía territorial, desconociendo así el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional. Advirtió que el juez natural de la causa no resolvió todo lo promovido en sede de tutela, por cuanto no efectuó el análisis de los requisitos en los que de manera excepcional han sido admitidas las amnistías. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, consideró que en sede de tutela se formularon planteamientos respecto al defecto sustantivos en el que incurrió la autoridad judicial al proferir la decisión de única instancia, que no fueron resueltos en la controversia de validez del acuerdo, situación que evidencia la falta de análisis por parte del juez de tutela.

Manifestó que el a quo no efectuó pronunciamiento frente a la violación del debido proceso por aplicar la sentencia de validez con efectos retroactivos, en razón a que se afectaron situaciones jurídicas consolidadas como la reapertura de procesos de cobro coactivo terminados y archivados por pago de las obligaciones tributarias de los contribuyentes que de buena fe pagaron haciendo uso del descuento del interés moratorio adaptado en el artículo 14 del Acuerdo Municipal núm. 14 de 2021.

Resaltó que lo que se pretende con la acción de tutela es proteger el derecho económico de más de 28.000 contribuyentes que pagaron sus obligaciones tributarias de buena fe con el descuento de los intereses moratorios, por lo que el mecanismo de tutela tiene como fin proteger un interés general. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.2.

Por su parte, la ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE CIUDADES CAPITALES -ASOCAPITALES-, en su calidad de coadyuvante de la parte accionante, presentó escrito de impugnación3, en los siguientes términos: Indicó que goza de legitimidad para impugnar la decisión judicial, por cuanto las consecuencias del fallo afectan directamente los intereses de los asociados de la organización. Elaboró un recuento de la procedibilidad de la acción de tutela y el cumplimiento de los requisitos generales y especiales de procedencia lo cuales según su consideración se encuentran satisfechos en el caso concreto.

Reiteró que en la acción de tutela se argumentó el defecto sustantivo por indebida interpretación de la Constitución Política y el desconocimiento del precedente judicial, considerando de manera 3 De acuerdo con la información que reposa en el aplicativo SAMAI, la parte coadyuvante allegó en tiempo escrito de impugnación el 9 de febrero de 2021, https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/downloader.aspx?guid=AB2D5F15 D7EE4DAE%206FA71D3EF64D82C6%20D592BF62A9FBBD05%20EA1D5FA325AF2B5A%2011001031 5000202109687001100103.

No obstante, al verificar el contenido del auto de 16 de febrero de 2022, la Sala observa que la Sección Tercera, concedió el escrito de impugnación presentado por la parte demandante y no hizo pronunciamiento respecto del escrito de impugnación allegado por la parte coadyuvante. Al respecto, la Sala en aras de otorgar celeridad al trámite constitucional y en vista de que el escrito de impugnación allegado por la parte coadyuvante fue presentando dentro del término legal, procederá a estudiar de manera conjunta las impugnaciones presentadas. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co errada que los municipios deben ajustarse de manera irrestricta a la Ley, lo que implica que las entidades territoriales se verían despojadas de la autonomía fiscal que les otorgó la Constitución. Además, indicó que la autoridad judicial accionada no demostró la argumentación jurídica suficiente para apartarse del precedente jurisprudencial en los que se reitera los requisitos que deben cumplir las amnistías tributarias.

Sostuvo que la parte accionante no pretendió habilitar una segunda instancia, sino que realizó un juicio de validez respecto a la sentencia proferida por el TRIBUNAL, cumpliendo con la carga argumentativa exigida para las acciones de tutela contra providencia judicial. Finalmente, concluyó que la aplicación del fallo proferido en la instancia ordinaria desconoció el principio de irretroactividad en materia tributaria, ubicando a los contribuyentes en una situación gravosa, por lo que solicitó que se revise este aspecto al considerar que eso implica una trasgresión a la seguridad jurídica de los ciudadanos. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 30 de septiembre de 2021, proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual se declaró con efectos retroactivos la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal núm. 014 de 6 de julio de 2021, proferido por el Concejo Municipal De Pereira, dentro de la demanda promovida en ejercicio del control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el numero único de radicación 66001-23-33-000-2021-00240- 00.

A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto sustantivo y desconocimiento del precedente jurisprudencial. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los disensos de la parte actora radican en que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 287-3, 297, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 5º de la Ley 489 de 1998, al considerar que la disposición anulada trasgredió el principio de reserva legal.

Además, indicó que la disposición invalidada no creó impuestos contrarios a la ley, sino que concedió una reducción o descuento de los intereses moratorios sobre los tributos en el Municipio de Pereira. Así mismo, manifestó que la autoridad judicial accionada también incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial respecto a la procedencia de las amnistías tributarias y recalcó que pese a que en la exposición de motivos del acuerdo municipal se detalló ampliamente la situación de la ciudad de Pereira, el impacto negativo en las finanzas de diferentes sectores y la disminución en el recaudo del impuesto, la autoridad judicial no elaboró un estudio de los requisitos de procedencia de la amnistía tributaria formulada en el acuerdo municipal. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, declaró improcedente el amparo solicitado, por considerar que el asunto carece de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos en el escrito de tutela fueron los mismos debatidos, analizados y resueltos por el Tribunal dentro del proceso de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el núm. único de radicación 66001-23-33-000-2021-00240-00.

La impugnación del actor está estructurada sobre una reiteración de los argumentos principales que sostuvieron su posición jurídica inicial y, adicionalmente, señaló que la solicitud de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, la acción de tutela es el único medio disponible para controvertir la vulneración de los derechos fundamentales y las presuntas arbitrariedades cometidas por el TRIBUNAL, las cuales fueron señaladas en el escrito de tutela y replicadas en el escrito de impugnación. Por otra parte, la Asociación Colombiana De Ciudades Capitales – Asocapitales-, en calidad de coadyuvante de la parte accionante, presentó escrito de impugnación, en el que manifestó que en la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela se argumentó el defecto sustantivo por indebida interpretación de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial.

Igualmente, sostuvo que la parte accionante no pretendió habilitar una segunda instancia, sino que realizó un juicio de validez respecto a la sentencia proferida por el TRIBUNAL, cumpliendo con la carga argumentativa exigida para las acciones de tutela contra providencia judicial. Por lo anterior, la Sala circunscribirá su estudio a los argumentos expuestos en las impugnaciones y, en primer lugar, debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales deprecados e incurrió en los defectos alegados al haber proferido la sentencia de 30 de septiembre de 2021 aludida.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial el requisito de la relevancia constitucional. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10]. [7] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional.

En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [11] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que se invocan en la presente acción de tutela como fundamento de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora, son los mismos que fueron puestos a consideración del Tribunal en el escrito de oposición a la solicitud de invalidez del contenido del artículo décimo séptimo del Acuerdo Municipal núm. 14 de 2021, dentro del proceso de única instancia de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales.

Así se desprende de la lectura del escrito de oposición presentado por la parte actora en el trámite del proceso constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales y su comparación con la demanda de tutela, como se explica a continuación: Argumentos del escrito de oposición presentado en la tramite de legalidad del acuerdo municipal 14 Argumentos de la demanda de tutela15 […] 1) VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 287, 313-4 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA, ARTÍCULO 5 DE […]6.1.6.

CARGO PRIMERO: DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 313-4 DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE 14https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/downloader.aspx?guid=0B85A976948A 1F65%20024042EAFE6D6370%20EB881F1E863FA340%2055B78F67868D2E39%2066001233300020 2100240006600123 15https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001031500 0202109687011100103 Archivo zip tamaño 14067 kg, índice No. 2 Anexos escrito de tutela- pestaña gestión de documentos – otras instancias. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LA LEY 489 DE 1999.

POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS CONCEJOS Sobre el particular, sea lo primero manifestar que en la solicitud de Revisión de Validez radicado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda por el señor Gobernador de Risaralda, se evidencia una confusión y errada interpretación de la norma Constitucional, toda vez que argumenta que “(…) la facultad impositiva en materia tributaria otorgada a los entes territoriales por el Constituyente de 1991 debe ser ejercida con estricta sujeción a la ley, pues es al Congreso de manera privativa a quien se le ha encomendado esa labor, y pese a que a los entes territoriales le fueron concedidas ciertas prerrogativas en esta materia y con miras al fortalecimiento de figuras como la descentralización administrativa y la autonomía territorial…”, y al efecto transcribe apartes de la sentencia C-517 del 11 de julio de 2007 proferida por la Corte Constitucional […] La solicitud de invalidez del artículo diecisiete del Acuerdo Municipal de Pereira Nº014 de 2021 presentada por el Gobernador de Risaralda, se fundamenta en el principio de legalidad aplicable a los tributos en Colombia y para ello cita el numeral 6 del Artículo 32 de la Ley 136 de 1994, sentencia proferida por la Corte Constitucional C-517 de 2007.

Al respecto, se advierte una evidente confusión por quien solicita la invalidez parcial del Acuerdo Municipal, toda vez que el principio de legalidad, tal y como lo ha venido reiterando la Corte Constitucional, se refiere a que solo la ley puede crear tributos, y en consecuencia, los entes territoriales sólo tendrán la facultad de adoptarlos o no en su jurisdicción, quedándoles prohibido crear o imponer tributos que no hubiesen sido establecidos previamente por la ley. […] Para el caso que nos ocupa, el artículo diecisiete del Acuerdo Municipal de Pereira Nº 14 de 2021, de ninguna manera modificó el sujeto pasivo, sujeto activo, hecho generador, base gravable o destinación de los impuestos predial, COLOMBIA Y EL ARTÍCULO 5º DE LA LEY 489 DE 1998.

PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL […] Tanto la sentencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal de Risaralda objeto de tutela (al igual que la solicitud de invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal de Pereira Nº 014 de 2021 presentada por el Gobernador de Risaralda) se fundamentan en el principio de legalidad aplicable a los tributos en Colombia.

No obstante, la Corte Constitucional reiteradamente se ha expresado frente al principio de reserva legal que solo la ley puede crear tributos, y en consecuencia, los entes territoriales sólo tendrán la facultad de adoptarlos o no en su jurisdicción, quedándoles prohibido crear o imponer tributos que no hubiesen sido establecidos previamente por la ley.

Al respecto, se advierte una evidente confusión al considerar que el artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 transgrede el principio de reserva legal de los tributos, al referir que los municipios no tienen autonomía para la creación de impuestos, sin que se realice un análisis somero respecto de qué manera el referido artículo contradijo la norma superior, pues es claro a todas luces que el artículo retirado del ordenamiento jurídico municipal de ninguna manera creó un tributo, ni tampoco determinó o varió los elementos de tributo alguno (bases gravables, sujeto activo, sujeto pasivo, tarifas).

De tal manera que, no podía el Tribunal establecer que los descuentos de intereses moratorios y sanciones contenidos en el artículo en mención contrarían el artículo 313 constitucional. De ahí que, el artículo 17 del Acuerdo 14- 2021 se encuentra ajustado a nuestra carta política, pues claramente allí no se votaron impuestos ni gastos locales contrarios a la ley sino que por el contrario, se concedieron descuentos de intereses moratorios del impuesto predial unificado, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil y sanciones relativas al impuesto de industria y comercio, tributos que ya han sido adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co industria y comercio y sobretasa bomberil […]”. entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal. 2) VIOLACION DE LOS ARTÍCULOS 6 Y 121 DE LA CONSTITUCION POLÍTICA2.1.

Violación Artículo 121 y 150-12 de la Constitución Política de Colombia. […] Así las cosas, de las normas antes transcritas se colige que tanto el Alcalde de Pereira tiene la facultad de presentar proyectos de acuerdo que permitan impulsar el crecimiento económico, así como también el Concejo de Pereira posee la atribución de aprobar acuerdos que adopten medidas que contribuyan al beneficio de los administrados, en especial de los contribuyentes de los tributos a favor del Municipio de Pereira.

Argumenta el Gobernador que los Concejos Municipales se encuentran sujetos a la Constitución Política y a la ley y toda actuación por fuera de estos límites es una extralimitación, sin embargo, a la par menciona que todo funcionario está investido de un poder legal, el cual no puede ir más allá de las necesidades y fines del servicio público, argumentos que constituyen precisamente la base primigenia del artículo diecisiete del Acuerdo 14, toda vez que con el descuento de intereses moratorios se apunta a atender la necesidad de aliviar las cargas tributarias de los ciudadanos que se han visto afectados con la actual crisis económica generados por la pandemia.

En suma, frente a los cargos de extralimitación funcional por parte del Concejo Municipal al adoptar condiciones especiales de pago consistentes en la reducción de intereses moratorios de los impuestos predial, industria y comercio, sobretasa bomberil y sanciones tributarias, se responde que los mismos no están llamados a prosperar, a razón de (i) La Constitución Política de Colombia y la ley vigente atribuyen al corporativo municipal la función de administrar y crear los tributos acorde a las necesidades locales dentro del marco de certeza y legalidad tributaria, previa autorización legal por parte del Congreso de la República, situación que no se ha vulnerado toda vez […] CARGO SEGUNDO: DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 287-3 Y 338 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.

AUTONOMÍA TERRITORIAL. POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS CONCEJOS. […] Tal y como se expuso en el cargo primero acerca de la errada interpretación y aplicación del artículo 313 C.P. citado en la sentencia proferida por el Tribunal de Risaralda, también se advierte la evidente confusión en la interpretación de los artículos 287-3 y 338 de la norma Constitucional, toda vez que el Tribunal colige que la constitución y la ley sólo autorizan la adopción de los tributos creados por la ley en los términos y condiciones que allí se establezcan, y reiteradamente transcribe apartes de sentencias emanadas de la Corte Constitucional sobre la reserva legal, como si concluyera que la Constitución no ha conferido autorización a los entes territoriales para otorgar beneficios tributarios y amnistías.

En consecuencia, en la sentencia el Tribunal considera que la facultad de los municipios se encuentra limitada al simple cumplimiento de la Constitución y la ley respecto de la adopción del tributo y la fijación de sus elementos. De ahí que, se hace imperioso resaltar que la autonomía fiscal territorial no solo implica la potestad de adoptar un tributo autorizado por la Ley y determinar los elementos de la obligación tributaria, pues más allá de esta prerrogativa, el numeral 3 del artículo 287 determina que las entidades territoriales cuentan con la facultad de administrar sus recursos lo que a su vez implica que “el poder tributario local de las entidades territoriales comprende, por un lado, la potestad para establecer los tributos y, por el otro, la de gestionarlos”.21 De modo que, según la jurisprudencia constitucional, la potestad impositiva consiste en la facultad que se les otorga a las entidades territoriales para adoptar en sus jurisdicciones los tributos necesarios para el cumplimiento de sus 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, el Acuerdo 14 de 2021 no creó tributos, ni modificó los elementos de tributos ya adoptados en el municipio de Pereira;

(ii) La autonomía territorial en la administración de sus propios recursos derivados de un tributo de carácter municipal, atribución que tiene sustento en la propia redacción del artículo 338 de la Constitución Política al manifestar la concurrencia entre legislador y los concejos municipales en el establecimiento de los elementos del tributo, previa autorización del congreso, (iii) la potestad de las entidades territoriales de hacer efectivos o no, los tributos municipales, prerrogativa manifestada en la posibilidad de establecer o suprimir los tributos autorizados en la ley, de donde se avizora la facultad de crear exenciones que se estimen convenientes de acuerdo a la política económica, social y política.[…] funciones, previa creación mediante ley y, posteriormente, determinar los elementos del tributo sin contrariar los elementos definidos por el legislador.

Mientras que la potestad para la gestión de los recursos comprende actividades tales como: 1) administrar, manejar y utilizar los tributos recaudados; 2) determinar la obligación tributaria, y 3) liquidar y cobrar el tributo. Así las cosas, el Tribunal de Risaralda desconoció e ignoró que en virtud del principio de autonomía territorial (artículo 287-3 C.P.) a los municipios les fue otorgada la facultad de gestionar sus propios recursos, y en este sentido fue que el Concejo Municipal de Pereira estableció en Acuerdo Municipal No. 014 del 06 de julio de 2021 diversas estrategias que apuntan a la reactivación económica de la ciudad, la mayoría de ellas aliviando o aminorando la carga tributaria para los contribuyentes. […] En este orden de ideas, conforme las normas antes transcritas es menester concluir que los municipios como entes territoriales tienen la facultad para establecer beneficios tributarios, otorgar descuentos o amnistías, en virtud de la administración y gestión propia de sus recursos (fuente endógena), y no como erradamente y de manera imitada lo expuso el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda en la sentencia del 30 de septiembre de 2021. […] […]2.3.

Beneficios Tributarios Corte Constitucional: 2.3.1. Sentencia C-260 de 1993, mediante la cual la Corte Constitucional define el concepto de amnistía tributaria y prevé como necesaria su adopción en situaciones o circunstancias convenientes a la realidad socio-económica, tal y como se transcribe textualmente a continuación […] 2.3.2.

Posteriormente, en Sentencia C-511 de 1996 la Corte Constitucional deja abierta la posibilidad de adoptar medidas que puedan reducir la carga tributaria cuando se configuran situaciones excepcionales, como por ejemplo crisis […] CARGO TERCERO: DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 294 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL RESPECTO DE AMNISTÍAS TRIBUTARIAS.

Indebida interpretación del artículo 294 C.P. Erradamente entiende el tribunal que el artículo 294 le prohíbe al ente territorial conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, cuando lo que refiere el artículo es todo lo contrario, pues es al legislador (Congreso) a quien la 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económicas.

Sobre el particular se trae a cita textual los apartes pertinentes […] 2.3.3. Sentencia C-328 de 1999, a través de la cual la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de las medidas implementadas como consecuencia de la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999 en el eje cafetero y la situación de grave calamidad pública declarada mediante el Decreto 195 de 1999.

En la referida sentencia la Corte manifestó respecto de las disposiciones o beneficios tributarios otorgados, lo siguiente: […] 2.3.4. Sentencia C-833 de 2013, “En definitiva, a partir de esta sentencia la Corte dejó en claro que la libertad de configuración del legislador para establecer amnistías y saneamientos tributarios es limitada, debido a que con ellas puede llegar a alterarse el reparto equitativo de la carga impositiva que deben soportar los ciudadanos. En consecuencia, para adoptar tales medidas es preciso acreditar, tanto en la exposición de motivos como en los debates parlamentarios, la existencia de circunstancias especiales que justifiquen su expedición, al igual que la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de las medidas adoptadas. 2.3.5.

Sentencia C-743 de 2015, la Corte reitera la posición jurisprudencial entorno a la adopción de amnistías tributarias y recordó que: “(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C-910 de 2004).” constitución le prohibió conceder exenciones o beneficios respecto de los tributos territoriales, lo anterior en virtud del principio de autonomía territorial, pues el Congreso sólo podría establecer exenciones respecto de los tributos del orden nacional, y en ese sentido, son los concejos municipales quienes sí tienen la potestad de conceder exenciones y tratamientos preferenciales respecto de sus propios tributos.

De igual forma, interpreta el Tribunal que el artículo 294 superior no le otorgó la facultad a los municipios de establecer amnistías, conclusión errada por cuanto dicho artículo no otorga facultades sino que establece una prohibición al legislador. Así mismo, tampoco se explica de qué forma o en cuál norma se encuentra previsto que “el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida” conforme lo asevera el tribunal en la sentencia tutelada. […] Precedente Jurisprudencial de las amnistías tributarias Clarificado lo anterior, resulta necesario efectuar el recuento jurisprudencial mediante el cual la Corte Constitucional ha reglado la procedencia de las amnistías en materia tributarias: i. Sentencia C-260 de 1993, mediante la cual la Corte Constitucional define el concepto de amnistía tributaria y prevé como necesaria su adopción en situaciones o circunstancias convenientes a la realidad socio-económica, tal y como se transcribe textualmente a continuación: […] ii.

Posteriormente, en Sentencia C-511 de 1996 la Corte Constitucional deja abierta la posibilidad de adoptar medidas que puedan reducir la carga tributaria cuando se configuran situaciones excepcionales, como por ejemplo crisis económicas. Sobre el particular se trae a cita textual los apartes pertinentes: […] iii. Sentencia C-328 de 1999, a través de la cual la Corte Constitucional analizó la 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.6.

Sentencia C-060 de 2018, el alto tribunal reitera las situaciones en que es dable establecer amnistías, tal y como se transcribe a continuación: “20.4. La validez constitucional de la amnistía, en ese orden de ideas, no puede estar fundamentada en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad.

Por lo tanto, “[c]orresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad. […] 2.3.7. Sentencia C-448 de 2020 la Corte Constitucional estudió y falló la constitucionalidad de la amnistía tributaria establecida en el artículo 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020.

Al respecto, es importante resaltar que el Decreto Legislativo 678 de 2020 expedido por el Presidente de la República fue declarado inexequible en atención que el legislador (Presidente de la República) invadió la autonomía de las entidades territoriales al establecer el descuento total de los intereses moratorios y un porcentaje del capital de los impuestos, tasas, contribuciones y multas de propiedad de las entidades territoriales, situación incompatible con el principio constitucional de autonomía territorial. […] No obstante, a pesar que la Corte declaró la inexequibilidad del referido artículo 7º, el cual contenía la amnistía o beneficio tributario, también es cierto que en dicha sentencia menciona la posibilidad de otorgar amnistías cuando existan situaciones excepcionales que requieran exequibilidad de las medidas implementadas como consecuencia de la emergencia económica, social y ecológica causada por el terremoto ocurrido el 25 de enero de 1999 en el eje cafetero y la situación de grave calamidad pública declarada mediante el Decreto 195 de 1999.

En la referida sentencia la Corte manifestó respecto de las disposiciones o beneficios tributarios otorgados, lo siguiente: […] iv. Sentencia C-833 de 2013, “En definitiva, a partir de esta sentencia la Corte dejó en claro que la libertad de configuración del legislador para establecer amnistías y saneamientos tributarios es limitada, debido a que con ellas puede llegar a alterarse el reparto equitativo de la carga impositiva que deben soportar los ciudadanos. En consecuencia, para adoptar tales medidas es preciso acreditar, tanto en la exposición de motivos como en los debates parlamentarios, la existencia de circunstancias especiales que justifiquen su expedición, al igual que la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de las medidas adoptadas. v. Sentencia C-743 de 2015, la Corte reitera la posición jurisprudencial entorno a la adopción de amnistías tributarias y recordó que: “(vi) Por el contrario, ha encontrado ajustadas a la Constitución aquellas medidas que: a. responden a una coyuntura específica a través de estímulos tributarios para quienes se dedican a una actividad económica en situación de crisis (C-260 de 1993); b. alivian la situación de los deudores morosos sin que ello implique un tratamiento fiscal más beneficioso del que se otorga a los contribuyentes cumplidos (C-823 de 2004); c. facilitan la inclusión de activos omitidos o pasivos inexistentes, pero sometiéndolos a un régimen más gravoso del que habría correspondido en caso de haber sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones (C- 910 de 2004).” vi.

Sentencia C-060 de 2018, el alto tribunal reitera las situaciones en que es dable establecer amnistías, tal y como se transcribe a continuación: “20.4. La 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas medidas.

Sobre el particular se citan textualmente lo siguiente: […] Se hace referencia entonces a circunstancias medidas urgentes para estimular la recuperación económica, la idea de presentar y eventualmente sancionar este Acuerdo No. 14 de 2021 y generar condiciones favorables a aquellos administrados que se pongan al día con la cartera morosa.

En este caso, la pandemia del orden global trajo como consecuencia una crisis económica sin precedentes, no solo a nivel mundial, sino nacional y municipal. Así las cosas, en el entendido que el Municipio considera que en una época de crisis económica y social como la presente, se hace necesario encontrar salidas y sobre todo condiciones favorables para los Pereiranos como medida urgente para sostener o estimular la economía, tales como reducción de tarifas, intereses moratorios, sanciones, exenciones, y simplificación de trámites. […] Es entonces el alcalde municipal el llamado a, de acuerdo con las circunstancias excepcionales tanto de incumplimiento en los hechos notorios de la pandemia, a echar mano de este instrumento de política fiscal, promover el pago, generar beneficios a los administrados y en general propender por la reactivación económica de la ciudad.

Luego de citado y transcrito los anteriores pronunciamientos de la Corte Constitucional, es notorio que si bien las amnistías tributarias no son el mecanismo idóneo para incentivar el recaudo de la cartera morosa, lo cierto es que la misma Corte Constitucional ha habilitado dicho instrumento en situaciones excepcionales, con el propósito de solventar las crisis económicas.

Es importante destacar que ante la actual crisis económica en todo el país, el Gobierno Nacional recientemente expidió el Decreto 939 del 19 de agosto de 2021 a través de la cual se establecieron una serie de medidas económicas y tributarias entre ellas se adoptaron rebajas de capital, intereses, sanciones o multas de créditos a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y demás entidades del Estado.

Así mismo, también validez constitucional de la amnistía, en ese orden de ideas, no puede estar fundamentada en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad. Por lo tanto, “[c]orresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.

Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad. […] vii. Sentencia C-448 de 2020 la Corte Constitucional estudió y falló la constitucionalidad de la amnistía tributaria establecida en el artículo 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020.

Al respecto, es importante resaltar que el éste Decreto Legislativo expedido por el Presidente de la República fue declarado inexequible en atención que el legislador (Presidente de la República) invadió la autonomía de las entidades territoriales al establecer el descuento total de los intereses moratorios y un porcentaje del capital de los impuestos, tasas, contribuciones y multas de propiedad de las entidades territoriales, situación incompatible con el principio constitucional de autonomía territorial. […] A pesar que la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, el cual contenía una amnistía tributaria, lo cierto es que la razón de la inexequibilidad se debió a que Presidente otorgó descuentos sobre la totalidad de los intereses moratorios y un porcentaje de los tributos territoriales, contrariando la prerrogativa constitucional de autonomía fiscal de los 36 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se consagraron beneficios sobre créditos a favor de entidades públicas para facilitar la recuperación de negocios del deudor en insolvencia a partir de la vigencia del Decreto Legislativo 560 de 2020.

Lo anterior se trae a colación con el fin de develar que tanto el gobierno nacional como el municipal se encuentran en consonancia, esto es, a través de la creación de medidas económicas y tributarias necesarias para permitir a los contribuyentes la reactivación económica, lo que a la postre conlleva consecuencias favorables para la economía colombiana. […] Por lo expuesto, al encontrar el acuerdo 014 de 2021 acorde a los lineamientos constitucionales y legales que amparan la autonomía del ente territorial en la administración de los recursos propios, de crear y hacer efectivos o no, los tributos creados por la ley, tal como lo expone y faculta el artículo 338 de la Carta Política; se solicita al despacho negar la solicitud de invalidez formulada por el Gobernador del Departamento de Risaralda, y en su lugar, señalar que el mismo se encuentra ajustado a derecho al tener de los cargos formulados. entes territoriales.

No obstante lo anterior, también es importante resaltar que en dicha sentencia la Corte refiere la posibilidad de otorgar amnistías cuando existan situaciones excepcionales que requieran dichas medidas. Así las cosas, conforme la tesis descrita, reiterada en los múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional antes transcritos, es claro que si bien las amnistías tributarias no son el mecanismo idóneo para incentivar el recaudo de la cartera morosa ni deberían ser la regla usual o estrategia de normal aplicación en el ordenamiento jurídico territorial como incentivo del recaudo, lo cierto es que la misma Corte Constitucional ha habilitado dicho instrumento en situaciones excepcionales, con el propósito de solventar las crisis económicas.

De tal forma que, las amnistías tributarias sí proceden pero cumpliendo criterios tales como: 1) Que se otorgue con ocasión a una situación excepcional, coyuntura específica o crisis económica, 2) Que sea un mecanismo idóneo para enfrentar la calamidad pública o crisis económica, y 3) Que los efectos de la amnistía tributaria resulten neutros, es decir que no se beneficie más al contribuyente moroso que al contribuyente incumplido […]”.

Ahora bien, la Sala al estudiar el contenido de la providencia cuestionada, observa que la autoridad judicial accionada abordó el problema jurídico planteado de la siguiente manera: “[…] 5.3.4. Caso concreto. Examinado el acto demandado parcialmente, encuentra la Sala que le asiste razón al señor Gobernador del Departamento de Risaralda y al señor Agente del Ministerio Público, cuando manifiestan que la 37 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aprobación del Acuerdo número 014 del 06 de julio de 2021, emanado del Concejo Municipal de Pereira lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, toda vez que el otorgamiento del 100% y 50% sobre los intereses y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago a la entrada en vigencia del referido acuerdo, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario Colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de Pereira, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto. […] A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo décimo séptimo del Acuerdo acusado, la reducción del 100% y 50% del cobro de los intereses moratorios y sanciones de los impuestos, tasas, contribuciones y multas pendientes de pago, se aplica a obligaciones por tributos adeudados.

En consecuencia, si se acordó por el concejo condonar el pago de los intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, con lo cual se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto. Así las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la ley 14 de 1983 y 258 de la ley 1333 de 1986).

Adicional, le está vedado a la ley conceder alivios sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP). Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar los beneficios a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida.

Ahora bien, en lo tocante al elemento excepcional que configura la procedencia de las amnistías tributarias, específicamente teniendo como sustento la ocurrencia de la pandemia del COVID-19, la Corte Constitucional se refirió a la misma, al efectuar la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 678 del veinte (20) de mayo de 2020, “por medio del cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades 38 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2000”, en especial de los artículo 6 y 7 del mencionado acto, determinando mediante sentencia C-448 de 2020, lo siguiente […] En ese contexto, estima el Tribunal que de la lectura del artículo 17 del Acuerdo número 014 del 6 de julio de 2021, se desprende que la reducción del 100% y 50% de los intereses moratorios y sanciones, aplicada a obligaciones por impuestos en general adeudados, por lo cual traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador, y no a la entidad territorial, en atención a la reserva del multicitado artículo 294 CN, pues se trata de la condonación del pago de intereses moratorios y sanciones sobre impuestos de vigencias que ya se encuentran causadas y consolidadas, y si bien se explica dentro de la exposición de motivos del Acuerdo demandado, que su fundamento recae en la situación excepcional de la pandemia COVID-19, la misma Corte Constitucional en el pronunciamiento reseñado, indicó con claridad que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.

Es decir, antes de que el COVID-19 afectara las finanzas de los contribuyentes territoriales, criterio que no cumple el artículo 17 del Acuerdo enjuiciado, ya que esta ampara todos los impuestos pendientes de pago y los intereses- sanciones por los periodos gravables o años 2020 y anteriores. Asimismo, encuentra la Sala que adicional al hecho que en el articulado mencionado tiene como base la consagración de una amnistía tributaria de competencia privativa del legislador, que no puede configurarse como una exención a los impuestos locales, en estos no se especifica a qué clase de tributo se aplica, es decir, si efectivamente se trata de un recurso endógeno, pues como quedó dilucidado a lo largo de esta providencia, las entidades territoriales, en este caso el Concejo Municipal de Pereira, solo tiene autonomía en conceder beneficios y estrategias de pago sin autorización legislativa, conforme al principio de autonomía territorial, cuando el impuesto revista de dicho carácter, lo cual no quedó determinado en las aludidas disposiciones.

Colofón de lo anterior, este Tribunal accederá la solicitud de declaratoria parcial de invalidez del Acuerdo número 014 del 6 de julio de 2021 “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS DE 39 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co REACTIVACIÓN ECÓNOMICA EN EL MUNICIPIO DE PEREIRA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, expedido por el Concejo Municipal de Pereira, al advertirse los vicios en que se encuentra incurso el acto objeto de análisis. 5.3.5.

Efectos de la sentencia. El Decreto Legislativo 678 de 2020, a través de los artículos 6 y 7, creó facultades tributarias a nivel territorial, así: […] De conformidad con los artículos anteriores, se facultó a los gobernadores y alcaldes a diferir hasta en 12 cuotas mensuales, y sin intereses, durante el término de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el pago de los tributos de propiedad de sus entidades territoriales, teniendo como última cuota la correspondiente al mes de junio de 2021. […] Ahora, la Corte Constitucional a través de sentencia C-448/2020 decidió declarar inexequibles los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 del 20 de mayo de 2020 bajo los siguientes argumentos: […] De acuerdo con la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, las sentencias de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, salvo que la Corporación defina efectos temporales retroactivos o diferidos.

Dado que en la sentencia no se indica que la Corte le haya dado un efecto temporal a la sentencia, se entiende que son a futuro. Así, los contribuyentes no podrán acceder en el futuro a los alivios dispuestos en el artículo 7, para los cuales había plazo de acogerse inicialmente hasta el 31 de mayo de 2021. Así se sostuvo por parte de la Corte en sentencia T-832 de 2003, donde precisó que las sentencias de constitucionalidad producían efecto a partir del día siguiente a la fecha en que se tomó la decisión, pues no tendría sentido que una norma contraria al ordenamiento permaneciera vigente hasta la ejecutoria.

Así, la sentencia C-448 produciría efectos, en principio, desde el día siguiente a su adopción, es decir desde el 16 de octubre de 2020. No obstante, debe advertirse que en la sentencia C-448 la Corte consideró que el artículo siete no superaría el juicio de necesidad y de no contradicción con la Constitución, pero precisó que las amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del 40 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decreto 678 solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria”..

En otras palabras, para la Corte cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las finanzas de los contribuyentes territoriales, lo que permite entre ver que pueden existir amnistías tributarias por parte de los entidades territoriales únicamente en relación con las obligaciones generadas a partir de la emergencia sanitaria (12 de marzo de 2020), situación que no ocurrió con el artículo 17 del Acuerdo objeto de estudio en esta oportunidad, pues el mismo generó una condición de pago especial para los contribuyentes que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a impuesto predial, impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, sobretasa bomberil, sanciones tributarias relativas al impuesto de industria y comercio incluidas las relacionadas con la omisión de deberes formales, por los períodos gravables o años 2020 y anteriores, dando como beneficio la reducción de intereses con la cancelación de la obligación principal hasta el 31 de diciembre de 2021. […] Por todo lo expuesto, si bien se logra extraer de la posición Constitucional una salvedad en relación con los beneficios a partir de la declaratoria del estado de emergencia, no se observa que la 41 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co misma haya sido acogida por el ente territorial en esos términos, además de considerar que la disposición que lo creo fue expulsada del ordenamiento jurídico, y si bien no se modifican situaciones jurídicas ni derechos adquiridos antes de dicha declaratoria, al considerar los efectos de la sentencia, a partir del 16 de octubre de 2020, no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, como ocurrió en el presente caso, pues el Concejo Municipal de Pereira, aprobó el Acuerdo objeto de estudio, el 6 de julio de 2021, cuando el máximo órgano Constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional, declarando beneficios y amnistías de intereses sobre impuestos generados en vigencias anteriores a la emergencia sanitaria. […] Así las cosas, la sentencia que declaró inconstitucional la norma relacionada con las amnistías tributarias en cabeza de los Concejos Municipales, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha condición desaparece del ordenamiento jurídico, razón por la cual no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, como ocurrió en el presente caso, pues el Concejo Municipal de Pereira, aprobó el Acuerdo objeto de estudio, el 6 de julio de 2021, cuando el máximo órgano Constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional. […] Ante lo anterior, se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Pereira, no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado sólo hasta el 6 de julio de 2021, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos, pues 42 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional […]” Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, -en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Por el contrario, se destaca que todos los argumentos de la parte accionante, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por el TRIBUNAL en esa instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una instancia adicional la posición del accionante, lo cual resulta improcedente.

Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha rechazado acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue el caso 43 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la providencia de 29 de agosto de 201816, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.

Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).

Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201717, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 44 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Asimismo, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela 45 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. Consecuente con lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo deprecado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su 46 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01 Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventual revisión. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de marzo de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.